Mandato

3. El Grupo Especial se reunió los días 26 de septiembre, 15 de noviembre y 13 de diciembre de 1983, y 17 de enero y 2 y 9 de febrero de 1984.

4. En el curso de sus trabajos, el Grupo Especial mantuvo consultas con las delegaciones del Japón y de los Estados Unidos. Sirvieron de base para el examen del asunto la argumentación y la información presentadas por ambas partes, las respuestas a las preguntas hechas por el Grupo Especial y toda la documentación pertinente del GATT. Además, de conformidad con las peticiones que habían hecho en el Consejo, se invitó a las delegaciones de Australia, las Comunidades Europeas, la India, Nueva Zelandia y el Pakistán a que expusieran su punto de vista al Grupo Especial. Las delegaciones de Australia y de Nueva Zelandia presentaron también informaciones por escrito.

5. Durante las actuaciones, el Grupo Especial ofreció a las partes amplias posibilidades de llegar a una solución mutuamente satisfactoria del asunto que le había sido sometido.

6. El Grupo Especial instó a las partes a respetar el necesario carácter confidencial del asunto y les pidió que no diesen a conocer documentos ni hiciesen declaraciones en público en relación con la diferencia. Lo mismo se subrayó a las otras cinco delegaciones cuando comparecieron ante el Grupo Especial.

II. Elementos de hecho

7. El asunto sometido al Grupo Especial se refería a las restricciones a la importación aplicadas por el Japón a las siguientes líneas del arancel japonés:

8. El artículo 52 de la Ley de Control de Cambios y del Comercio Exterior (Ley N� 228, de 1949, enmendada), requiere que los importadores de determinados productos sujetos al sistema de contingentes de importación, obtengan licencias de importación cuando el Gobierno así lo haya dispuesto por Orden del Gabinete. Esta disposición se aplicó en la Orden sobre Control del Comercio de Importación (Orden del Gabinete N� 414, de 1949). El Reglamento de Control del Comercio de Importación (Ordenanza del MITI (Ministerio de Comercio Internacional e Industrias) N� 77, de 1949) establece procedimientos específicos para el trámite de licencias de importación. En 1952 y en virtud de la autorización contenida en las disposiciones jurídicas precedentes, se impusieron contingentes a la importación de cuero, que aún siguen vigentes.

9. La asignación del contingente global de cuero corresponde al MITI, el que para llevarla a la práctica aplica una combinación de dos métodos:

10. Una anterior reclamación de los Estados Unidos, relativa a esta materia y presentada al amparo del artículo XXIII, fue retirada al concertarse el 23 de febrero de 1979 un entendimiento bilateral entre los Estados Unidos y el Japón, que entró en vigor el 1� de abril de 1979. Al mismo tiempo, las dos partes reservaron "sus derechos en virtud del Acuerdo General; si las conclusiones a que se ha llegado en las consultas bilaterales no se ponen en práctica de manera satisfactoria para ambos Gobiernos, queda entendido que la cuestión podrá ser sometida de nuevo a los procedimientos del Acuerdo General" (IBDD 26S/349-351).

11. En el año fiscal japonés de 1979, además de los contingentes ya existentes, se establecieron nuevos contingentes para los cueros y pieles de bovinos y equinos, así como para los cueros y pieles de bovinos y equinos semicurtidos al cromo. Esos nuevos contingentes se asignaron a países con antecedentes de abastecedor importante de cueros y pieles al Japón, basándose en la contribución aportada al abastecimiento de cueros y pieles en bruto, mediante consultas bilaterales con los países interesados.

12. El entendimiento bilateral entre el Japón y los Estados Unidos mencionado en el párrafo 10 expiró el 31 de marzo de 1982.

13. En 1982 se celebraron una serie de negociaciones bilaterales entre el Japón y los Estados Unidos, sin que se lograra un nuevo acuerdo bilateral. Un proyecto preparado en mayo de 1982, que se refería principalmente al cuero semicurtido al cromo, fue estimado insuficiente por el Gobierno de los Estados Unidos como base para un entendimiento mutuamente aceptable. En septiembre de 1982 se hizo una nueva propuesta para modificar el sistema de trámite de las licencias, tanto para el cuero acabado como para el semicurtido al cromo. Sin embargo, el Gobierno de los Estados Unidos estimó que no había habido ningún mejoramiento real de la situación original que había motivado su reclamación.

