3.29 Chile recordó las cuestiones relativas al párrafo 2 del artículo XI (último apartado) respecto de las cuales el Grupo Especial de 1980 había sido claramente contrario a la CEE, y afirmó que las medidas de 1988 volvían a violar las obligaciones impuestas por el Acuerdo General. La Comunidad no "publica[ba] el total del volumen o del valor del producto cuya importación se autorice durante un período ulterior especificado" en lo referente a Chile. La CEE sólo publicó un contingente el 21 de abril, una semana después de suspender la concesión de certificados de importación con respecto a las manzanas procedentes de Chile. Antes de esa fecha, y desde la introducción del régimen de certificados en el mes de febrero, Chile había estado en la práctica sujeto a un "contingente secreto", como demostraba la mención en el Reglamento 1040/88 a una "cantidad de referencia" que las solicitudes chilenas de certificados de importación habían superado, cantidad que no se había publicado anteriormente y que Chile desconocía. Cuando la CEE publicó un contingente (en el Reglamento 1040/88) éste constituyó una medida retroactiva que simplemente prorrogaba la suspensión haciendo referencia a cantidades ya importadas.

3.30 La CEE indicó que no había ninguna duda de que, al publicar el Reglamento 1040/88, se había publicado el volumen del producto cuya importación se autorizaba durante un período ulterior especificado. La CEE también rechazó la pretensión de que había habido un "contingente secreto". Había habido una suspensión de la concesión de certificados de importación a Chile mientras se calculaba el contingente. La diferencia de ocho días entre esas dos medidas había sido necesaria para proteger los derechos de otros proveedores en virtud del artículo XIII.

3.31 Chile afirmó asimismo que la CEE había incumplido las condiciones exigidas en las dos últimas cláusulas del último apartado del párrafo 2 del artículo XI, en las que se estipulaba que una parte contratante que aplicase restricciones a la importación tenía que mantener una proporción mínima entre las importaciones totales y la producción interna total. Chile consideraba que para cumplir el requisito de proporcionalidad o acceso mínimo la Comunidad debería haber tenido en cuenta la relación existente entre la reducción de las importaciones y la restricción de la producción o la comercialización del producto en el mercado interno, de modo que ambas reducciones fuesen equivalentes. La reducción porcentual aplicada a las importaciones procedentes del hemisferio sur (a partir de las previsiones) era del 18,4 por ciento. La misma reducción porcentual debería haberse aplicado a la comercialización de los productos de la Comunidad.

3.32 Con respecto al requisito de "proporcionalidad", la CEE recordó que el Grupo Especial de 1980 consideró que para ajustarse a lo dispuesto en la segunda cláusula del apartado final del párrafo 2 del artículo XI era necesario tener en cuenta el total de las importaciones de la CEE procedentes de los abastecedores del hemisferio sur, entre ellos Chile, y establecer la proporción entre esas importaciones y la producción de la Comunidad durante un período de referencia anterior (véanse los cuadros II y IIa) supra). En 1988 la Comunidad había tomado como período de referencia anterior los tres años (en forma de campañas de comercialización) anteriores a la medida, es decir, 1986/87, 1985/86 y 1984/85. Durante este período la proporción entre producción interna bruta e importaciones del hemisferio sur fue por término medio del 6,4 por ciento. Durante la campaña de comercialización 1987/88 la proporción entre producción interna bruta e importaciones procedentes del hemisferio sur ascendió al 7,9 por ciento, lo que supuso un aumento del 23 por ciento. Considerando las cifras de la producción interna neta, es decir, deducidas las cantidades retiradas de la comercialización, la proporción fue del 6,8 por ciento en los últimos tres años y del 8,7 por ciento en 1987/88. En consecuencia, la Comunidad decidió sobrepasar el promedio de los últimos tres años y aumentar sustancialmente la participación de las importaciones.

