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25 de noviembre de 1987
Estados Unidos - Derecho de Usuario de la Aduana Informe del Grupo Especial, adoptado el 2 de febrero de 1988 (L/6264 - 35S/282)
I. Introducción
1. A petición de las delegaciones del Canadá y de la Comunidad Económica Europea, el Consejo acordó establecer el Grupo Especial, el 4 de marzo de 1987, y autorizó al Presidente del Consejo a elaborar el mandato y a designar al Presidente y a los miembros del Grupo Especial, previa consulta con las Partes afectadas y con las delegaciones interesadas (C/M/107, punto 6). 2. El Presidente del Consejo comunicó el 27 de mayo de 1987 (C/147) el mandato y la composición del Grupo Especial de la manera siguiente: Mandato "Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por: a) el Canadá en el documento L/6130; b) la Comunidad Económica Europea en el documento L/6131; y formular las conclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o resolver sobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII." 3. Figura a continuación un entendimiento sobre la organización de la labor del Grupo Especial, al cual han llegado las partes: "i) El Grupo Especial organizará su examen y presentará sus conclusiones al Consejo de manera que no salgan menoscabados en modo alguno los derechos de procedimiento de que habrían gozado las partes en la diferencia si las reclamaciones hubiesen sido examinadas por distintos grupos especiales. Si uno de los reclamantes lo solicita, el Grupo Especial presentará un informe separado sobre la reclamación de dicha parte. ii) Las exposiciones escritas de cada uno de los reclamantes se facilitarán al otro reclamante, y cada reclamante tendrá derecho a estar presente cuando el otro reclamante exponga sus opiniones ante el Grupo Especial. iii) El Grupo Especial invitara a que le presenten sus opiniones las partes contratantes que en el Consejo han expresado interés en este asunto." Composición
4. En la reunión del Consejo en que se estableció el Grupo Especial, Australia, la India, Indonesia en nombre de las partes contratantes miembros de la ASEAN, y el Japón reservaron explícitamente sus derechos a hacer exposiciones ante el Grupo Especial. De conformidad con el párrafo 15 del Entendimiento relativo a las Notificaciones, las Consultas, la Solución de Diferencias y la Vigilancia (26S/232), el Grupo Especial envió cartas a esas partes contratantes ofreciéndoles la posibilidad de presentar exposiciones al Grupo Especial o de ser oídas por el mismo. Habida cuenta de las declaraciones formuladas en las reuniones anteriores del Consejo (C/M/202, punto 9; C/M/206, punto 11), el Grupo Especial brindó también esa oportunidad al Brasil, Chile, Hong Kong, México, Nueva Zelandia, el Perú, Suecia en nombre de los Países Nórdicos, y Suiza. Australia, Hong Kong, la India, el Japón, Nueva Zelandia, el Perú y Singapur hicieron uso de esa posibilidad. Sus puntos de vista se resumen más adelante en los párrafos 61 a 67. 5. El Grupo Especial se reunió los días 3 de junio, 6 a 8 de julio, 15 a 18 de septiembre, 13 a 16 de octubre y 10 a 14 de noviembre de 1987. Se reunió con las partes el 3 de junio, el 7 de julio y el 14 de octubre, y con terceras partes interesadas el 7 de julio de 1987. Presentó su informe a las partes en la diferencia el 17 de noviembre de 1987. 6. El Grupo Especial instó a las partes a respetar el carácter confidencial del asunto y les pidió que no publicaran ningún documento ni hicieran ninguna declaración pública acerca de la diferencia. Se insistió en lo mismo cuando las siete otras delegaciones aparecieron ante el Grupo Especial.
