1. Introducción

1.1 Por comunicación de fecha 9 de marzo de 1988 el Gobierno de los Estados Unidos pidió a las PARTES CONTRATANTES que establecieran un grupo especial encargado de examinar la diferencia entre Noruega y los Estados Unidos acerca de las restricciones aplicadas por Noruega a las importaciones de manzanas y peras (L/6311).

1.2 El 22 de marzo de 1988 el Consejo examinó ese recurso de los Estados Unidos al párrafo 2 del artículo XXIII. El Consejo acordó establecer un grupo especial y autorizó al Presidente del Consejo a redactar el mandato y a designar al Presidente y a los miembros del Grupo Especial en consulta con las partes interesadas. En esa misma ocasión, Australia, el Canadá, las Comunidades Europeas y Hungría se reservaron el derecho de presentar una comunicación al Grupo Especial (C/M/218, página 11). Posteriormente, sin embargo, Australia y Hungría hicieron saber al Grupo Especial que no ejercitarían su derecho a presentarle una comunicación.

1.3 En la reunión de 16 de junio de 1988 del Consejo, el Presidente anunció el mandato y la composición del Grupo Especial:

Mandato:

Composición:

1.4 El Grupo Especial se reunió con las partes los días 21 de septiembre y 21 de octubre de 1988. El Canadá presentó una comunicación el 21 de septiembre de 1988, y las Comunidades Europeas hicieron lo propio el 21 de octubre de 1988.

2. Elementos de hecho

2.1 El asunto objeto de la diferencia era un programa de restricción estacional aplicado por Noruega a la importación de manzanas y peras mediante un régimen de licencias en virtud del cual durante el período del año en que se comercializaba la producción interna, esto es, del 1� de agosto al 31 de enero en el caso de las manzanas y del 11 de agosto al 19 de diciembre en el de las peras, sólo se concedían licencias de importación cuando la producción nacional no bastaba para atender la demanda interna. De permitirlo la situación del mercado, se levantaban las restricciones cuantitativas y era posible efectuar importaciones antes del vencimiento del período indicado. Además, se podía dejar en suspenso la exigencia de licencias cada vez que el precio interno sobrepasara por dos semanas consecutivas en el 12 por ciento o más un determinado precio indicativo. Si el precio caía por debajo de ese límite superior, el régimen de licencias volvía a aplicarse, con un preaviso de nueve días.

2.2 Entre el 1� de febrero y el 30 de abril no se exigían licencias en el caso de las manzanas. Ese período podía ampliarse más allá del 30 de abril. Entre el 1� de mayo y finales de julio o comienzos de agosto, la importación de manzanas quedaba sujeta al régimen de licencias, únicamente con fines de vigilancia, para prevenir toda acumulación de existencias excesivas en el momento del ingreso del producto nacional al mercado. En ese período la demanda del mercado se atendía exclusivamente a través de importaciones. En el caso de las peras, el período de libre importación se iniciaba el 20 de diciembre y finalizaba el 10 de agosto.

2.3 El fundamento jurídico del régimen vigente en Noruega para la importación de manzanas y peras era la Ley N� 5, de 22 de junio de 1934, relativa a la prohibición provisional de las importaciones y asuntos conexos. Según su artículo 1: "El Rey podrá decidir que, hasta nuevo aviso, quedará prohibido importar del extranjero la clase o clases de artículos y mercancías que el Rey indique, incluidos los animales vivos y las plantas, a menos que se presente a las autoridades aduaneras, en el momento de la importación, una declaración escrita de la autoridad o institución que a tal efecto designe el Rey, por la que ésta autoriza la importación." Además, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2: "El Rey podrá decidir ... que la importación del extranjero de la clase o clases de artículos y mercancías ... no deberá exceder de una determinada cantidad ... dentro de un determinado plazo ..." (anexo i). En razón de consideraciones especiales derivadas de la situación imperante en la posguerra, de 1945 a 1958 el régimen noruego de importación de manzanas y peras se basó en la exigencia general de licencias prevista por el rprovisional de 20 de julio de 1945, posteriormente derogado y sustituido por la Ley Provisional N� 29, de 13 de diciembre de 1946, relativa a la prohibición general de importaciones (anexo ii). Esta Ley impuso una prohibición general de las importaciones, al tiempo que autorizaba al Rey a conceder dispensas mediante la expedición de licencias de importación.

