OEA

5 de febrero de 1988

Diferencias planteadas en el marco del GATT 1947

Grupo Especial sobre la importación, distribución y venta de bebidas alcohólicas por organismos provinciales de comercialización Canadienses

Informe del Grupo Especial, adoptado el 22 de marzo de 1988
(L/6304 - 35S/38)

I. Introducción

1. En junio de 1984 la Comunidades Europeas pidieron al Gobierno del Canadá la celebración de consultas al amparo del párrafo 1 del artículo XXIII. Como en éstas no se llegó a una solución, las Comunidades Europeas pidieron que se estableciera un grupo especial del GATT; para que examinara el asunto (documento L/5777, de 12 de febrero de 1985).

1.2 El 12 de marzo de 1985 el Consejo acordó establecer un Grupo Especial y autorizó a su Presidente a formular el mandato y a designar a los miembros y al Presidente del Grupo Especial en consulta con las partes interesadas (documento c/M/186, punto 3). Los Estados Unidos, España, Nueva Zelandia y Australia se reservaron el derecho de presentar comunicaciones al Grupo Especial. Jamaica y Trinidad y Tabago pidieron que se les incluyera en las consultas relativas al mandato y a la composición del Grupo Especial.

1.3 El 12 de febrero de 1986 el Presidente del Consejo anunció que el mandato era el siguiente (documento C/M/195, punto 15):

Mandato

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido a las PARTES CONTRATANTES por las Comunidades Europeas en el documento L/5777, a saber, si ciertas prácticas de los organismos provinciales de comercialización de bebidas alcohólicas ("Liquor Boards") están en conformidad con las disposiciones del Acuerdo General, y formular conclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o resolver sobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del ar´ticulo XXIII.

Para efectuar ese examen, el Grupo Especial tomará en cuenta, entre otras cosas, la declaración de intenciones de las provincias formulada en las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Tokio respecto de la venta de bebidas alcohólicas por los organismos provinciales de comercialización del Canadá"

1.4 El 12 de diciembre de 1986 se anunció que la composición era la siguiente (documento C/143):

    Presidente: S.E. Sr. E.F. Haran
    Miembros: Sr. E. Contestabile
    Sr. J, Viganó

1.5 El Grupo Especial celebró reuniones el 18 de diciembre de 1986 y el 25 y 26 de marzo, 2 de mayo, 7 y 8 de julio, 21, 22 y 23 de julio y 8, 9, 10 y 14 de octubre de 1987. Oyó a las delegaciones de Australia y los Estados Unidos el 26 de marzo de 1987.

1.6 en el curso de su labor, el Grupo Especial consultó a las delegaciones del Canadá y a las Comunidades Europeas. Los argumentos e informaciones pertinentes presentados por ambas partes, las respuestas a las preguntas formuladas por el Grupo Especial, así como toda la documentación pertinente del GATT, sirvieron de base para el examen del asunto. Durante las actuaciones, el Grupo Especial dio a las dos partes la debida oportunidad de llegar a una solución mutuamente satisfactoria del asunto a él sometido.

2. Elementos de hecho

2.1 En el Canadá, la facultad constitucional de fiscalizar las transacciones de importación y exportación a través de las fronteras nacionales o provinciales forma parte de la potestad legislativa exclusiva del Parlamento Federal a tenor de lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley Constitucional Canadiense de 1867 (anteriormente, British North America Act). Esa facultad de las autoridades federales en materia de comercio excluye fundamentalmente toda jurisdicción sobre la distribución de las mercancías importadas o nacionales en el seno de cada provincia. Si se determina que la legislación de uno de los diferentes niveles gubernamentales ha invadido la jurisdicción legislativa exclusiva del otro nivel gubernamental, esa legislación es ultra vires y por tanto írrita y nula. Sólo un tribunal canadiense de la jurisdicción competente está facultado para proceder a tal determinación.

