OEA

Comunidad Económica Europea - Restricciones a las Importaciones de Manzanas de Mesa - Reclamación de Chile

Informe del Grupo Especial adoptado el 22 de junio de 1989

(Continuación)


9. Artículo XXIII.2 - Presunción de anulación o menoscabo

9.1 Chile adujo que conforme a las prácticas establecidas en el GATT, "en aquellos casos en que se produzca claramente una infracción a las disposiciones del Acuerdo General o en que, en otros términos, las medidas sean contrarias a esas disposiciones ..., esas medidas constituirán a primera vista un caso de anulación o menoscabo" (IBDD, 11S/105, párrafo 15). Chile afirmó que el Grupo Especial debía por lo tanto considerar que, como resultado del incumplimiento por la Comunidad Europea de las obligaciones que le imponían el Acuerdo General en relación con los artículos primero, X.1 primera frase, X.3 a), XI.1, XIII, y los artículos XXXVI.9 y XXXVII.1 b) de la Parte IV, existía una situación de presunción de anulación o menoscabo de las ventajas correspondientes a Chile en el sentido del artículo XXIII.

9.2 La CEE mantuvo que los argumentos por ella expuestos demostraban que la Comunidad no había violado ninguna de las disposiciones del Acuerdo General al adoptar las medidas en cuestión. Por lo tanto, no existía presunción de anulación o menoscabo y por consiguiente tampoco existían fundamentos para formular conclusiones ni recomendaciones.

10. Compensación

10.1 Chile recordó que para las manzanas frescas importadas por la CEE durante el período comprendido entre el 1� de abril y el 31 de julio (ex NCCA N� 0806) tenía un derecho de primer negociador de la Ronda Dillon con un 8 por ciento ad valorem. También tenía interés como abastecedor principal en las concesiones arancelarias posteriores de la CEE en relación con las manzanas frescas importadas durante ese y otros períodos de comercialización. La Comunidad tenía, en virtud del artículo II, párrafos 1 y 7, de la Parte I del Acuerdo General, obligación de conceder a las manzanas importadas de Chile "un trato no menos favorable" que el previsto en la parte apropiada de la lista de concesiones de la CEE, aparte de las excepciones autorizadas por el Acuerdo General.

10.2 Chile arguyó que como las restricciones de la CEE contra las importaciones de manzanas de origen chileno eran claramente incompatibles con las obligaciones de la CEE y eran discriminatorias tanto en su intención como en su aplicación en contra de Chile, habían anulado y menoscabado el valor de las distintas concesiones comunitarias otorgadas a las manzanas frescas importadas durante el período en que las restricciones operaron. Incluso en el caso de que el Grupo Especial concluyera que la CEE había demostrado que sus restricciones cumplían todos y cada uno de los requisitos del artículo XI.2, Chile aún tendría derecho a compensación, puesto que las restricciones habían distorsionado la relación de competitividad que de otra manera habría prevalecido entre los abastecedores chilenos y otros abastecedores en el mercado de la CEE, en ausencia de dichas restricciones (IBDD, 1S/58). La compensación resultaba procedente porque de las otras posibles recomendaciones -supresión de las restricciones o retiro de concesiones como medida de retorsión- la primera carecía de sentido porque las medidas habían expirado el 31 de agosto de 1988 y la otra era un recurso de última instancia que no redundaba en interés de Chile ni era compatible con su política comercial liberal.

10.3 Chile solicitó que el Grupo Especial constatara los "perjuicios retroactivos" que le habían sido causados. (Este concepto se había examinado en el Grupo de Negociación sobre la Solución de Diferencias de la Ronda Uruguay.) El perjuicio podía ser calculado sobre la base de las pérdidas y las oportunidades perdidas de los exportadores chilenos, demostradas ante el Grupo Especial. Chile solicitó asimismo que el Grupo Especial propusiera que las PARTES CONTRATANTES recomendaran a la CEE que tomara medidas positivas para compensar a Chile por este perjuicio. Una posibilidad de compensación sería una reducción apropiada de los derechos de aduana de la CEE durante el período de mayor volumen de embarques de manzanas chilenas.