2.4 En los primeros años del período de posguerra el Storting (Parlamento noruego) adoptó cierto número de principios y directrices generales en materia de políticas agrícolas, que sirvieron de base en los años siguientes para la aplicación de diferentes medidas por el poder ejecutivo. En 1945, los partidos políticos con representación en el Storting adoptaron de concierto un Programa Político Común en el que se establecía un objetivo en materia de ingresos para el sector agrícola. En 1947 el Storting examinó ese Programa y la ejecución del mismo (anexo III).

2.5 En el curso de las deliberaciones parlamentarias sobre el Presupuesto Nacional de 1947 se fijaron otros objetivos más de la política agrícola a largo plazo, por ejemplo en materia de producción. Los objetivos fijados eran, por una parte, garantizar la rentabilidad de explotaciones agrícolas familiares ordenadas y bien administradas que no dieran lugar a una producción agrícola innecesariamente costosa para el consumidor y, por otra, garantizar a la población ocupada en el sector agrícola unas condiciones de vida equivalentes a las de los demás grupos profesionales de la sociedad. Se declaró que la política agrícola "debe situar a la agricultura en pie de igualdad con los demás sectores y procurar la igualación de las condiciones de vida en el país" y que dicha política ha de velar por que "los ingresos reales y potenciales de la agricultura no empeoren con relación a los de los demás sectores". Otro elemento central de la política agrícola, relacionado directamente con el objetivo en materia de ingresos, era el objetivo de producción, incluido en el Presupuesto Nacional de 1947. El objetivo de producción estipulado ese año era satisfacer las necesidades del país en general por medio de la producción nacional. Sin embargo, se recalcó que una autosuficiencia mucho mayor resultaría demasiado onerosa y haría difícil la mejora del nivel de vida. En esa ocasión sólo se hizo referencia a "algunas frutas", sin mencionar expresamente las manzanas y las peras (anexo IV).

2.6 Este era el régimen de importación aplicado por Noruega en el momento en que entró en vigor el Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General, el 30 de octubre de 1947.

2.7 En el transcurso de los años siguientes, los objetivos en materia de ingresos y de producción fueron objeto de nuevos exámenes en el Storting, en el marco de sus deliberaciones sobre los Libros Blancos y los acuerdos agrícolas, y en principio se mantuvieron dentro de los parámetros que se les habían dado en 1945 y 1947. Las políticas agrícolas adoptadas por el Storting en 1945 y 1947 preveían la negociación y concertación por el Gobierno de acuerdos a mediano plazo con las organizaciones de agricultores. Las negociaciones sobre política agrícola entre las autoridades y los agricultores venían celebrándose desde 1946. A resultas de esas negociaciones, y tras la concertación de un acuerdo básico relativo a la agricultura en 1950 por el Gobierno y las organizaciones de agricultores, se sucedieron una serie de acuerdos a mediano plazo, suscritos por períodos de dos o tres años. En el Libro Blanco N� 60, de 1955, se hacía mención expresa de la producción de frutas y hortalizas y se señalaba al respecto que el objetivo debía ser satisfacer regularmente una parte mayor de la demanda con productos noruegos y que para ello era necesario construir nuevas instalaciones de refrigeración y de almacenamiento (anexo V). En 1957, el objetivo de satisfacer regularmente una mayor parte de la demanda interna de frutas mediante la producción nacional fue aprobado nuevamente por una Comisión del Storting, la cual manifestó además que, por lo que hacía al asunto de la ampliación del período durante el cual la fruta podía importarse sin restricciones, se debía actuar con suma cautela (anexo VI), confirmándose así que, en esa época, las restricciones a la importación eran de carácter estacional. En el Libro Blanco N� 80, de 1958, sobre el Acuerdo relativo a la Agricultura de 1958-1961, el Gobierno anunció su intención de establecer un Consejo Asesor en materia de Importación, con el cometido de prestar asesoramiento y asistencia al Gobierno en cuanto a las categorías de productos cuya importación se debía reglamentar, a la duración de los períodos durante los cuales se restringirían las importaciones y al establecimiento de un mecanismo de precios indicativos para las importaciones. El Acuerdo relativo a la Agricultura de 1958-1961, concertado en conformidad con las directrices dadas en 1945 y 1947 por el Storting y teniendo en cuenta las consideraciones ulteriores, revistió particular importancia por lo que se refiere a la formulación de los regímenes adoptados en 1958 y 1960 (anexo VII).

