OEA

24 de mayo de 1989

Republica de Corea - Restricciones Aplicadas a la Importación de Carne Vacuna - Reclamacion de los Estados Unidos

Informe del Grupo Especial adoptado el 7 de noviembre de 1989

(L/6503 - 36S/312)


Introducción

1. En febrero y marzo de 1988, los Estados Unidos y la República de Corea celebraron consultas en el marco del artículo XXIII.1 acerca de las restricciones aplicadas por este último país a las importaciones de carne de bovino. En dichas consultas no se llegó a una solución satisfactoria para ambos países. Por ello los Estados Unidos pidieron al Consejo que estableciera un grupo especial encargado de examinar la cuestión (L/6316).

2. En su reunión de 4 de mayo de 1988, el Consejo acordó establecer un grupo especial y autorizó a su Presidente para que designara al presidente y miembros del Grupo Especial en consulta con las partes interesadas. Además, como en esa misma reunión del Consejo se estableció a petición de Australia otro grupo especial en relación con la misma cuestión, quedó decidido que el Presidente del Consejo celebraría consultas con las partes de los dos grupos especiales y con la Secretaría acerca de las disposiciones administrativas que debieran adoptarse (C/M/220, punto 3). Australia, Argentina, Canadá, la Comunidad Europea, Nueva Zelandia y el Uruguay se reservaron el derecho de presentar comunicaciones al Grupo Especial.

3. Se acordó el siguiente mandato:

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por los Estados Unidos en el documento L/6316 y formular conclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o resolver sobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII."

4. En consultas celebradas entre las partes se acordó que los dos grupos especiales Estados Unidos/Corea y Australia/Corea tendrían idéntica composición1, que sería la siguiente:

Presidente: Sr. Chew Tai Soo
Miembros: Sra. Yvonne Choi
Sr. Piotr Freyberg

5. El Grupo Especial se reunió con las partes el 28 de noviembre de 1988 y el 20 de enero de 1989. Recibió comunicaciones de los terceros países siguientes: Australia, el Canadá y Nueva Zelandia. Las opiniones de estos países se resumen en los párrafos 102 a 110 infra. El Grupo Especial presentó a las partes su informe sobre el litigio el 25 de abril de 1989.

Aspectos de Procedimiento

6. En su primera comunicación al Grupo Especial, la República de Corea adujo que la reclamación se había hecho de forma indebida al amparo del artículo XXIII del Acuerdo General y que, por ello, el Grupo Especial debía declararla improcedente. Corea pidió que el Grupo Especial resolviera sobre la cuestión de la improcedencia antes de examinar el fondo de la reclamación.

7. En favor de esta petición, Corea expuso los siguientes argumentos: desde su adhesión al Acuerdo General, venía aplicando a la carne vacuna, entre otros productos, restricciones amparadas en la sección B del artículo XVIII; había celebrado periódicamente consultas sobre estas restricciones de conformidad con el artículo XVIII.12 b) en el Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos) del GATT; el último de los informes de este Comité era de 1987 y figuraba en el documento BOP/R/171; para junio de 1989 estaba prevista una nueva serie de consultas.

8. Corea arguyó asimismo que el Acuerdo General en su artículo XVIII.12 d) preveía expresamente un procedimiento de reclamación para el caso de que, a pesar de la vigilancia multilateral ejercida en virtud de otras disposiciones de la sección B del artículo XVIII, una parte contratante desease impugnar la compatibilidad de las restricciones aplicadas al amparo de dicha sección.