10.4 La CEE estimó que las recomendaciones de compensación sugeridas por Chile serían impropias aun en la hipótesis de que la Comunidad hubiera violado alguna disposición del Acuerdo General. Si bien admitía que la cuestión de las recomendaciones de los grupos especiales acerca de la cuestión de la compensación, y quizás incluso de una compensación retroactiva, podía ser objeto de debate en el Grupo de Negociación sobre la Solución de Diferencias, no veía siquiera la posibilidad de que se pudiera hacer tal recomendación en base a las disposiciones y prácticas vigentes, salvo, tal vez, en la medida en que un grupo especial hubiera recibido un mandato expreso en ese sentido. El mandato del Grupo Especial no le permitía, ciertamente, salirse del marco del Acuerdo General, en particular del artículo XXIII.2, para crear nuevas obligaciones.

11. Comunicaciones de Otras Partes Contratantes

11.1 La Argentina expuso que, si bien el contingente de 70.000 toneladas que le fuera asignado en virtud del Reglamento 1040/88 estaba en armonía con su potencial exportador, el conjunto de las medidas de la CEE no podía fundarse en el artículo XI. No había pruebas de que tales medidas estuviesen relacionadas con una reducción de la producción nacional ni con la necesidad de eliminar un sobrante temporal de un producto similar. Por tanto no se justificaban en virtud de ninguno de los criterios establecidos en el artículo XI.2 como excepciones de lo estipulado en el artículo XI.1. Además la Argentina adujo que en las consultas que la CEE había celebrado anteriormente con los abastecedores del hemisferio sur se había ya sugerido la posibilidad de restricciones y podía decirse que tales consultas habían hecho las veces de restricciones indirectas por las expectativas de carácter negativo que habían creado entre los exportadores.

11.2 El Canadá mantuvo análogamente que las medidas de la CEE eran contrarias al artículo XI.1 y no se justificaban en tanto que excepción del mismo en virtud del artículo XI.2. El Canadá señaló que había exportado hasta 13.000 toneladas en el período del año en que estaban vigentes las restricciones comunitarias. Ese cupo formaba parte del contingente "para otros países" a tenor del Reglamento 1040/88 (17.600 toneladas). Este contingente se declaró agotado el 22 de abril de 1988, es decir, dos días después de haber sido anunciado. En el período de 15 de febrero a 22 de abril de 1988 se expidieron certificados para 4.680 toneladas de manzanas procedentes del Canadá.

11.3 En cuanto a los requisitos específicos del artículo XI.2, el Canadá adujo que el sobrante comunitario de manzanas no era temporal sino crónico. Sus medidas de protección, que venían a añadirse a la protección que otorgaba el régimen de la PAC para las frutas y legumbres y hortalizas, no se justificaban como necesarias para la ejecución de medidas gubernamentales en el mercado interno, en el sentido del artículo XI.2, c) i). No estaban en vigor medidas de esa clase, pues la CEE no restringía efectivamente las cantidades de manzanas cuya producción o venta se permitía. El Canadá señaló que no se impusieron limitaciones a la producción. Adujo que el régimen comunitario tenía por objeto primordial el sostenimiento de los precios. Las retiradas del producto, a precios muy inferiores a los niveles del mercado, daban lugar en el mejor de los casos a un mercado de último recurso, no a una restricción de la venta. Las organizaciones de productores que se hallaban a la raíz del plan de retiradas tenían carácter voluntario; en el Reglamento 1035/72 no se imponían contingentes ni límites a la venta o a la producción; y como la letra del Reglamento era de tipo discrecional, las organizaciones de productores no estaban obligadas a efectuar retiradas. La retirada preventiva a que se refería el artículo 15 a) del Reglamento 1035/72 también era de carácter discrecional tanto para los Estados miembros como para las organizaciones de productores. Tampoco ella era eficaz para limitar la venta: en la campaña 1986/87 se había utilizado menos de la mitad del nivel autorizado.

11.4 El Canadá sostuvo que aun en el caso de que esos sistemas discrecionales hubieran de considerarse "medidas gubernamentales" en el sentido del artículo XI.2, c) i), las restricciones a la importación no eran necesarias para su aplicación. Las medidas internas en materia de retirada de manzanas y compensación operaban de manera totalmente independiente de la cuantía de las importaciones procedentes de terceros países. Un precio de referencia y disposiciones en materia de percepciones compensatorias impedían que esas importaciones hicieran bajar los precios. El Canadá pidió al Grupo Especial que reconociera que, como las medidas impuestas por la CEE a la importación eran incompatibles con sus obligaciones en virtud del Acuerdo General, constituían un caso de anulación o menoscabo. La reclamación debía resolverse en todos los casos sobre una base n.m.f.