II. Elementos de Hecho
7. La expresión "derechos de usuario de las aduanas" se refiere a varios derechos impuestos por los Estados Unidos para el trámite a cargo del Servicio Aduanero de los Estados Unidos de la admisión de pasajeros, medios de transporte y mercancías en los Estados Unidos. Sólo uno de esos derechos se cuestiona en esta diferencia. Se trata del "derecho de tramitación de mercancías", un derecho ad valorem impuesto por la tramitación de mercancías comerciales que entran en los Estados Unidos. El derecho de tramitación de mercancías entró en vigor al sancionarse el 21 de octubre de 1986 la Ley General de Ajuste del Presupuesto de 1986 (Public Law 99-509), como una enmienda a una disposición anterior, el artículo 13031 a) de la Ley General Refundida de Ajuste del Presupuesto de 1985 (Public Law 99-272). El primer texto del artículo 13031 a) imponía una serie de otros ocho derechos de usuario de la aduana por la llegada de pasajeros y vehículos, licencias de agente de aduanas y por ciertas piezas postales imponibles. La enmienda de octubre de 1986 añadió el derecho de tramitación de mercancías, que entró en vigor el 1� de diciembre de 1986. 8. Del 1� de diciembre de 1986 al 30 de septiembre de 1987, término del ejercicio fiscal de 1987, el derecho de tramitación de mercancías consistía en el 0,22 por ciento del valor en aduana de la mercancía que entraba. En los ejercicios fiscales de 1988 y 1989, el derecho será del 0,17 por ciento o un tipo ad valorem inferior determinado por el Secretario del Tesoro como suficiente para reportar una cantidad de ingresos necesaria para financiar las "operaciones comerciales" del Servicio de Aduanas de los Estados Unidos en el ejercicio fiscal venidero. Según la explicación dada de la Ley por el Comité Legislativo pertinente, esta "fórmula especial permitirá la reducción del derecho, si esto resulta necesario para asegurar que la estructura del derecho y el ingreso proveniente del mismo en los [años subsiguientes] del programa sean compatibles con las obligaciones internacionales de los Estados Unidos". 9. A menos que se prorroguen, el derecho de tramitación de mercancías y otros derechos de usuario del artículo 13031 a) expirarán el 30 de septiembre de 1989. Durante el período en que esos derechos estén en vigor, el Servicio de Aduanas no podrá recaudar ningún gravamen por servicios de inspección o despacho de cargamento o ningún otro servicio aduanero prestado o por el personal de aduanas facilitado en relación con la llegada o salida de cualquier buque, vehículo o aeronave comerciales, sus pasajeros, tripulación y carga, incluidos los servicios de aduana prestados fuera del horario normal de trabajo en un régimen de horas extraordinarias, o servicios aduaneros prestados fuera de los Estados Unidos. Los únicos derechos que se pueden imponer por estas actividades aduaneras son los derechos de usuario del artículo 13031 a) mencionados precedentemente. El artículo 13031 f) de la Ley General Refundida de Ajuste del Presupuesto de 1985 (modificada) dispone que los ingresos de los derechos percibidos en virtud del artículo 13031 a) se depositen en una "Cuenta de Derechos de Usuario de la Aduana". Dentro de esta Cuenta de Derechos de Usuario de la Aduana se han establecido dos subcuentas separadas. Los ingresos de los derechos de tramitación de mercancías se depositan en una subcuenta que sólo puede utilizarse para financiar las "operaciones comerciales" del Servicio de Aduanas de los Estados Unidos; los ingresos de los otros derechos del artículo 13031 a) se depositan en la otra subcuenta, que se utiliza para financiar gastos diversos por concepto de horas extraordinarias. La subcuenta que contiene los ingresos procedentes de los derechos de trámite de mercancías se mantendrá apartada y reservada hasta que se sancione la legislación sobre autorización de gastos que indique que los fondos se utilizarán en un ejercicio fiscal determinado. 10. El derecho de tramitación de mercancías es recaudado en el puerto de entrada por los funcionarios del Servicio de Aduanas. El derecho se impone únicamente sobre la mercancía incluida en una "declaración formal" y se basa en el valor tasado de la mercancía. Ordinariamente se requieren declaraciones formales para las mercancías imponibles o libres de derechos tasadas en más de 1.000 dólares, excepto los textiles, para los cuales el umbral es 250 dólares. 