2.2 En el Canadá, todos los organismos provinciales de comercialización de bebidas alcohólicas se establecen en virtud de una disposición legislativa provincial y el monopolio de que disfrutan con respecto al suministro y distribución de bebidas alcohólicas dentro de los límites de la provincia tiene por base leyes provinciales. Las provincias están constitucionalmente facultadas para sancionar esas leyes en virtud de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley Constitucional de 1867, en particular en virtud de los epígrafes referentes a "derechos de propiedad y derechos civiles" y "cuestiones locales en el marco de la provincia". Por otra parte, la importación de bebidas alcohólicas en el Canadá se rige por leyes federales. El Parlamento canadiense, por medio de la Ley de 1928 sobre la importación de bebidas alcohólicas (luego R.S.C., 1970), restringió las importaciones de dichas bebidas, salvo las que se efectuaran con arreglo a las disposiciones establecidas por los organismos provinciales facultados para la venta de bebidas alcohólicas. Esto ha traído consigo un monopolio de la importación de bebidas alcohólicas por los organismos provinciales de comercialización. La disposición legislativa federal restringe la importación de bebidas alcohólicas, a menos que se efectúe con arreglo a las disposiciones establecidas por esos monopolios provinciales de suministro y distribución. En virtud de la Ley, los importadores y consumidores en el Canadá no pueden eludir la intermediación de los organismos provinciales de comercialización de bebidas alcohólicas realizando importaciones directas.

2.3 La distribución de bebidas alcohólicas en el Canadá la controlan o efectúan los organismos provinciales de comercialización, denominados "liquor boards". Cada provincia cuenta con locales oficiales de venta de bebidas alcohólicas en todo su territorio. Algunas provincias permiten también la venta fuera de esos locales, por hoteles, restaurantes, tiendas de comestibles y "cervecerías" o "vinerías", sujeta a los precios y condiciones determinados por las autoridades provinciales (las comisiones de bebidas alcohólicas). Los objetivos de los monopolios provinciales de bebidas alcohólicas son: i) conseguir el máximo de beneficios a efectos fiscales (objetivo fiscal); y ii) limitar, por consideraciones de moral y salud públicas, el posible abuso de bebidas alcohólicas (objetivo social).

2.4 El precio al por menor de las bebidas alcohólicas vendidas en una provincia canadiense se obtiene añadiendo al precio de base los correspondientes derechos de aduana e impuestos federales y los aumentos de precio e impuestos provinciales. Los aumentos de precio provinciales se suman a los derechos de aduana, aplicados según los tipos consolidados que figuran en la lista de concesiones arancelarias del Canadá en el GATT. Todos los derechos sobre la cerveza, los vinos y las bebidas alcohólicas destiladas están consolidados en esa lista. Las Comunidades Europeas o sus diferentes Estados miembros son titulares de derechos de primer negociador respecto de cierto número de concesiones. Varias otras partes contratantes, entre ellas los Estados Unidos, también tienen derechos de primer negociador respecto de cierto número de concesiones otorgadas por el Canadá sobre las bebidas alcohólicas.

2.5 El aumento de precio representa un incremento porcentual en relación con el precio de base. Este se obtiene, tanto en el caso de las mercancías importadas como en el de las nacionales, sumando al precio facturado el flete normal a un destino preestablecido y las cargas federales, incluidos los derechos de aduana. Habida cuenta de que se imponen en parte por razones fiscales, los aumentos de precio constituyen una fuente de ingresos importante para los gobiernos provinciales. La mayoría de las provincias canadienses vienen siguiendo desde hace mucho tiempo una política que consiste en aplicar aumentos de precio diferentes a las bebidas alcohólicas provinciales y a las importadas, siendo frecuente que los aplicados a éstas por los organismos provinciales de comercialización resulten, aunque en medida variable según la provincia y el tipo de bebida alcohólica, superiores a los aplicados a las bebidas de producción nacional. En los cuadros 1 y 2 infra se dan algunas indicaciones por lo que se refiere al nivel de la diferencia entre los aumentos de precio en cuestión. Ciertas provincias aplican igualmente aumentos de precio diferentes a algunas bebidas alcohólicas procedentes de las demás provincias.