11.5 Sudáfrica adujo que las restricciones comunitarias de las importaciones violaban los párrafos 1, 2, 3 y 4 del artículo XIII. Las partes del contingente global distribuidas entre los países abastecedores no eran partes proporcionales a la contribución aportada por esos terceros países durante un período de referencia anterior. Por tanto, el producto similar de todos los terceros países no estaba restringido de manera semejante. Sudáfrica arguyó en concreto que la diferencia entre el contingente global de importación y la cantidad total media importada en los tres años anteriores se habían distribuido de manera discriminatoria. En cuanto a los párrafos 2 d) y 4 del artículo XIII, Sudáfrica alegó que la CEE no había celebrado consultas con las partes contratantes interesadas, como es preceptivo y de conformidad con el compromiso de la CEE que figura en el documento L/6337, y en especial no había facilitado la información requerida en virtud de las disposiciones de los párrafos 3 a) y 4 del artículo XIII. Por consiguiente no había tratado de repartir los contingentes de acuerdo con los abastecedores que tenían un interés sustancial, según lo estipulado en el artículo XIII.2 d).

11.6 En tanto que principal abastecedor en el período de que se trataba, Sudáfrica adujo que 166.000 toneladas eran una parte de los suministros del hemisferio sur menor de lo que había sido en ninguno de los cuatro años anteriores. En cuanto a los factores especiales que debían haberse considerado, Sudáfrica dijo que en 1987 había limitado voluntariamente sus exportaciones a la CEE (como hiciera en 1976, 1979 y 1983). Así pues, en 1987 había operado una limitación voluntaria de las exportaciones -y el Grupo Especial de 1980 había sostenido que los años en que hubieran operado tales limitaciones voluntarias de las exportaciones no podían considerarse años de referencia a los efectos de la distribución de los contingentes. Por tanto Sudáfrica mantenía que para determinar su parte del contingente los años adecuados que debían tomarse como referencia eran 1984, 1985 y 1986. De ello resultaba un contingente de 190.561 toneladas.

11.7 Sudáfrica pidió al Grupo Especial que concluyera que, por no ser conformes al artículo XIII, las restricciones impuestas por la CEE a las importaciones de manzanas de mesa anulaban o menoscababan ventajas resultantes para otras partes contratantes, y que formulara a las PARTES CONTRATANTES las recomendaciones apropiadas.

11.8 En respuesta a Sudáfrica, la CEE manifestó que, si bien era cierto que en 1987 había celebrado consultas con algunos de sus proveedores del hemisferio sur en aplicación de la política comunitaria de gestión concertada de mercados y conversaciones acerca de las previsiones en materia de exportación, jurídicamente esas consultas no dieron lugar a acuerdos de limitación voluntaria, como los que llevaron al Grupo Especial de 1980 a descartar 1976 como año representativo. Además, dado que ese Grupo Especial consideró que el período de referencia era el mismo para la aplicación del párrafo 2 del artículo XI y para la del artículo XIII, la sustitución de 1987 por 1984, propugnada por Sudáfrica, traería consigo la disminución de la media trienal correspondiente al contingente total.

11.9 La CEE dio respuesta a los argumentos del Canadá en los términos indicados en los párrafos 3.11 a 3.25 (supra). Más concretamente, sostuvo que el artículo XI.2, c) i) no exigía que las medidas gubernamentales de limitación de la producción o venta internas fueran obligatorias. La CEE rechazó por improcedente el argumento canadiense de que el régimen comunitario tenía como primer objetivo el sostenimiento de los precios. La Comunidad se refirió a las intenciones de los redactores que constaban en los Informes de La Habana para argüir que en el marco del artículo XI podían coexistir el sostenimiento de los precios y las restricciones a la venta. La Comunidad rechazó asimismo el argumento canadiense de que las restricciones a la importación no eran necesarias para aplicar las mencionadas medidas. El precio de referencia y los derechos aplicados a las importaciones no limitaban evidentemente la cantidad de éstas, que era de lo que se trataba en el artículo XI. Como los mercados de las manzanas nacionales e importadas no eran de hecho independientes, un aumento sustancial de las importaciones necesariamente reducía el efecto de las restricciones de los suministros internos. Por consiguiente, la CEE consideraba que las medidas por ella impuestas a las importaciones en 1988 eran necesarias y se justificaban en virtud del artículo XI.2.