Artículo XIII

4.l Chile señaló que el artículo XIII sólo regulaba los contingentes que no fueran ilegales según el Acuerdo General, mientras que a su juicio las restricciones impuestas por la CEE lo eran. Sin embargo, presentó argumentos relativos a ese artículo porque ofrecía una pauta para demostrar la discriminación hecha contra Chile y el perjuicio específico que, aún más que otros abastecedores, había sufrido.

4.2 La suspensión por parte de la Comunidad de los certificados de importación para las manzanas chilenas en virtud del Reglamento 962/88 de 12 de abril de 1988 constituía, a juicio de Chile, una discriminación contraria al párrafo 1 del artículo XIII. Chile llamó la atención del Grupo Especial sobre el hecho de que esa suspensión, con efecto desde el 15 hasta el 22 de abril (vigencia posteriormente modificada por el Reglamento 984/88 al período comprendido entre el 18 y el 29 de abril) era aplicable únicamente a las manzanas chilenas. Dado que para la expedición de certificados era necesario un plazo de 5 días, Chile aducía que, en realidad, no se habían expedido licencias respecto de las solicitudes concernientes a las manzanas chilenas presentadas con posterioridad al 8 de abril de 1988. Sólo a partir del 20 de abril se habían aplicado restricciones a las importaciones procedentes de otros países abastecedores, y aun entonces Chile había sido objeto de discriminación, por cuanto se había mantenido la suspensión absoluta de los certificados, mientras que se había permitido a otros abastecedores proseguir la importación en el marco de contingentes. El resultado había sido que, en la mayor parte de la campaña de exportación de manzanas del hemisferio sur, no se había dejado que las manzanas chilenas entrasen en el mercado de la CEE mientras que se había permitido que otras lo hicieran.

4.3 Chile mantuvo que también se había infringido el apartado b) del párrafo 3 del artículo XIII. Ese apartado estipulaba que si una parte contratante establecía contingentes debía publicar el volumen o valor total del producto cuya importación sería autorizada durante un período ulterior dado. Sin embargo, como Chile había aducido en relación con el artículo XI, la Comunidad aplicaba a su respecto un contingente secreto, pues suspendía exclusivamente las importaciones de procedencia chilena antes de dar publicación a un contingente. Cuando se procedía posteriormente a publicar un contingente, éste era retroactivo en el caso de Chile. Así pues, al no publicarse los contingentes no había habido ninguna obligación de respetar restricción o limitación alguna al solicitar las licencias. Unicamente los exportadores chilenos carecían de una información oficial anticipada que les sirviese de orientación en la planificación de sus envíos de manzanas.

4.4 La CEE mantuvo que sus restricciones se habían aplicado en plena conformidad con las disposiciones del artículo XIII. En cuanto a la suspensión de certificados para Chile, la CEE señaló que entre el 1� y el 7 de abril el total de las solicitudes de certificados se elevó a 41.000 toneladas, de las cuales un 73 por ciento correspondía a manzanas chilenas. Las solicitudes de certificados de importación estaban rebasando el volumen tradicional de las importaciones procedentes de Chile. La CEE adujo que esos niveles manifiestamente especulativos y no realistas tenían el propósito de asegurar una posición irreversible en perjuicio de otros exportadores menos informados o menos proclives a las operaciones de especulación. Antes de proceder a la compleja y delicada apreciación del volumen global del contingente y de la parte que debía asignarse a cada país abastecedor, la Comunidad había, por consiguiente, considerado oportuno adoptar medidas precautorias para preservar los derechos de otros abastecedores y, por ende, para cumplir las obligaciones que tenía frente a ellos en virtud del artículo XIII en su conjunto y, en especial, del apartado d) de su párrafo 2. La necesidad de adoptar medidas de protección provisionales que eran tanto más evidentes en el caso concreto de la aplicación del artículo XIII a un producto de temporada. Los demás abastecedores de la Comunidad, cuyas campañas de producción y expedición eran más tardías, no estaban en condiciones de solicitar certificados para operaciones que no tenían la certeza de poder realizar en los plazos fijados.