2.8. En 1958 se introdujeron algunas modificaciones en el régimen noruego de importación de manzanas y peras: habiéndose suspendido ese año la aplicación de la Ley de 13 de diciembre de 1946, la base legal de dicho régimen pasó a ser la Ley N� 5 de 22 de junio de 1934. El régimen de 1958 entró en aplicación por medio de un Real Decreto, de fecha 1� de agosto de 1958 (anexo VIII), modificado luego por el Real Decreto de 12 de diciembre del mismo año (anexo IX), ambos derogados y sustituidos, con efecto a partir del 1� de julio de 1960, por el Real Decreto de 2 de junio de ese año (anexo X), posteriormente modificado por el de 8 de junio de 1973 (anexo XI). La modificación introducida en 1973, a raíz de la concertación del Acuerdo de Libre Comercio entre Noruega y las Comunidades Europeas, redujo la duración de los períodos de prohibición de las importaciones de manzanas y peras. El texto del Decreto, tras esa modificación, estipulaba, entre otras cosas, lo siguiente: "Hasta nuevo aviso, estará prohibido importar en el país ... 1. Manzanas durante el período comprendido entre el 1� de mayo y el 31 de enero. 2. Peras durante el período comprendido entre el 11 de agosto y el 19 de diciembre"; estipulaba además: "El Ministerio de Agricultura velará por que la prohibición de las importaciones se aplique únicamente en medida compatible con las obligaciones contraídas por Noruega en virtud de los acuerdos internacionales vigentes." Ese Real Decreto, tal como fuera modificado por última vez el 8 de junio de 1973, contiene las medidas objeto de la reclamación de los Estados Unidos.

2.9 Las finalidades y los objetivos declarados del régimen de importación establecido en 1958 se han expuesto en varios Libros Blancos, en particular en el N� 64 (1963-64) (anexo XII), en el que se reiteran los objetivos a largo plazo de la política agrícola noruega por lo que respecta a la producción y los ingresos. En lo que se refiere a las frutas, "... el objetivo debe ser satisfacer en la mayor medida posible la demanda interna mediante la producción nacional". Para la consecución de esos objetivos se ha previsto la aplicación de tres categorías principales de medidas destinadas a salvaguardar las oportunidades del mercado, a saber, medidas en materia de precios, otras medidas de estabilización del mercado interno y medidas relativas a la política de importación, considerándose que las restricciones cuantitativas de las importaciones constituyen el principal medio de protección de la agricultura noruega y que son condición previa para que los programas de apoyo económico surtan los efectos deseados. En consecuencia, las disposiciones vigentes entrañan una prohibición de las importaciones vinculada a los precios con respecto a las frutas, aplicable únicamente cuando los precios internos sean inferiores al límite superior prescrito.

2.10 En el período 1978-1987,la producción anual media de manzanas en Noruega fue de 20.000 toneladas, en tanto que las importaciones anuales fueron, en promedio, de 42,000 toneladas, lo que equivale al 70 por ciento de la oferta y el consumo totales. En el caso de las peras, el promedio anual de la producción fue de 3.100 toneladas y el de las importaciones de 11.000 toneladas, cifra que representa el 80 por ciento de la oferta y el consumo totales.

2.11 De 1978 a 1987, las exportaciones estadounidenses de manzanas a Noruega oscilaron entre 2.400 y 8.600 toneladas, o sea entre el 6 y el 19 por ciento de las importaciones noruegas totales. En ese mismo período, las exportaciones estadounidenses de peras a Noruega fluctuaron entre 200 y 2.300 toneladas, es decir entre el 2 y el 24 por ciento de las importaciones noruegas totales.

3. Principales argumentos

Artículo XI

3.1 Los Estados Unidos consideraban que las medidas aplicadas por Noruega a la importación de manzanas y peras contravenían patentemente lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo XI por cuanto en éste se prohibían de manera primordial y tajante los programas de licencias que restringieran las importaciones. A su juicio, esas medidas no se podían justificar al amparo del párrafo 2 del artículo XI puesto que no había en Noruega programas de regulación de la oferta interna que limitaran la producción o la comercialización de manzanas y peras. Además, se trataba de prohibiciones de la importación que caían fuera del alcance del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. En consecuencia, los Estados Unidos sostenían que las medidas aplicadas constituían una infracción de las obligaciones contraídas por Noruega en virtud del párrafo 1 del artículo XI y daban lugar a la presunción de anulación o menoscabo de los derechos dimanantes del Acuerdo General para los Estados Unidos.

3.2 Noruega consideraba que, habida cuenta de que la base legal de las restricciones noruegas a la importación de manzanas y peras eran las disposiciones del Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, su delegación no había previsto hacer referencia al artículo XI ni a otros artículos de la Parte II del Acuerdo.

Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

Observaciones de carácter general

3.3 Noruega opinaba que el régimen de importación aplicado por su país a las manzanas y a las peras estaba en total conformidad con las obligaciones dimanantes para Noruega del Acuerdo General puesto que la legislación en la que se fundamentaban las correspondientes restricciones a las importaciones estaba amparada por las disposiciones del párrafo 1 b) del Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, que decía así: "... a aplicar provisionalmente a partir del 1� de enero de 1948: ... b) la Parte II de dicho Acuerdo en toda la medida que sea compatible con la legislación vigente." El citado Protocolo era parte integrante del Acuerdo; como tal se había firmado en junio de 1948 y había entrado en vigor para Noruega el 10 de julio del mismo año.

3.4 En realidad el fundamento jurídico del régimen de importación de manzanas y peras era la Ley de 1934 relativa a la prohibición provisional de importaciones y asuntos conexos. No obstante, en el período comprendido entre 1945 y 1958 las importaciones de manzanas y peras se restringieron también en virtud de una orden provisional de 20 de julio de 1945 y posteriormente de la Ley Provisional de 13 de diciembre de 1946 relativa a la prohibición de importaciones, aplicada principalmente por motivos de balanza de pagos. En 1958 se introdujeron algunas modificaciones en el régimen de importación de manzanas y peras. Si bien la Ley de 22 de junio de 1934 seguía constituyendo el fundamento jurídico declarado del régimen modificado, también se habían tenido en cuenta las decisiones y consideraciones del Storting y los acuerdos posteriores entre el Gobierno y las organizaciones de agricultores. Las modificaciones introducidas significaron sin excepción avances en la dirección de una mayor liberalización.

3.5 Respecto de diversos exámenes anteriores realizados por las PARTES CONTRATANTES, Noruega recordó que en 1948 el Presidente de las PARTES CONTRATANTES había determinado que la expresión "legislación vigente" que figura en el párrafo 1 b) del Protocolo de Aplicación Provisional se refería a la legislación vigente el 30 de octubre de 1947 (IBDD, Vol. II/35). Tanto la Ley de 22 de junio de 1934 (anexo I) como la Ley Provisional de 13 de diciembre de 1946 (anexo II) eran anteriores al 30 de octubre de 1947. Las PARTES CONTRATANTES abordaron en 1948 y 1984 la cuestión de la modificación de la legislación (IBDD, Vol. II/183 e IBDD, 31S/98). Noruega recordó también que la conclusión a que se había llegado era que la modificación de la legislación para hacerla más conforme al Acuerdo General no alteraría su condición de legislación vigente en relación con el Protocolo. La exposición cronológica de los acontecimientos registrados desde 1947 en relación con el régimen de importación aplicado por Noruega a las manzanas y peras demostraba que todas las modificaciones habían mejorado la compatibilidad del régimen con el Acuerdo General. Por consiguiente, afirmaba que la legislación noruega en la que se fundamentaban las restricciones a las importaciones de peras y manzanas constituía claramente una legislación vigente a tenor del Protocolo de Aplicación Provisional del Acuerdo General.

3.6 Los Estados Unidos observaron que la única defensa de Noruega era la afirmación de que las restricciones a las importaciones de manzanas y peras quedaban exceptuadas de la aplicación de las disposiciones del artículo XI en virtud del párrafo 1 b) del Protocolo de Aplicación Provisional. Hicieron hincapié en que las restricciones cuantitativas no podían justificarse meramente por su larga duración y recordaron que los Estados Unidos habían formulado preguntas a Noruega respecto de la aplicación de contingentes a las importaciones de manzanas, peras y otros productos en consultas celebradas de conformidad con el artículo XXII a principios del decenio de 1960 (L/2675). El hecho de que los contingentes no hubieran sido impugnados mediante una acción amparada en el artículo XXIII no alteraba las obligaciones asumidas por las partes contratantes en virtud de las disposiciones del GATT, como estableció un grupo de trabajo anterior (IBDD, 30S/149, párrafo 28). Recordaron asimismo los Estados Unidos que en 1958 Noruega había informado a las PARTES CONTRATANTES de que el único fundamento en el marco del Acuerdo General para sus restricciones a las importaciones de productos agrícolas eran los motivos de balanza de pagos (L/1086, párrafos 6 y 28) y no había invocado entonces la excepción prevista en el Protocolo.

3.7 Noruega recordó que las consultas celebradas en 1966 entre los Estados Unidos y Noruega se basaron en una petición de consultas formulada al amparo del artículo XXII. Ambas partes, de conformidad con la práctica normal del GATT, habían reservado sus posiciones respecto de la legalidad en el marco del GATT. Dichas consultas se realizaron y finalizaron sin que en ellas se planteara la cuestión de anulación o menoscabo de los derechos de los Estados Unidos en relación con las restricciones existentes aplicadas por Noruega. A la sazón los Estados Unidos no habían recurrido al artículo XXIII y, por consiguiente, Noruega concluyó que se había aceptado la conformidad de las restricciones con el Acuerdo General.