12. Constataciones

Introducción

12.1 El Grupo Especial examinó en primer lugar desde el punto de vista del artículo XI el sistema de licencias ("certificados") restrictivas de la CEE aplicado a las importaciones de manzanas desde abril hasta agosto de 1988, dado que la compatibilidad con dicho artículo constituía el principal criterio determinante de su conformidad con el Acuerdo General, para luego pasar a examinar las medidas desde el punto de vista de los artículos XIII y X y la Parte IV del Acuerdo. Al considerar los hechos y los argumentos relacionados con el artículo XI en particular, tomó nota de que un Grupo Especial anterior había presentado en 19806un informe sobre una reclamación que se refería al mismo producto y a las mismas partes que el caso actual y a un conjunto similar de cuestiones del ámbito del GATT. Tomó cuidadosa nota de los argumentos de las partes sobre el valor, en cuanto precedente, de las recomendaciones de ese Grupo Especial y de otros grupos especiales anteriores, así como de los argumentos acerca de las expectativas legítimas que se derivaban para las partes contratantes de la adopción de los informes de los grupos especiales. Entendió que el mandato que se le había conferido lo autorizaba a examinar el asunto a él sometido por Chile a la luz de todas las disposiciones pertinentes del Acuerdo General y de las relacionadas con la interpretación y aplicación de éste. Decidió tener en cuenta el informe del Grupo Especial de 1980 y las expectativas legítimas creadas por la adopción del mismo, pero también otras prácticas del GATT e informes de grupos especiales adoptados por las PARTES CONTRATANTES y las circunstancias concretas de la reclamación en cuestión. En consecuencia, no se consideró jurídicamente constreñido por todas las consideraciones detalladas y el razonamiento jurídico del mencionado informe de 1980. El Grupo Especial comunicó esa decisión a las partes con prontitud para ayudarlas en la presentación de sus argumentos.

Artículo XI.1

12.2 El Grupo Especial constató que el sistema de certificados restrictivos aplicado por la CEE a las importaciones de manzanas desde abril hasta agosto de 1988 constituía una restricción o prohibición de las importaciones incompatible con el párrafo 1 del artículo XI del Acuerdo General. El Grupo Especial observó que la CEE no había presentado argumentos que refutaran esta conclusión.

Artículo XI.2 c) i)

12.3 Los pasajes pertinentes del párrafo 2 del artículo XI dicen lo siguiente:

"2. Las disposiciones del párrafo 1 de este artículo no se aplicarán a los casos siguientes: ...

c) Restricciones a la importación de cualquier producto agrícola o pesquero, cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe éste, cuando sean necesarias para la ejecución de medidas gubernamentales que tengan por efecto:

i) restringir la cantidad del producto nacional similar que pueda ser vendido o producido ...".

El Grupo Especial observó que la CEE invocaba el párrafo 2 del artículo XI para justificar sus restricciones a la importación de manzanas. Recordó a ese respecto que, cuando una parte contratante invocaba una excepción al Acuerdo General, en ella recaía la carga de la prueba de que satisfacía todas las condiciones de esa excepción.7 En el caso actual, por tanto, incumbía a la CEE demostrar que las medidas aplicadas a la importación de manzanas cumplían todas y cada una de las condiciones estipuladas en el artículo XI, párrafo 2 c) i) y apartado final, para poder quedar eximida del párrafo 1 del artículo XI al amparo de esas disposiciones. Dichas condiciones eran las siguientes:

  • la medida aplicada a la importación debe constituir una restricción de las importaciones (y no una prohibición);
  • la restricción a la importación debe aplicarse a un producto agrícola o pesquero;
  • la restricción a la importación y la restricción de la venta o producción nacionales deben aplicarse a productos "similares" cualquiera sea su forma (o a productos directamente sustituibles, de no haber producción importante del producto similar);
  • deben existir medidas gubernamentales que tengan por efecto restringir la cantidad del producto nacional que pueda ser vendido o producido;
  • la restricción a la importación debe ser necesaria para la ejecución de la restricción de la oferta interna;
  • la parte contratante que imponga restricciones a la importación debe publicar el total del volumen o del valor del producto cuya importación se autorice durante un período ulterior especificado; y
  • las restricciones impuestas en virtud del inciso i) no deben reducir la relación entre el total de las importaciones y el de la producción nacional, en comparación con la que cabría razonablemente esperar que existiera sin tales restricciones.