9. Corea señaló además, que los procedimientos de reclamación previstos en los artículos XVIII.12 d) y XXIII diferían entre sí en varios aspectos importantes. Por ejemplo, en el marco del artículo XVIII.12 d) el reclamante había de establecer prima facie que las restricciones impugnadas eran incompatibles con las disposiciones de la sección B del artículo XVIII. En cambio, el artículo XXIII solamente exigía que se estableciera la existencia de anulación o menoscabo de ventajas resultantes para el reclamante, lo cual era independiente de la demostración de incompatibilidades con disposiciones del Acuerdo General. Estas diferencias se fundaban en razones válidas. Cuando los países aplicaban restricciones al amparo de la sección B del artículo XVIII y celebraban consultas regulares sobre tales medidas con un Comité cualificado del GATT que tomaba en consideración las conclusiones pertinentes del Fondo Monetario Internacional, tenían derecho a esperar que esas medidas no pudieran sencillamente impugnarse en virtud de las prescripciones relativamente vagas del artículo XXIII sobre anulación o menoscabo. De no ser así, carecía de sentido el ejercicio de la vigilancia multilateral con arreglo a la sección B del artículo XVIII.

10. El Grupo Especial decidió, según había solicitado Corea resolver sobre la cuestión de la procedencia de manera inmediata y válida para el Grupo Especial de los Estados Unidos y para el de Australia, como sigue:

"Tras haber deliberado los grupos especiales llegaron a la conclusión de que se les había encomendado claramente la misión de examinar el fondo de los casos de conformidad con sus respectivos mandatos. Los grupos especiales concluyeron asimismo que no podían acceder a la petición de la República de Corea. Para llegar a sus conclusiones, los grupos especiales tomaron en cuenta las consideraciones siguientes:

a) En la reunión celebrada por el Consejo del GATT en mayo de 1988, los Estados Unidos y Australia solicitaron el establecimiento de un Grupo Especial en virtud del párrafo 2 del artículo XXIII. La República de Corea accedió a esas peticiones y pidió que se establecieran dos grupos especiales separados. Como de costumbre, el Consejo del GATT estableció los grupos especiales por consenso. La República de Corea formó parte del consenso encaminado a establecer los dos grupos especiales en virtud de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII.*

b) Los mandatos dados a los grupos especiales, y convenidos por las partes y por el Consejo, requerían que los grupos especiales examinasen, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por los Estados Unidos en el documento L/6316 y por Australia en el documento L/6332 respectivamente, y formulasen conclusiones que ayudaran a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o resolver sobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII.

c) El mandato no autorizaba a los grupos especiales a decidir sobre la procedencia de las respectivas reclamaciones."

Elementos de Hecho

11. El caso presentado al Grupo Especial se refería a las medidas aplicadas por la República de Corea a las importaciones de carne de bovino (NCCA 02.01).

a) Aspectos generales

12. Desde su adhesión al Acuerdo General en 1967, Corea ha aplicado a diversos productos medidas por motivos de balanza de pagos. Desde ese año hasta el presente, las restricciones coreanas por motivos de balanza de pagos han sido objeto de exámenes regulares por el Comité de la Balanza de Pagos. En dicho período Corea ha suprimido o mitigado las restricciones aplicadas a algunos productos. En 1988, todavía se aplicaban a 358 productos, entre ellos la carne vacuna, restricciones que Corea justificaba por motivos de balanza de pagos. En 1979, el arancel aplicado por Corea a dicha carne se redujo del 25 al 20 por ciento y se consolidó en ese nivel. Las importaciones coreanas de dicha carne pasaron de 694 toneladas (peso del producto) en 1976 a 25.316 toneladas en 1981, 42.329 toneladas en 1982 y 51.515 toneladas en 1983.2 El aumento de la oferta de carne de bovino, en razón de la creciente producción nacional y del incremento de las importaciones, dio lugar finalmente a una baja de los precios en el mercado nacional y al aumento de las presiones ejercidas por los productores coreanos de carne de bovino para que se les otorgara protección contra los efectos adversos de las importaciones de dicho producto.