2.6 Si bien la situación varía algo de provincia a provincia, por regla general todo proveedor que desee vender en una provincia cervezas, vinos o bebidas destiladas, tanto nacionales como importados, debe obtener previamente su inclusión en una lista por el organismo provincial de comercialización. La petición de inclusión en la lista (que puede variar según la provincia y la bebida alcohólica) se juzga sobre la base de criterios tales como, por ejemplo, la calidad, la comerciabilidad en función de los precios, la relación con otras mercancías del mismo tipo ya incluidas en la lista y los resultados registrados en otros mercados. Si se otorga la inclusión, la venta de la mercancía en cuestión en la provincia puede quedar sujeta a condiciones (por ejemplo cupos mínimos de venta, dimensiones de botellas y embalajes). Además, hay factores como las limitaciones de espacio y la busca de una recaudación máxima de ingresos fiscales que también influyen en las prácticas de inclusión en la lista y exclusión de ella seguidas por las diferentes comisiones de bebidas alcohólicas y los respectivos puntos de venta de los organismos de comercialización, que procuran funcionar como empresas comerciales dotadas de cierto grado de autonomía. En ciertas provincias (por ejemplo Columbia Británica, Ontario, Quebec) las condiciones y formalidades impuestas para la admisión de las bebidas alcohólicas importadas en la lista de productos disponibles para la venta por un organismo provincial de comercialización son más onerosas que las aplicadas a los vinos, bebidas destiladas y cervezas nacionales. Algunas de esas prácticas quedarán sin efecto el 1º de enero de 1988. Además, en cierto número de provincias hay puntos de venta adicionales -como las tiendas de comestibles o las "tiendas de venta al por menor con licencia"- en que pueden venderse las bebidas alcohólicas nacionales o embotelladas en el país pero no las importadas. Los organismos de comercialización de varias provincias también establecen diferencias entre las bebidas alcohólicas nacionales e importadas a través de las prácticas de inclusión y exclusión de los productos en la lista y de otras condiciones y requisitos.

2.7 Las prácticas descritas en los párrafos 2.5 y 2.6 supra figuran en la "Declaración de Intenciones de las Provincias respecto de la venta de bebidas alcohólicas por los organismos provinciales de comercialización del Canadá" (véase el anexo). La Declaración, que deberá quedar cabalmente aplicada para el 1º de enero de 1988, fue negociada por el Canadá en nombre de sus provincias con las Comunidades Europeas en el contexto de la Ronda de Tokio de Negociaciones Comerciales Multilaterales y enuncia compromisos concretos en lo referente a las prácticas en materia de aumentos de precio, inclusión en las listas y distribución. El Canadá también negoció declaraciones similares con los Estados Unidos, Australia, Nueva Zelandia y Finlandia.

2.8 La Declaración se refiere a las políticas y prácticas aplicadas a todas las bebidas alcohólicas importadas de la CE por el Canadá. En ella se estipula, entre otras cosas, que en el futuro no se incrementará por encima de los niveles vigentes ninguna diferencia en materia de aumentos de precio entre los vinos nacionales e importados, a menos que ello se justifique por consideraciones comerciales normales. También se prevé en la Declaración que a partir del 1º de enero de 1988 toda diferencia de aumento de precio entre las bebidas alcohólicas destiladas de producción nacional y las de importación responderá a consideraciones comerciales normales, en particular a los gastos superiores de manipulación y comercialización que no estén incluidos en el precio de entrega básico. En abril de 1979 hubo un intercambio de cartas relativas a la Declaración entre el Canadá, en nombre de las provincias canadienses, y las Comunidades Europeas (véase el anexo I). En la de fecha 5 de abril de 1979 el Canadá informó a las Comunidades Europeas de que la Declaración era necesariamente de carácter no contractual. El texto de la Declaración de Intenciones fue realizado por el Gobierno del Canadá e incluido en un documento de la Comisión de las CE sobre los resultados de la Ronda de Tokio. También se ha hecho expresa referencia a dicha Declaración en las notificaciones enviadas a partir de 1982 por el Canadá al GATT sobre el comercio de Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 4 a) del artículo XVII. Sin embargo, la Declaración no forma parte integrante de la lista de concesiones arancelarias del Canadá en el GATT; no se notificó a todos los participantes en las Negociaciones Comerciales Multilaterales, y tampoco a las PARTES CONTRATANTES. En muchos casos se han reducido o eliminado desde abril de 1979 las diferencias de aumento de precio entre las bebidas alcohólicas importadas y las nacionales. En cierto número de casos se han acrecentado con posterioridad a esa fecha las diferencias de aumento de precio entre los vinos importados y nacionales.