11. La legislación no define cuáles son las actividades del Servicio de Aduanas de los Estados Unidos que se han de considerar "operaciones comerciales", pero la expresión ha sido definida desde el punto de vista administrativo en el presupuesto para el ejercicio fiscal de 1988 de manera que incluye ciertas actividades comerciales que se realizan actualmente en virtud de tres programas del Servicio Aduanero conocidos como "Inspección y control", "Arancel y comercio" e "Investigaciones", así como una proporción de ciertos gastos de "Gestión ejecutiva" y "Administración" que se consideran imputables a esas actividades. 12. Con respecto a la Inspección y control, las "operaciones comerciales" incluyen la inspección y autorización de entrada de cargamentos (incluidos las de la tramitación y despacho iniciales de manifiestos de carga proporcionadas por los transportistas) y la mitad del costo de la tramitación de entrada de pasajeros. 13. Con respecto a Aranceles y comercio, "las operaciones comerciales comprenden todo el programa, que incluye: a) Tasación y clasificación: establecer el valor y la clasificación arancelaria particular de la mercancía, percibir los derechos antidumping y compensatorios conforme a las órdenes vigentes en materia de derechos antidumping o compensatorios y proporcionar a los importadores conocimientos técnicos sobre los productos básicos; b) Laboratorios: apoyo técnico para la clasificación de mercancías e investigaciones del "fraude comercial" (incumplimiento fraudulento por los importadores comerciales de las leyes aduaneras y demás requisitos legales relativos a la declaración en aduana); c) Verificaciones: facilitar el trámite de declaración en aduana mediante verificaciones a posteriori y proporcionando apoyo para la detección de fraudes comerciales; y d) Fallos: emitir decisiones y fallos y promover la uniformidad en la aplicación de las leyes aduaneras." 14. Con respecto a las Investigaciones, las actividades clasificadas como "operaciones comerciales" son las investigaciones de fraude comercial. 15. Con respecto a la categoría de gastos generales denominados Gestión Ejecutiva, las "operaciones comerciales" incluyen aproximadamente el 60 por ciento del costo de todas las funciones que se agrupan bajo este título, que es la mejor estimación del porcentaje que corresponde a las "operaciones comerciales" respecto de todo el presupuesto de funcionamiento del Servicio de Aduanas de los Estados Unidos. Las funciones enumeradas bajo esta categoría de gastos son: Gestión Ejecutiva, Asuntos Internacionales, Asuntos Internos y Asesoría. 16. Cada uno de los tres programas de funcionamiento, así como la Gestión Ejecutiva, contienen una partida presupuestaria separada para las actividades que llevan el título de Administración. El presupuesto de "operaciones comerciales" contiene una sola partida para administración que corresponde aproximadamente al 64 por ciento de todos los gastos de Administración en todo el presupuesto de funcionamiento. 17. En el presupuesto de los Estados Unidos para el ejercicio fiscal de 1987 no figura ninguna partida separada para las "operaciones comerciales", y en el momento en que se preparaba el presente informe aún no se había sancionado el presupuesto para el ejercicio fiscal de 1988. Los Estados Unidos proporcionaron al Grupo Especial cifras que mostraban una estimación de los costos en los que se incurrió en las partidas de "operaciones comerciales" en el ejercicio fiscal de 1987 y que indicaban cuáles serían esos costos en el ejercicio fiscal de 1988 si se mantenían los niveles de actividad de 1987. La estimación de los gastos relativos a "operaciones comerciales" en el ejercicio fiscal de 1987 ascendieron a 505 millones de dólares, y los gastos proyectados para el ejercicio fiscal de 1988 eran de 535 millones de dólares. En el anexo I figura un desglose detallado de las estimaciones de los Estados Unidos. 18. El artículo 13031 a) 9), modificado, exceptúa del derecho de tramitación de mercancías a las siguientes tres clases de mercancías: a) Artículos previstos en el cuadro 8 del Arancel de Aduanas de los Estados Unidos, es decir, artículos que se devuelven después de haber sido exportados; exenciones personales; importaciones gubernamentales; importaciones que realicen instituciones religiosas, educativas, científicas y otras; muestras y artículos que se admiten con franquicia bajo fianza; importaciones no comerciales de valor limitado y otras clasificaciones especiales; b) Productos de posesiones insulares de los Estados Unidos, y c) Productos de cualquiera de los países enumerados en la Nota General 3 e) vi) o vii) de dicho Arancel (países en desarrollo menos adelantados y países beneficiarios de la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe (LRECC)). 