4.5 En tales circunstancias, resultaba razonable y legítimo que la decisión de suspender la expedición de certificados se hubiese adoptado el 12 de abril, es decir, ocho días antes de la publicación del contingente global y de su reparto por el Reglamento (CEE) N� 1040, de fecha 20 de abril. En una época del año en que el número de días hábiles era limitado, ese plazo resultaba muy breve para efectuar los análisis jurídicos y económicos detallados que se exigían en el informe del Grupo Especial de 1980 y, en particular, para tomar en consideración la capacidad de exportación comparativa de los distintos abastecedores. Lo justificado de esa precaución quedó de manifiesto, pues los cálculos efectuados demostraron que Chile ya había alcanzado los niveles aceptables conforme al apartado d) del párrafo 2 del artículo XIII, y que cualquier exceso habría obligado a reducir la parte correspondiente a otros abastecedores.

4.6 Por otra parte, el hecho de que en esa época no se suspendiera la expedición de certificados para las manzanas originarias de otros terceros países se explicaba por la circunstancia de que las importaciones procedentes de ellos no habían alcanzado todavía, según podía apreciarse, el nivel de la parte que les correspondería equitativamente en el contingente previsible. Era equivocado, por lo tanto, sostener que las medidas de suspensión habían sido en sí mismas "una violación manifiesta" del principio de no discriminación. Ni ese principio ni ninguna otra disposición contenían nada que impidiese a una parte contratante adoptar medidas preventivas provisionales en una situación como la existente en 1988, en espera de la fijación y asignación de contingentes globales. Esta medida provisional de protección había sido adoptada en el marco de un conjunto de disposiciones cuya compatibilidad global debía juzgarse en relación con el conjunto del artículo XIII, con inclusión del apartado d) de su párrafo 2.

4.7 Chile también mantenía que la CEE había violado lo dispuesto en la segunda cláusula del apartado b) del párrafo 3 del artículo XIII, según la cual:

4.8 La palabra "publicación" se refería en dicha cláusula a la obligación de publicar los contingentes que se estipulaba en la primera cláusula de ese mismo apartado. Ahora bien, la CEE había prohibido la entrada de las manzanas chilenas que se hallaban en camino hacia la Comunidad el 21 de abril de 1988 o incluso antes de ese día, que fue la fecha en que los contingentes se publicaron en el Reglamento 1040/88, por no estar comprendidas en una solicitud de certificado presentada el 8 de abril o con anterioridad a tal día. Chile también aludió a las "Standard Practices for the Administration of Import and Export Restrictions and Exchange Controls", aprobadas por las PARTES CONTRATANTES en 1950 (GATT/CP.5/30/Rev.1), según las cuales:

La Comunidad también había violado esas disposiciones.

4.9 Chile señaló que, según el último considerando del Reglamento 962/88, la Comisión no había estimado necesario cumplir el requisito de no excluir la entrada de las manzanas chilenas ya embarcadas con destino a la CEE cuando se publicó el Reglamento por el que se suspendían las importaciones procedentes de Chile, en base a las siguientes razones:

Este argumento carecía totalmente de fundamento, pues la afirmación de que "es preciso tener en cuenta únicamente las mercancías que estén en camino hacia la Comunidad, para las cuales se hayan expedido certificados de importación" significaría que no se tuviesen en cuenta dichas mercancías de ninguna manera, lo que sería manifiestamente contrario al claro texto del apartado b) del párrafo 3 del artículo XIII. Además, el argumento partía del supuesto de que los agentes económicos deberían haber requerido, y aun obtenido, los certificados antes de la partida de los barcos. Este supuesto no era válido, pues no existía ninguna obligación de proceder así. Justamente por la clara redacción del apartado b) del párrafo 3 del artículo XIII del Acuerdo General y del párrafo 3 del artículo 3 del Reglamento de la CEE 2707/72, ningún importador sintió la necesidad de obtener, o siquiera de solicitar, un certificado de importación antes de la salida de los barcos. La simple circunstancia de que estuvieran autorizados a hacerlo no podía justificar la actitud adoptada por la Comisión. Como Chile había manifestado respecto del trámite de los certificados, en muchos casos no era posible solicitarlos antes de que los barcos hubiesen dejado los puertos.