2.9 Para fundamentar su posición, ambas partes facilitaron al Grupo Especial amplia información estadística y otros datos acerca de las importaciones y ventas nacionales de bebidas alcohólicas, los aumentos de precio y las demás políticas y prácticas que influyen en la venta de bebidas alcohólicas en el Canadá.

Cuadro 1

Aumentos de precio aplicados a determinados tipos de bebidas alcohólicas destiladas - 1985

Whisky
(corriente)
Coñac
o Brandy
Otras
bebidas
Licores
N I N I N I N I
Ontario 109 122 58 120 115 124 115 127
Columbia Británica 115 120 115 120 115 120 115 120
Quebec 113* 123* 115** 118* 113* 123* 123+ 123+
100 100
Alberta 116 117 110 111 116 117 107 109
Nuevo Brunswick 127 132 127 132 127 132 127 132
Manitoba 133 138 133 138 133 138 133 138
Nueva Escocia 120 120 120 137 122 139 120 137
Saskatchewan 131 138 133 138 133 138 133 138

N = de producción nacional I = de importación

*Aumento de precio ad valorem aplicado únicamente a la porción del precio de costo (previo pago de los derechos) por encima de 65,00 dólares la caja.

**Coñac en Quebec: Aumento de precio ad valorem aplicado únicamente a la porción del precio de costo (previo pago de los derechos) entre 65,00 y 90,00 dólares la caja. En el caso de toda porción superior del precio de costo (por encima de 90,00 dólares la caja), el aumento de precio es del 100 por ciento para el coñac tanto nacional como importado.

+Aumento de precio ad valorem aplicado únicamente a la porción del precio de costo (previo pago de los derechos) por encima de 55,00 dólares la caja.

Fuente: Cálculos de la CE basados en las estadísticas facilitadas por el Canadá.

CUADRO 2

Aumentos de precio aplicados a las cervezas y los vinos de mesa - 1985

Cerveza Vinos
Local N I Locales N I
Ontario (-1986 ** 21,2 80 58 105 123
1 66 6 6)
Columbia Británica ** * 83 50 110 110
Quebec n.d. n.d. 124 94*** 118*** 125***

N = producción nacional I = de importación

*Cerveza de Columbia Británica:

aumento de precio del 43% si contiene entre 1,2 y 4,0% de alcohol por volumen;

aumento de precio del 50% si contiene entre 4,1 y 5,7% de alcohol por volumen; y

aumento de precio del 54% si contiene entre 5,8 y 8,5% de alcohol por volumen.

**No se establece ninguna diferencia entre las cervezas locales y las nacionales.

***Vino de Quebec: Aumento de precio ad valorem aplicado únicamente a la porción del precio de costo (previo pago de los derechos) entre 20,00 y 40,00 dólares la caja. En el caso de toda porción superior del precio de costo (por encima de 40,00 dólares la caja), el aumento de precio es idéntico para todas las categorías de vino.

Fuente: Cálculos de la CE basados en las estadísticas facilitadas por el Canadá.