12.4 El Grupo Especial observó que los requisitos establecidos en el párrafo 2 c) i) del artículo XI para invocar una excepción a la prohibición general de las restricciones cuantitativas hacían que fuera extremamente difícil cumplir esa disposición en la práctica. De hecho, ningún grupo especial había constatado hasta la fecha que alguna parte contratante hubiese cumplido la totalidad de esos requisitos. El Grupo Especial sabía además que existía una difundida insatisfacción con esa disposición y que se estaba estudiando su revisión. Recordó que, sin embargo, el cometido de los grupos especiales no era proponer modificaciones de las disposiciones del Acuerdo General sino hacer constataciones con respecto a la interpretación y aplicación de las mismas.8Teniendo presente estas consideraciones generales, el Grupo Especial procedió a examinar las restricciones de la CEE a la importación de manzanas a la luz de las condiciones antes enumeradas.

La medida aplicada a la importación debe constituir una restricción de las importaciones

12.5 El Grupo Especial adoptó el criterio de que esta parte del artículo XI no autorizaba la prohibición de las importaciones.9Consideró que el artículo XI.2 (último apartado) establecía condiciones con respecto al volumen mínimo de importaciones que debía autorizarse, pero no regulaba la distribución de ese volumen entre los países proveedores. Como la CEE no había prohibido en ningún momento toda importación de manzanas, se desprendía que sus medidas no constituían una prohibición de las importaciones sino una restricción a la importación en el sentido del párrafo 2 c) i) del artículo XI. La cuestión de si las medidas de la CEE habían tenido por efecto una prohibición efectiva de las importaciones procedentes de Chile se examinó en el marco del artículo XIII del Acuerdo General, que regula la aplicación no discriminatoria de las restricciones cuantitativas.

La restricción a la importación debe aplicarse a un producto agrícola o pesquero

12.6 El Grupo Especial tuvo en cuenta la práctica de larga data del GATT de clasificar como productos agrícolas o pesqueros los incluidos en los capítulos 1 a 24 de la NCCA y convino con ambas partes en que las medidas objeto del presente caso se aplicaban a un producto agrícola.

La restricción a la importación y la restricción de la oferta interna deben aplicarse a productos similares, cualquiera sea su forma (o a productos directamente sustituibles, de no haber producción importante del producto similar)

12.7 El Grupo Especial examinó detenidamente los argumentos de las partes sobre esta cuestión, incluido el de que las diferencias de precio, variedad y calidad entre las manzanas chilenas y las de la CEE eran tales que resultaban ser productos no similares en el sentido de esta disposición del Acuerdo General. Su conclusión fue que, si bien existían efectivamente esas diferencias, como podía haberlas en el caso de muchos productos, ellas no bastaban para contrarrestar la similitud fundamental. Las manzanas de mesa, ya fueran importadas o nacionales, cumplían una función similar para el consumidor y ambas se vendían como manzanas, es decir, como productos sustancialmente similares. En consecuencia, el Grupo Especial constató que las manzanas de mesa chilenas y de la CEE eran productos similares a los efectos del párrafo 2 c) i) del artículo XI.

Deben existir medidas gubernamentales que tengan por efecto restringir la cantidad del producto nacional que pueda ser vendido o producido

Para Continuar con el Artículo XI.2 c) i) .


6IBDD, 27S/104-127

7Informe del Grupo Especial que examinó el asunto "Canadá - Aplicación de la Ley sobre el examen de la inversión extranjera" (IBDD, 30S/151, 178); e informe del Grupo Especial sobre el tema "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productos agropecuarios" (L/6253, pág. 75).

8Declaración Ministerial de 1982 (IBDD, 29S/16)

9Informe del Grupo Especial sobre el asunto "Estados Unidos - Prohibición de las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá" (IBDD, 29S/97)