4.10 Por último, no era verdad que "el período de validez de los certificados de importación hubiese sido fijado de modo que cubriese ampliamente el período de transporte de las manzanas de mesa hacia la Comunidad y que permitiese a los agentes económicos obtener los certificados de importación antes de la salida de los barcos". La travesía de Chile a los puertos de Europa Occidental normalmente duraba alrededor de tres semanas y no todos los barcos se dirigían directamente desde los puertos en donde las manzanas eran embarcadas hacia los puertos europeos en donde esas mismas manzanas eran desembarcadas. Por lo tanto, los importadores habrían tomado riesgos comerciales totalmente inaceptables si hubiesen solicitado certificados de importación antes de que los barcos que transportaban su carga hubiesen dejado efectivamente los puertos.

4.11 Chile sostenía que las cantidades de manzanas que estaban en curso de transporte marítimo con destino a la CEE y amparadas por una solicitud de certificado de importación debían considerarse "mercancías en camino" en el sentido de dicho artículo. Chile llamó la atención del Grupo Especial sobre una decisión provisional del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de junio de 1988 ⁴en la que se fallaba en contra de la Comisión respecto del asunto considerado sobre la base de la legislación comunitaria. Así pues, la entrada de uno de esos envíos a la CEE había sido autorizada por orden del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. No era razonable pedir más pruebas o nuevas diligencias legales con respecto a los demás embarques. La Comunidad daba la impresión de que los productores chilenos ponían sus manzanas en cualquier buque y posteriormente decidían en qué puertos debían descargarse. Chile rechazaba esa afirmación y proporcionaba información en la que se detallaban la selección específica, los controles de calidad y el embalaje de que eran objeto sus manzanas destinadas a los mercados de la CEE (y a otros mercados).

4.12 En cuanto a la estipulación de la segunda cláusula del apartado b) del párrafo 3 del artículo XIII, de que no debía prohibirse la entrada de los productos que se hallasen en camino a condición de que, entre otras cosas, esos productos se pudieran "imputar, dentro de lo posible" a la cantidad cuya importación estuviese autorizada por el contingente durante el período correspondiente, Chile arguyó que había sido la CEE quien había causado todas las dificultades prácticas a ese respecto por publicar un contingente retroactivo. Chile señaló que durante las dos series de consultas celebradas sobre el asunto de conformidad con el párrafo 1 del artículo XXIII la CEE se había negado a adoptar medidas rectificativas. Chile facilitó información encaminada a probar y determinar las pérdidas comerciales y la desorganización del mercado que a su juicio habían causado las medidas de la Comisión.

4.13 La CEE consideraba que había aplicado correctamente las disposiciones del párrafo 3 b) del artículo XIII del Acuerdo General con respecto a los productos que se hallaban en camino en el momento de efectuarse la publicación del Reglamento 962/88 de 12 de abril de 1988. En el citado párrafo no figuraba la obligación de permitir que entraran en el territorio de la parte contratante que imponía las restricciones productos que ya hubiesen salido del lugar de producción. Tampoco se referían sus disposiciones a todos los productos que estuviesen en curso de transporte simplemente como resultado del hecho de haber sido comprados por un importador localizado en esa parte contratante. La práctica del GATT confirmaba que el concepto de "productos que se hallan en camino" exigía fundamentalmente que los productos estuviesen claramente destinados al territorio de la parte contratante en cuestión sin que el importador (o, en términos más generales, la persona que dispusiese de ellos) tuviese posibilidad alguna de modificar el destino de los mismos a su voluntad según cálculos económicos de último momento. Se permitía la importación de todas las manzanas que, según se hubiese comprobado con arreglo al sistema de certificados de la Comunidad, estuviesen claramente destinadas a ésta.