3. Principales Argumentos

a) Consideraciones generales

3.1 Las Comunidades Europeas sostuvieron que la aplicación de aumentos de precio discriminatorios y demás formas de restricción y discriminación por los organismos provinciales de comercialización de bebidas alcohólicas en el Canadá era incompatible con las obligaciones contraídas por el Canadá en virtud del Acuerdo General y anulaba o menoscababa las ventajas resultantes para la Comunidad del Acuerdo General, especialmente si se tenía en cuenta que los derechos adeudados por los productos en cuestión estaban consolidados en la lista canadiense de concesiones arancelarias. Las Comunidades Europeas consideraban que era de la incumbencia del Gobierno Federal del Canadá, actuando de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Constitución canadiense, suprimir la incompatibilidad entre las medidas provinciales y federales que afectaban a la importación de bebidas alcohólicas y los compromisos asumidos por el Canadá en el GATT. Las Comunidades Europeas adujeron que el Canadá no había tomado las medidas que razonablemente tenía a su alcance y dentro de su esfera de competencia para garantizar la observancia por los gobiernos provinciales de las obligaciones que le imponía el Acuerdo General. Consideraban también que, en los casos en que la diferencia entre los aumentos era inferior al tipo consolidado, el Gobierno Federal del Canadá podía haber reducido los derechos de aduana para compensar dicha diferencia. Las Comunidades Europeas pedían, por tanto, al Grupo Especial que constatara lo siguiente:

i) la imposición por los organismos provinciales de comercialización de aumentos de precio superiores para las bebidas alcohólicas importadas que para los productos nacionales era incompatible con las obligaciones contraídas por el Canadá en virtud de los artículos II o III del Acuerdo General;

ii) la aplicación de medidas discriminatorias en cuanto al procedimiento de inclusión en las listas y exclusión de ellas y a la disponibilidad de puntos de venta para las bebidas alcohólicas importadas era incompatible con las obligaciones contraídas por el Canadá en virtud de los artículos III, XI o XVII del Acuerdo General;

iii) el Canadá no había cumplido plenamente las obligaciones de notificación que le imponía el párrafo 4 del artículo XVII del Acuerdo General;

iv) el Canadá había incumplido las obligaciones que le imponía el párrafo 12 del artículo XXIV del Acuerdo General;

v) se habían anulado o menoscabado ventajas resultantes para la Comunidad Económica Europea.

La Comunidad invitaba además al Grupo Especial a recomendar que las PARTES CONTRATANTES pidieran al Canadá que tomase las medidas apropiadas para poner fin a la discriminación contra las bebidas alcohólicas importadas.

3.2 El Canadá consideraba que cumplía las obligaciones contraídas en virtud del artículo II al dar al comercio de las Comunidades Europeas un trato no menos favorable que el previsto en la lista de concesiones arancelarias del Canadá. En primer lugar, sostenía que se respetaban las correspondientes consolidaciones arancelarias y que no se aplicaban cargas adicionales en la frontera, salvo los gravámenes indirectos normales. En segundo lugar, el Canadá consideraba que sus provincias también cumplían las obligaciones impuestas por el artículo II, puesto que: i) la Declaración de Intenciones de 1979 era un acuerdo entre las partes en el sentido del párrafo 4 del artículo II, y confirmaba y explicitaba la aceptación que desde hacía tiempo prestaban las Comunidades Europeas a los aumentos diferenciales y a otras prácticas de los organismos de comercialización de bebidas alcohólicas que establecían una diferencia entre los productos nacionales y los importados; ii) la diferencia de aumento de precio entre los productos importados y los nacionales se justificaba en general por "consideraciones de carácter comercial" y por un "margen de beneficio razonable"; iii) las provincias no habían aplicado una protección mayor que la autorizada en virtud del párrafo 4 del artículo II y iv) los aumentos de precio diferenciales constituían una política de larga data, anterior a la adhesión del Canadá al Acuerdo General.