19. Según información proporcionada por los Estados Unidos, del total de 369.000 millones de dólares de las importaciones correspondientes a 1986 gracias a esas tres exenciones, no se aplicó el derecho de tramitación de mercancías a aproximadamente 102.000 millones de dólares. La fórmula para calcular el derecho en los años siguientes (aproximadamente el 28 por ciento en valor) se empleará para recuperar el costo total de las "operaciones comerciales" de los derechos pagados por las importaciones no exentas. La fórmula consiste en dividir los gastos proyectados del presupuesto de las operaciones comerciales por el valor proyectado de las importaciones no exentas de ese año. 20. Los Estados Unidos informaron que, según los más recientes datos de que se dispuso, los ingresos procedentes del derecho de tramitación de mercancías en el ejercicio fiscal de 1987 percibidos durante los diez meses en que estuvo en vigor (1� de diciembre de 1986 a 30 de septiembre de 1987) fueron de 536 millones de dólares. Los ingresos estimados para el ejercicio fiscal de 1988 fueron de 540 millones de dólares, suponiendo la aplicación del derecho del 0,17 por ciento ad valorem previsto en la legislación y que no haya ningún cambio en otra disposición de esa Ley. Las estimaciones de costos e ingresos proporcionadas por los Estados Unidos se resumen en el anexo 1 del presente informe.
III. Argumentos Principales
A. Resúmenes
21. El Canadá pidió al Grupo Especial que constatara que el derecho de tramitación de mercancías violaba el Acuerdo General porque: i) no era proporcional al coste de los servicios prestados ni se limitaba al coste aproximado de esos servicios, como lo requerían los artículos II y VIII; ii) constituía un gravamen de carácter fiscal, contrario al artículo VIII en la medida en que: a) el derecho se cobraba por actividades del Gobierno que no se podían considerar servicios prestados a los importadores de que se trataba, y b) se imponía según una tasa que conducía a la recaudación de fondos que excedían del coste de los servicios prestados durante el período en que se había percibido el derecho, y iii) constituía una protección indirecta de productos nacionales, en contradicción con el artículo VIII. 22. El Canadá pidió al Grupo Especial, por consiguiente, que constatara que el derecho de tramitación de mercancías ad valorem, en la forma en que se aplicaba actualmente, era incompatible con las obligaciones de los Estados Unidos en virtud del Acuerdo General y constituía una presunción de anulación o menoscabo de las ventajas resultantes para el Canadá. 23. La Comunidad Económica Europea pidió al Grupo Especial que constatara que, sin perjuicio de la compatibilidad del derecho de tramitación de mercancías con otras disposiciones del Acuerdo General: i) El derecho de tramitación de mercancías ad valorem introducido por los Estados Unidos era incompatible con los artículos II y VIII, y ii) por consiguiente, su introducción constituía una presunción de anulación o menoscabo de las ventajas resultantes para la Comunidad. 24. Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que constatara que: i) el derecho de tramitación de mercancías era proporcional al costo de los servicios prestados y, por consiguiente, compatible con el artículo II del Acuerdo General, y ii) el derecho era aproximadamente equivalente al costo de los servicios prestados y no constituía ni una protección indirecta de los productos nacionales ni un gravamen de carácter fiscal a las importaciones, y era, por tanto, compatible con el artículo VIII.1 a) del Acuerdo General. B. Argumentos relativos a las expresiones: "proporcional al coste de los servicios prestados" (artículo II.2 c)) y "limitado al coste aproximado de los servicios prestados" (artículo VIII.1 a)) 25. El significado de la expresión "coste de los servicios prestados" en los artículos II y VIII planteó varias cuestiones separadas, aunque sobrepuestas. Por razones de presentación esas cuestiones se plantearon en una serie de tres preguntas más concretas.