4.14 El sistema no exigía que se solicitara un certificado antes del envío pero lo permitía. Precisamente, y con objeto de tener en cuenta las incertidumbres inherentes al transporte marítimo, la Comunidad, por Reglamento 871/88 de 30 de marzo de 1988, había ampliado de 30 a 40 días el período de validez de los certificados de importación. Dicho período ofrecía, pues, una protección razonable contra todo riesgo de retraso debido a las posibles escalas en puerto de los buques durante el transporte. El sistema adoptado impedía, no obstante, y únicamente, las maniobras especulativas que permitiesen a los agentes enviar productos hacia un destino declarado que de hecho se hubiese fijado con carácter únicamente provisional, para modificarse durante el transporte a la luz de la evolución de los diferentes mercados. La CEE sostenía que esa era la práctica de los exportadores chilenos.

4.15 El Auto del Presidente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no era sino una decisión preliminar y el Tribunal no había dictado todavía una resolución definitiva. En ella se reconocía como mercancías efectivamente "en camino" sólo una cantidad de 1.790 toneladas cuya importación había sido autorizada posteriormente por encima del contingente fijado para Chile. Los exportadores chilenos no habían presentado prueba en el caso de los demás envíos.

4.16 Chile también sostuvo que un contingente de 142.131 toneladas era menor que el que le correspondía en virtud del artículo XIII. El encabezamiento del párrafo 2 del artículo XIII disponía que:

Chile alegó que, por lo tanto, para calcular los porcentajes de los contingentes la Comisión debería haber utilizado las proyecciones de exportación que habían entregado los países del hemisferio sur, ya que ello habría proporcionado la mejor estimación de lo que esos países hubieran podido esperar de no existir contingentes. Según esa pauta, Chile, con una proyección de 200.000 toneladas métricas, debería haber recibido un porcentaje de por lo menos un 32,6 por ciento, en vez del 28 por ciento que la CEE le otorgó. Chile también señaló que la proyección de las exportaciones de Sudáfrica había sido de 199.000 toneladas métricas, es decir, sólo un millar de toneladas métricas menos que Chile, pero había recibido un contingente superior al de Chile en casi 24.000 toneladas métricas.

4.17 Chile recordó que en el apartado d) del párrafo 2 del artículo XIII se disponía, entre otras cosas, lo siguiente:

Chile adujo que la CEE tampoco había respetado esa estipulación.

4.18 La práctica normal en el GATT, observó Chile, era considerar los últimos tres años como el período de referencia anterior a menos que se pudiese demostrar que por alguna razón uno o más de esos años no eran representativos. En 1985 las importaciones de la CEE procedentes de Chile totalizaron 86.963 toneladas métricas, cantidad inferior a las 97.820 toneladas métricas correspondientes a 1984 y también por debajo de la tendencia general creciente de los embarques anuales. Las exportaciones chilenas de manzanas disminuyeron en 1985 como consecuencia del severo terremoto del 3 de marzo de ese año, que causó daños en la infraestructura de la actividad exportadora. Chile manifestó que el terremoto debía considerarse como un "factor especial" y por lo tanto el año 1985 no debía calificarse de "representativo" ni incluirse en ningún cálculo del período de referencia. Si sólo se tomasen en cuenta las importaciones de la CEE en los últimos dos años, ello haría que la participación de Chile fuese de un 33 por ciento, es decir, casi lo mismo que la proyección. Chile también señaló que las importaciones comunitarias de procedencia chilena durante esos años alcanzaron 155.000 toneladas métricas y 158.000 toneladas métricas respectivamente, por lo que no era exacta la afirmación de la Comisión, en el reglamento por el que se suspendían las importaciones, de que las solicitudes de certificados de importación rebasaban el "volumen tradicional" procedente de Chile. Un contingente de 142.131 toneladas métricas era bastante inferior a las cantidades de los dos años anteriores.