13. En octubre de 1984, Corea dejó de publicar las licitaciones para importaciones comerciales destinadas al mercado general, y en mayo de 1985 cesaron asimismo los pedidos de importaciones de carne de bovino de alta calidad, lo que dio lugar a una virtual interrupción de las importaciones comerciales del mencionado producto. Estas medidas ni se notificaron al Comité de la Balanza de Pagos ni se examinaron en él. Entre mayo de 1985 y agosto de 1988, no se realizaron importaciones comerciales de carne de bovino. Corea abrió de nuevo parcialmente su mercado en agosto de 1988, para permitir la entrada de hasta 14.500 toneladas (peso del producto) de carne de bovino antes de finales del año. Para 1989 se anunció un contingente máximo de 39.000 toneladas.

b) Consultas de Corea sobre las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos

14. En la última reunión del Comité de la Balanza de Pagos, celebrada en diciembre de 1987, "el Comité tomó nota con gran satisfacción de la mejora en la situación de la balanza comercial y de pagos de Corea desde la última consulta plena".3 "La opinión prevaleciente expresada en el Comité fue que la situación actual y las perspectivas de la balanza de pagos eran tales que ya no resultaba posible justificar las restricciones a las importaciones en virtud de la sección B del artículo XVIII. Se recordaron también las condiciones establecidas en el párrafo 9 del artículo XVIII para la imposición de restricciones comerciales por motivos de balanza de pagos y la afirmación que figuraba en la Declaración de 1979 sobre las medidas comerciales adoptadas por motivos de balanza de pagos en el sentido de que 'las medidas restrictivas del comercio no son, en general, un medio eficaz de mantener o restablecer el equilibrio de la balanza de pagos'. Se observó asimismo que muchas de las medidas restantes estaban relacionadas con las importaciones de productos agrícolas o con sectores industriales determinados, y se recordó la disposición de la Declaración de 1979 en el sentido de que 'las medidas restrictivas de la importación que se adopten por motivos de balanza de pagos no deberán estar encaminadas a proteger una rama de producción o un sector determinados'".

15. El Comité de la Balanza de Pagos "destacó, en consecuencia, la necesidad de establecer un calendario preciso para proceder rápidamente a la eliminación progresiva de las restricciones mantenidas por Corea por motivos de balanza de pagos. Se manifestó satisfecho de la disposición de Corea a llevar a cabo otra consulta plena con el Comité en la primera mitad de 1989. Sin embargo, se expresó la esperanza de que Corea pudiera, entretanto, establecer un calendario para la eliminación progresiva de las restricciones por motivos de balanza de pagos y considerase otras posibles justificaciones en virtud del Acuerdo General para las medidas restantes, eliminando así la necesidad de estas consultas. El representante de Corea declaró que no podía prejuzgar la política del próximo gobierno a este respecto".4 Además, algunos miembros del Comité habían manifestado que "no esperaban necesariamente que Corea renunciase a invocar inmediatamente la sección B del artículo XVIII".

16. Los indicadores económicos de Corea desde las últimas consultas en el Comité de la Balanza de Pagos mostraban que se mantenía la favorable situación económica del pasado reciente. Según previsiones, el crecimiento económico en el período de enero a septiembre de 1988 habría sido un 12 por ciento superior al del mismo período de 1987. La relación de intercambio mejoró un 2,5 por ciento en los primeros nueve meses de 1988 al mismo tiempo que el desempleo pasaba del 4 por ciento en 1985 al 2,6 por ciento en el período de enero a septiembre de 1988. En cuanto a la balanza de pagos, la cuenta corriente arrojaba para los nueve primeros meses de 1988 un saldo favorable de 14.100 millones de dólares EE.UU frente a 9.900 millones de dólares para todo el año de 1987. Las reservas oficiales (brutas) habían pasado de 3.600 millones de dólares EE.UU a finales de 1987 (cantidad suficiente para financiar 1,1 meses de importaciones) a 12.300 millones a finales de 1988, (tres meses de importaciones). Finalmente, la relación entre la deuda exterior y el PNB había pasado del 30 por ciento en 1987 al 20,4 por ciento en el período comprendido entre enero y septiembre de 1988. 5