3.3 El Canadá consideraba también que respetaba en todo las prescripciones de los artículos III, XVII y XI del Acuerdo General. Con respecto al artículo III el Canadá señaló que i) era aplicable a los productos "importados", es decir, los productos despachados de la aduana, y no a la "importación" de productos; ii) no abarcaba los aumentos de precio impuestos por los organismos de comercialización de bebidas alcohólicas, por cuanto de estos aumentos trataba expresamente el párrafo 4 del artículo II; iii) no era aplicable a empresas comerciales del Estado como los organismos de comercialización de bebidas alcohólicas, habida cuenta de las disposiciones más específicas enunciadas al respecto en el artículo XVII, y iv) eran admisibles en virtud del artículo III las cargas interiores diferenciales resultantes de los costos comerciales diferentes de los productos importados. El Canadá señaló también que las otras prácticas comerciales mencionadas por la CE no podían considerarse prescripciones "reglamentarias" comprendidas en el artículo III. El Canadá afirmaba que no eran aplicables en virtud del Acuerdo General a las empresas comerciales del Estado las obligaciones de trato nacional por no ser pertinente al respecto el artículo III a causa de las disposiciones del artículo XVII, en el que se enunciaba la única obligación relacionada con el comercio de Estado, a saber, otorgar el trato de la nación más favorecida. Por último, el Canadá sostenía que había cumplido plenamente las disposiciones del artículo XI por cuanto las prácticas de los organismos de comercialización de bebidas alcohólicas: i) eran medidas provinciales y no medidas adoptadas por el Canadá, ii) eran medidas aplicadas a los productos "importados" y no a la "importación" de productos y iii) eran conformes a la Declaración de Intenciones. El Canadá recordó que las provincias canadienses tenían la facultad constitucional de controlar el suministro y distribución de bebidas alcohólicas dentro de sus fronteras respectivas y señaló que los interlocutores comerciales del Canadá conocían desde hacía tiempo la limitación que imponía la Constitución al Gobierno Federal respecto de la firma de tratados en general, y en particular respecto de los acuerdos relativos al sector de las bebidas alcohólicas. Indicó el Canadá que el marco normativo aplicable a las bebidas alcohólicas era anterior a la adhesión del Canadá al GATT y que los interlocutores comerciales del Canadá habían tenido conocimiento de que toda concesión canadiense en ese sector se aplicaría dentro de dicho marco. El Canadá entendía que la obligación que le imponía el Acuerdo General con respecto a las medidas provinciales era la enunciada en el párrafo 12 del artículo XXIV, a saber: "tomar las medidas razonables que estén a su alcance para lograr que, dentro de su territorio, los gobiernos o autoridades regionales o locales observen las disposiciones del presente Acuerdo". Observó el Canadá que las prácticas en cuestión de los organismos de comercialización no eran controladas por el Gobierno Federal sino por los gobiernos provinciales. Si el propósito hubiera sido considerar como una violación automática y directa de una disposición concreta del Acuerdo General por un Estado federal una medida adoptada a otro nivel de gobierno, carecería de significado práctico la obligación enunciada en el párrafo 12 del artículo XXIV. El Canadá consideraba que había cumplido en todo las obligaciones que le incumbían en virtud de dicho párrafo y, por ende, en virtud del Acuerdo General. A juicio del Canadá las estadísticas del comercio mostraban claramente que no se había anulado ni menoscabado el acceso de la CE al mercado canadiense y que desde 1979 se registraba un aumento sustancial de las exportaciones de bebidas alcohólicas de la CE al Canadá.

3.4 Sobre la base de lo expuesto, el Canadá pidió al Grupo Especial que constatara lo siguiente:

i) el Canadá no había actuado de modo incompatible con las obligaciones contraídas en virtud de los artículos II, III, XI o XVII;

ii) las provincias del Canadá habían actuado en observancia de las disposiciones del Acuerdo General y de la Declaración de Intenciones de 1979;

iii) el Canadá había cumplido su obligación en esta materia, enunciada en las disposiciones del párrafo 12 del artículo XXIV; y

iv) no se había anulado ni menoscabado ninguna ventaja resultante directa o indirectamente para las Comunidades Europeas.

Continuación: b. artículo II y la Declaración de las Provincias