4.19 Por otra parte, la Comunidad debió haber considerado como un "factor especial" el aumento de la eficiencia productiva chilena respecto de sus competidores del hemisferio sur. Esto estaba previsto en la nota al último apartado del párrafo 2 del artículo XI y había sido debidamente tomado en cuenta por el Grupo Especial anterior encargado de examinar las restricciones aplicadas por la CEE a las manzanas de Chile, el cual en su informe había concluido que:

Era claro que un país cuya productividad y capacidad de exportación había aumentado con relación a otros abastecedores extranjeros debía recibir un contingente relativamente mayor. Chile facilitó datos sobre la evolución de sus exportaciones en general, y de las de manzanas en particular, que demostraban que se había registrado una variación evidente en su favor a causa de una mayor productividad y de un incremento de la capacidad de exportar.

4.20 Por otra parte, la CEE debió haber tenido en cuenta, como una demostración del aumento de la capacidad exportadora de Chile, los contratos comerciales por una cantidad de 180.000 toneladas métricas. El anterior Grupo Especial del GATT había tomado en consideración ese factor:

4.21 El análisis de la participación respectiva de los países del hemisferio sur en los últimos tres años demostraba que había existido discriminación contra Chile. Si se comparaban los contingentes individuales para 1988 con el cumplimiento efectivo anterior, el contingente de la Argentina de 70.000 toneladas métricas representaba el 141 por ciento de su promedio de los últimos tres años. En realidad, la única vez que la CEE había importado de la Argentina alguna cifra cercana a ese contingente fue siete años atrás (67.266 toneladas métricas) y desde esa fecha se había registrado una tendencia decreciente. De igual manera, los contingentes asignados a Australia y Nueva Zelandia representaban un 132 por ciento y un 117 por ciento, respectivamente, del promedio de las importaciones de la CEE procedentes de esos países en los últimos tres años. Sus contingentes de 1988 tenían también unos niveles que esos países no habían alcanzado nunca en sus anteriores exportaciones a la CEE. El contingente de Chile era sólo un 7 por ciento superior al promedio correspondiente a los tres últimos años de las importaciones comunitarias de manzanas chilenas y era inferior a las cantidades realmente exportadas en 1986 y 1987. Además, Chile afirmaba que la discriminación de la CEE en la administración de sus contingentes quedaba demostrada por el hecho de que había permitido la entrada de 135.000 toneladas métricas de manzanas de mesa originarias de Nueva Zelandia, a pesar de que el contingente publicado para ese país fue de 115.000 toneladas métricas.

4.22 La CEE rechazó la afirmación de Chile según la cual el contingente que se le había asignado era más pequeño que el que tenía derecho a recibir. Al asignar los contingentes, la Comunidad había cumplido las obligaciones contraídas en virtud del artículo XIII, según lo había interpretado el Grupo Especial de 1980 (en particular en los párrafos 4.16 y 4.17 de su informe). Por consiguiente, había determinado la participación tradicional como el promedio de los tres años anteriores a la medida, y también había tenido en cuenta los factores especiales que podían afectar al comercio del producto y que podían dar lugar a un ajuste de ese promedio. Dichos factores comprendían en particular, aunque no exclusivamente, la nueva o mayor capacidad de exportación de los proveedores extranjeros. Las cifras obtenidas al calcular el promedio correspondiente al período de referencia se aproximaban en realidad a las adoptadas para las participaciones asignadas en el contingente.

Para Continuar con el Artículo XIII.

⁴Auto del Presidente del Tribunal N� 296040, de 10 de junio de 1988.