c) Producción e importaciones coreanas de carne vacuna

17. En los últimos años del decenio de 1970 y primeros del de 1980, Corea adoptó diversas medidas destinadas a fomentar la reconstitución de la cabaña bovina. Entre tales medidas cabe citar la prohibición de los sacrificios de toros de peso inferior a 350 kg y de vacas de edad inferior a seis años. Además, Corea empezó a importar grandes cantidades de carne de bovino para consumo interno. Finalmente, Corea comenzó a aumentar los créditos destinados a ayudar a los ganaderos a constituir sus propios hatos y facilitó incentivos a los productores por las terneras que poseyeran (5.000 won por cabeza). El programa de créditos y las normas de restricción de los sacrificios dieron lugar a un fuerte aumento de las importaciones de bovinos en pie y de carne de bovino. Las importaciones coreanas de bovinos en pie pasaron de 8.138 cabezas en 1979 a la cota máxima de 67.706 cabezas alcanzada en 1983. En ese período, el promedio de las importaciones coreanas de carne de bovino fue de 30.330 toneladas métricas (peso del producto). 6

18. La eficacia del programa dio lugar a un fuerte aumento de la cabaña bovina nacional. Los datos oficiales de Corea muestran que dicha cabaña casi se duplicó entre 1982 y 1986. El número total de cabezas de bovinos pasó de 1.312.000 el 1 de enero de 1982 a 2.553.000 el 1 de enero de 1986. De esta reconstitución de la cabaña bovina resultó finalmente una baja de los precios del ganado. Los precios de mercado de los bovinos en pie de razas autóctonas (400 kg) alcanzaron la cifra sin precedentes de 1,57 millones de won por cabeza en febrero de 1983 y comenzaron luego a descender a lo largo del período de 1984 a 1986 llegando a la cota inferior de 0,92 millones de won por cabeza en febrero de 1987.7 Con la baja de los precios del ganado se redujo la rentabilidad para los ganaderos.

d) Régimen coreano de importación de carne vacuna

i) El régimen de importación anterior al 1 de julio de 1987

19. Antes del 1 de julio de 1987, las importaciones coreanas de carne de bovino se regían por la Ley de Transacciones de Comercio Exterior (modificada) que había entrado en vigor en 1967. En dicha Ley se estipulaba, entre otras cosas, la obligación del Ministro de Comercio e Industria de comunicar al público el modo de clasificación de los productos en a) productos de importación sujeta a aprobación automática; b) productos de importación sujeta a aprobación restringida; y c) productos de importación prohibida. Para los productos de importación restringida el Ministro debía establecer los procedimientos de control de sus importaciones, con inclusión de las eventuales limitaciones de las cantidades. Estas disposiciones se comunicaban en un aviso refundido para el público en general (el Aviso de Exportación e Importación). En 1967, la carne y los despojos comestibles se clasificaron como productos de importación restringida, a los efectos de la Ley de Transacciones de Comercio Exterior. En tanto que producto de importación restringida, la carne vacuna podía importarse previa recomendación de la Federación Nacional de Cooperativas Ganaderas (NLCF), con sujeción a las directrices dictadas por el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca (MAFF), que controlaba la asignación de los contingentes. Cuando las importaciones eran excesivamente cuantiosas en relación con el consumo, podían ajustarse o suspenderse.