i) �En qué medida las limitaciones del "coste de los servicios" mencionadas en los artículos II.2 c) y VIII.1 a) requieren que la cuantía del derecho no exceda del costo aproximado de las actividades oficiales realizadas con respecto a la declaración de aduana para la que se imponía el derecho? 26. El Canadá sostuvo que las limitaciones del "coste de los servicios" exigían que el derecho no excediera del costo de los servicios prestados al importador. La imposición de un derecho de usuario ad valorem sin restricciones estaba en directa contradicción con esas obligaciones. El derecho percibido variaba según el valor de un cargamento determinado y, como los derechos de los Estados Unidos no tenían un límite máximo, por definición no podían ser "proporcionales al coste de los servicios prestados" o estar "limitados al coste aproximado de los servicios prestados". En realidad, sólo podía ocurrir por casualidad un caso en el que el derecho cobrado fuera el equivalente del coste aproximado de los servicios. No tenía validez el argumento de que las declaraciones de mercancías de más valor requerían un esfuerzo más grande por parte de los Servicios Aduaneros que las declaraciones de mercancías de menos valor. 27. La Comunidad Económica Europea sostuvo que por "coste de los servicios prestados" mencionado en el artículo II.2 c) y en el artículo VIII.1 a) se entendía el coste de los servicios que se prestaban al importador que pagaba el derecho y no los servicios que las autoridades que percibían el derecho tenían la facultad de proporcionar a otros importadores de otras mercancías en otras circunstancias. Una administración de aduanas podía desempeñar una amplia variedad de funciones además de percibir los derechos y administrar las restricciones cuantitativas, como realizar costosos análisis químicos o desempeñar las demás funciones indicadas en el artículo VIII del Acuerdo General. Sería contrario a los artículos II y VIII el que un importador que importara una mercancía fácilmente identificable que no requiriera inspección o análisis detallados estuviera obligado a contribuir al costo de la administración de un sistema de controles costosos aplicables a mercancías diferentes o impuestos por motivos que no tenían relación con las mercancías que el importador en cuestión importaba. Un derecho ad valorem sin ninguna limitación conducía necesariamente a niveles de derechos que excedían del costo de cada servicio y era intrínsecamente incompatible con los artículos II y VIII. El costo de tramitación de un despacho de aduanas para un importador dado en una transacción dada estaba determinado por el tiempo necesario para el despacho del cargamento y, salvo por coincidencia, no era proporcional al valor de las mercancías. De igual manera, el hecho de que el ingreso procedente de los derechos se utilizara para pagar a los laboratorios técnicos y los gastos que entraña la lucha contra los fraudes comerciales significaba que los importadores que importaban mercancías que no necesitaban ser sometidas a análisis en laboratorios técnicos, contribuían al costo de esos laboratorios y que los importadores a los que no se podía sospechar de fraude aduanero, contribuían al costo de la lucha contra el fraude. Estas dos características del sistema de derechos de los Estados Unidos eran contrarias al texto liso y llano de los artículos II y VIII. 28. Los Estados Unidos no estuvieron de acuerdo en que los artículos II y VIII requerían que las partes contratantes hicieran que los niveles de derechos fueran proporcionales al costo de los servicios prestados para cada cargamento. Sostuvieron que los artículos II.2 c) y VIII.1 a) permitían claramente a las partes contratantes imponer derechos de usuario que cubrieran totalmente los costos de los servicios prestados y no excedieran de dichos costos. Ni el artículo II ni el artículo VIII requerían que los derechos fueran "iguales" al costo de los servicios prestados, sino simplemente que fueran "proporcionales" o limitados al costo "aproximado". Los antecedentes legislativos del derecho de tramitación de mercancías indicaban claramente el deseo del Congreso de atenerse a esas disposiciones. El derecho de tramitación de mercancías, tal como había sido puesto en vigor, era proporcional al costo de las operaciones comerciales del Servicio de Aduanas, ya que la cantidad total recaudada equivalía aproximadamente a los sueldos y gastos destinados a dichas actividades. 