3.8 A juicio de los Estados Unidos, la carga de la prueba recaía en la parte que reclamaba el amparo de una excepción a una regla general. Así pues, Noruega tendría que demostrar lo siguiente: que las leyes que exigían la aplicación de dichas restricciones a las manzanas y peras estaban en vigor el 30 de octubre de 1947; que dichas leyes prohibían absolutamente al poder ejecutivo del Gobierno noruego la aplicación de las disposiciones del Acuerdo General respecto de las importaciones de manzanas y peras (es decir, que las leyes eran "imperativas"); y que las leyes no habían quedado nunca sin efecto ni habían sido posteriormente liberalizadas en medida mayor que la actual.

Legislación vigente

3.9 Los Estados Unidos señalaron que Noruega hacía extensivo el término legislación a los reglamentos y otras medidas adoptadas por el poder ejecutivo. La posición adoptada por Noruega de que "'legislación' ... debe considerarse como un concepto amplio que abarca no sólo 'leyes' sino también 'reglamentos'" a su juicio era insostenible a los efectos de definir las obligaciones internacionales de Noruega. Consideraban inaudito que se autorizara una limitación tan importante de las obligaciones internacionales de un país por implicación, inferencia o cualquier oetra forma de interpretación oscura. Refiriéndose a anteriores exámenes de la cuestión, los Estados Unidos recordaron que, tras el informe del Grupo de Trabajo de 1949, un grupo especial sobre los subsidios familiares de Bélgica había dado una interpretación muy restringida a la disposición en materia de legislación imperativa y que en ese momento Noruega había expuesto el argumento decisivo (IBDD, 1S/61). Exámenes posteriores como, por ejemplo, el Grupo de Trabajo sobre Cuestiones Prácticas y de Organización (IBDD, 3S/142) y más recientemente el del Grupo Especial de la Cláusula de Edición de los Estados Unidos (IBDD, 31S/82 a 97) demostraron ampliamente que el carácter estricto y los requisitos específicos de la excepción relativa a la legislación imperativa no eran mera teoría sino que en realidad constituían una norma de derecho desde hace tiempo establecida en el GATT.

3.10 Los Estados Unidos estaban en desacuerdo con la sugerencia formulada por Noruega de que la referencia del Protocolo a la "legislación vigente" debía abarcar los reglamentos vigentes. Los exámenes anteriores realizados en el GATT habían puesto en evidencia que debía establecerse una clara distinción entre las medidas o las disposiciones del poder ejecutivo y la legislación de autorización (artículo III del Acuerdo General, IBDD, II/62 e IBDD, 1S/61). El sustantivo "legislación" se refería exclusivamente a la ley y no abarcaba las disposiciones del poder ejecutivo, aun cuando dichas disposiciones se adoptaran en consulta con el poder legislativo.

3.11 En cuanto al significado del término "legislación" utilizado en el Protocolo, Noruega estimó que abarcaba la Constitución y los principios constitucionales, las leyes y los trabajos preparatorios, así como las disposiciones legislativas derivadas -reglamentos- que precisaban el contenido de las leyes. Observó que si bien el artículo 3 hacía una distinción entre leyes, reglamentos y prescripciones, en el Protocolo se utilizaba exclusivamente el término "legislación", confirmando así un concepto amplio del mismo. Las decisiones, órdenes y prácticas administrativas podrían también ser pertinentes para interpretar una ley. La excepción que figura en el Protocolo era originalmente un compromiso entre consideraciones opuestas, aceptado con objeto de evitar la necesidad de sancionar enmiendas legislativas como condición previa para que los países pasaran a ser partes contratantes. Los exámenes posteriores de la cuestión de si el Protocolo debía sustituirse por una aceptación del Acuerdo General propiamente dicho no condujeron a resultados satisfactorios. La formulación del párrafo 1 b) del Protocolo implicaba una referencia a la legislación nacional, y de la leetra y occasio legis de la cláusula se desprendía que dependería de la legislación nacional el que la parte contratante que invocaba dicha disposición estuviese obligada a aplicar la Parte II del Acuerdo General. Era una práctica establecida de solución de diferencias en el GATT que el Estado demandado quedara autorizado a explicar sus disposiciones nacionales, su sistema jurídico, las fuentes de su derecho y el método empleado para interpretar la legislación nacional. El criterio de "propósito expreso" debería considerarse desde esa perspectiva.

Para Continar con Carácter imperativo.