20. En el marco de la Ley de Transacciones de Comercio Exterior, la República de Corea administraba las importaciones de carne vacuna mediante dos mecanismos independientes. Uno de ellos se aplicaba a las importaciones de carne de bovino destinada al consumo general interno y normalmente abarcaba más del 90 por ciento de las importaciones de dicha carne. La administración de éstas incumbía a la NLCF, establecida en 1981 en virtud de la Ley de Cooperativas Ganaderas. Sus funciones eran las siguientes: a) administración de un Fondo de Desarrollo Ganadero (financiado mediante gravámenes impuestos a las importaciones y contribuciones directas del Estado) con el deber primordial de facilitar préstamos en condiciones de favor a los ganaderos; b) establecimiento de mercados ganaderos; c) intervención en el mercado nacional para estabilizar los precios mediante la compra o venta de existencias; d) operaciones de importación; e) suministro de materiales agrícolas; f) comercialización de productos ganaderos; g) actividades bancarias en general; y h) servicios de extensión ganadera. La NLCF importaba carne vacuna destinada al mercado en general por un sistema de licitaciones, con arreglo a las directrices del Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca. La Federación envasaba una parte de la carne de bovino importada y entregaba otra parte, a precios inferiores a los del mercado mayorista nacional, a una entidad privada, la Korea Cold Storage Co., que efectuaba también operaciones de envase. El margen realizado entre el precio de venta al por mayor y los costos incurridos por la NLCF, que incluían el precio de compra de la carne de bovino importada, los derechos y los gastos de manipulación, se destinaba al Fondo de Desarrollo Ganadero.

21. El segundo de los mencionados mecanismos se aplicaba a las importaciones de carne vacuna de alta calidad destinada a la hostelería, y era administrado por el Centro Coreano de Suministros a la Hostelería Turística (KTHSC) entre 1981 y 1985. El KTHSC, organización representativa de los principales hoteles turísticos de Corea, se fundó en 1972 bajo jurisdicción del Ministerio de Transportes, para importar productos exclusivamente destinados a los hoteles turísticos. A solicitud del KTHSC, el Ministerio de Transportes daba traslado de las peticiones de importaciones de carne vacuna al Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca. El KTHSC pagaba a la NLCF, con destino al Fondo de Desarrollo Ganadero, un gravamen del 2 por ciento del precio c.i.f. de la carne vacuna importada. Las operaciones de importación de la NLCF quedaron virtualmente suspendidas en octubre de 1984 y las del KTHSC, en mayo de 1985.

ii) El régimen actual de importaciones

22. El 1 de julio de 1987, la Ley de Transacciones de Comercio Exterior fue sustituida por la Ley de Comercio Exterior (Ley N 3895, de 31 de diciembre de 1986). El Gobierno de Corea estableció un nuevo organismo, la Organización de Comercialización de Productos Ganaderos (LPMO), que entró en vigor el 1 de agosto de 1988. Esta Organización administraba en exclusividad las importaciones de carne de bovino en el marco de las restricciones cuantitativas establecidas por el Gobierno coreano. Con arreglo a los decretos vigentes, modificados el 29 de diciembre de 1988, la LPMO tenía por cometidos:

  • estabilizar los precios de los productos ganaderos mediante reajustes fluidos de la oferta y la demanda prestando así asistencia simultánea a los ganaderos y a los consumidores; y
  • contribuir al mejoramiento de la balanza de pagos.

La LPMO tenía como función principal la administración de las restricciones contingentarias establecidas por el Gobierno. El Consejo de 15 directores de esta organización estaba integrado por los siguientes representantes:

  • Presidente (NLCF)
  • Director General, Dirección de Ganadería, Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca
  • Presidente, Cooperativa Ganadera de Pusan
  • Vicepresidente de Marketing, Federación Nacional de Cooperativas Agrícolas
  • Presidente, Cooperativa Agrícola de Baekam
  • Presidente, Sede Nacional de la Campaña de Mejoramiento Diétético y de la Calidad de la Vida
  • Presidente, Asociación Coreana de Ganaderos Productores de Leche y de Carne
  • Profesor, Facultad de Ganadería, Universidad de Kunkook
  • Director de Investigaciones sobre Desarrollo Agrícola, Instituto de Economía Rural de Corea
  • Profesor, Facultad de Agricultura de la Universidad Nacional de Seúl
  • Presidente, LPMO
  • Presidente, Subcomité de Hoteles Turísticos, Asociación Turística de Corea
  • Presidente, Asociación de Restaurantes de Corea
  • Presidenta, Federación Coreana de Asociaciones de Amas de Casa
  • Vicepresidente principal, Asociación Coreana para la Protección de los Consumidores

23. En el marco de los actuales regímenes de importaciones, el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca establece un nivel máximo para éstas en función de diversos criterios, por ejemplo las estimaciones sobre producción nacional y consumo interno de carne de bovino. En 1988, la LPMO importó la carne vacuna mediante un sistema de licitaciones abiertas y revendió la mayor parte de ella mediante subastas en el mercado nacional.