29. El Canadá no estuvo de acuerdo en que el derecho de usuario era compatible con el Acuerdo General simplemente por el hecho de que el ingreso total recaudado no excedía notablemente del costo total de los servicios prestados. Esos derechos se aplicaban y las cargas se percibían respecto de cada cargamento. Por consiguiente, el "costo aproximado" debía calcularse sobre la base de los servicios prestados respecto de cada cargamento en relación con la importación, y este costo calculado debía representar el límite máximo del derecho que se podía cobrar. Una indicación de que se tenía la intención de aplicar el "coste aproximado de los servicios prestados" al coste aproximado de los servicios por cada cargamento era la inclusión en el artículo VIII.4 de una lista de servicios, algunos de los cuales eran aplicables únicamente a un número limitado de cargamentos. Por ejemplo, sólo un pequeño porcentaje de las importaciones de los Estados Unidos estaba sujeto a restricciones cuantitativas o requisitos de licencias, pero en virtud del actual sistema de derechos ad valorem, el costo de esos "servicios" se distribuía entre todas las importaciones. Análogamente, los requisitos de cuarentena, inspección sanitaria y desinfección se prestaban con respecto a un número limitado de importaciones, pero los Estados Unidos distribuían esas cargas entre todas las importaciones que pagaban derechos. Una prueba de que los redactores tenían la intención de que el "coste de los servicios" se refiriera a las declaraciones individuales y no al costo en su conjunto podría también hallarse en las palabras del artículo II.2 que dicen: "ninguna disposición de este artículo impedirá a toda parte contratante percibir, en todo momento, sobre la importación de un producto cualquiera ..." (subrayado añadido). Por consiguiente, el método de cálculo de derechos como "coste total" no era compatible con los artículos II y VIII cuando el derecho percibido era superior al costo de los servicios prestados, por ejemplo, en el caso de un valor elevado o de cargamentos a granel. Los cargamentos de mercancías libres de derechos, para los cuales la Aduana de los Estados Unidos no tenía que calcular o percibir el derecho aplicable, podrían estar también sujetos a derechos que excedían del costo de los servicios prestados. 30. La Comunidad Económica Europea sostuvo que una comparación del total de los derechos de tramitación de mercancías recaudados con el coste total de las "operaciones comerciales" del Servicio de Aduanas de los Estados Unidos no era el criterio que había que aplicar conforme a los artículos II y VIII. Si éste fuera el único requisito, los derechos de usuario podrían imponerse sobre cualquier base, a cualquier gama de productos y de conformidad con cualquier norma, siempre que los ingresos procedentes de ellos cubrieran el costo total del servicio aduanero que los percibiera, por ejemplo, mediante un sistema que impusiera derechos a los productos agrícolas, pero no a los industriales. Pero es claro que sobre ninguna gama de productos, por más definidos que estén, debería recaer una parte desproporcionada del costo de funcionamiento del servicio aduanero en cuestión. Además, si la teoría de los Estados Unidos fuera correcta en cuanto que el costo total fuera el único criterio pertinente, sería necesario que el Grupo Especial determinara qué actividades de las Aduanas de los Estados Unidos podrían considerarse correctamente como despacho aduanero comercial y entonces realizar investigaciones sobre contabilidad de costos para calcular objetivamente el costo total de esas actividades, separándolo del costo de todas las demás actividades del Servicio Aduanero de los Estados Unidos. Si el Grupo Especial consideraba que la CEE argüía correctamente al afirmar que "el coste de los servicios prestados" significaba el costo del servicio prestado a los distintos importadores, el Grupo Especial no tendría que decidir estas cuestiones. |
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