24. Antes de revender la carne importada, por el sistema de subastas al por mayor (61,2 por ciento del volumen total) o directamente (38,8 por ciento) por ejemplo a los hoteles, la LPMO sumaba sus costos y un margen de beneficio. Entre agosto y octubre de 1988, la LPMO impuso un precio básico publicado que no se aplicaba a la carne vendida en las subastas mayoristas. A partir de octubre no se publicó ningún precio básico explícito en la inteligencia de que tenía que respetarse un cierto nivel de dicho precio. Tras haber deducido sus gastos generales, la diferencia entre el precio establecido en el contrato de importación y el precio de subasta (o el precio derivado de la venta directa) se pagaba al Fondo de Desarrollo Ganadero. Esta diferencia varió de un mes a otro y según los distintos tipos de carne de bovino pero en promedio fue de aproximadamente el 44 por ciento del precio de contrato en el período comprendido entre agosto y noviembre de 1988.

Principales Argumentos

Consideraciones generales

25. Los Estados Unidos expusieron que los contingentes, prohibiciones de las importaciones, monopolio de comercio de Estado y otras restricciones aplicadas por el Gobierno de Corea eran incompatibles con las disposiciones de los artículos II, X, XI y XIII y anulaban o menoscababan ventajas resultantes para los Estados Unidos en el sentido del artículo XXIII del Acuerdo General. Por ello los Estados Unidos pedían al Grupo Especial que constatara lo siguiente:

i) que la prohibición de importaciones y las restricciones cuantitativas aplicadas por Corea a las importaciones de carne vacuna eran incompatibles con lo dispuesto en el artículo XI del Acuerdo General;

ii) que el recargo aplicado a las importaciones por la LPMO contravenía lo dispuesto en los párrafos 1 b) y 4 del artículo II del Acuerdo General;

iii) que la existencia de la LPMO constituía una restricción del comercio incompatible con las disposiciones del Acuerdo General en el sentido del artículo XI;

iv) que la República de Corea no había cumplido las obligaciones de notificación que le imponían los artículos X y XIII; y

v) que las restricciones coreanas constituían presunción de menoscabo de ventajas resultantes para los Estados Unidos del Acuerdo General.

Los Estados Unidos invitaron además al Grupo Especial a recomendar a las PARTES CONTRATANTES que Corea tomara con carácter inmediato medidas destinadas a suprimir las restricciones que aplicaba a las importaciones de carne vacuna de modo que cumpliera las obligaciones que le imponía el Acuerdo General.

26. La República de Corea adujo que las restricciones que aplicaba a las importaciones de carne vacuna estaban amparadas por las disposiciones del artículo XVIII.B relativas a la balanza de pagos y, por tanto, no eran incompatibles con el Acuerdo General. Además, la reclamación de los Estados Unidos no podía examinarse según las normas previstas en el artículo XXIII, habida cuenta de las normas y procedimiento estipulados en el artículo XVIII.12 d).

Para Continuar con el Artículo XI.1.


1Posteriormente se acordó que también tendría la misma composción el Grupo Especial Nueva Zelandia/Corea que se ocuparía también de las misma cuestión.

2Cifras facilitadas por la República de Corea

3La última consulta plena anterior a 1987 se celebró en noviembre de 1984.

4El texto íntegro de las conclusiones del Comité de la Balanza de Pagos figura en el anexo I.

5Cifras resultantes de los cuadros del anexo II.

6Cifras coreanas

7Cifras obtenidas de los datos estadísticos de la Federación Nacional de Cooperativas Ganaderas.