14. El 9 de noviembre de 1982, los Estados Unidos solicitaron la celebración de las consultas previstas en el párrafo 1 del artículo XXIII, lo que se notificó a las PARTES CONTRATANTES en una comunicación de fecha 16 de diciembre de 1982 (L/5440). Esas consultas se celebraron primero el 27 y 28 de enero de 1983. Como no se logró alcanzar una solución mutuamente satisfactoria, los Estados Unidos sometieron el asunto a las PARTES CONTRATANTES en el documento L/5462, de fecha 25 de febrero de 1983. Antes de establecerse el Grupo Especial, se celebraron nuevas consultas con arreglo al párrafo 1 del artículo XXIII el 30 de marzo y el 12 de abril de 1983.

III. Principales argumentos

a) Consideraciones generales

15. Los Estados Unidos declararon que su reclamación básica era que la existencia de contingentes de importación de cuero era incompatible con la prohibición relativa a las restricciones cuantitativas establecida en el artículo XI del Acuerdo General. Antes de 1963, esos contingentes se habían mantenido por razones de balanza de pagos, en el marco del artículo XII; sin embargo, desde esa época, habían carecido de toda justificación con arreglo al Acuerdo General y, además, anulaban o menoscababan las consolidaciones arancelarias referentes a los cueros comprendidos en la partida 41.02. La única justificación que se daba era el deseo, por motivos de política social japonesa, de proteger los puestos de trabajo de una determinada minoría de la población. Sin embargo, las reglas del Acuerdo General no hacían ninguna excepción con tal objeto y no iría en interés del Japón, de los Estados Unidos o del sistema comercial mundial, que el ejemplo del Japón a este respecto fuera seguido por otras partes contratantes. Dado que las medidas eran incompatibles con obligaciones específicas en virtud del Acuerdo General, debía considerarse que había una anulación o menoscabo de las ventajas resultantes del mismo para los Estados Unidos, y que se obstaculizaba el logro de sus objetivos en los términos del párrafo 1 del artículo XXIII. En apoyo de su caso, los Estados Unidos citaron el párrafo 5 de la Exposición acordada de la práctica consuetudinaria del GATT en materia de solución de diferencias (Anexo al Entendimiento relativo a las notificaciones, las consultas, la solución de diferencias y la vigilancia; véase IBDD 26S/229-238).

16. Los Estados Unidos pidieron también que, además de comprobar la anulación o menoscabo de las ventajas resultantes para los Estados Unidos del Acuerdo General, el Grupo Especial sugiriese a las PARTES CONTRATANTES que recomendaran la eliminación del sistema japonés de restricciones incompatibles con el Acuerdo General, constituido, en primer lugar, por el sistema de contingentes de importación y, en segundo lugar, por los obstáculos administrativos relacionados con los contingentes, que no podían eliminarse efectivamente hasta que lo fueran los contingentes. En cuanto a los aspectos administrativos, los Estados Unidos sostuvieron, como puntos subsidiarios, que la no publicación por el Japón del monto total de los contingentes de importación y el hecho de no publicar las disposiciones administrativas pertinentes, era incompatible con el párrafo 3 del artículo XIII y con el párrafo 1 del artículo X, respectivamente. La forma en que el Japón administraba sus contingentes de cuero, incluso su negativa a publicar el monto global de los mismos o una lista de los titulares de licencias, era incompatible con las exigencias de equidad del párrafo 3 del artículo X. Los efectos de esas restricciones podían verse en el bajo nivel de las exportaciones de los Estados Unidos al Japón, pese a los esfuerzos constantes de los exportadores de cuero de los Estados Unidos, cuya competitividad quedaba demostrada por las exportaciones en gran escala que hacían con éxito a otros mercados del Asia Oriental.

17. El Japón recordó que varios países desarrollados seguían manteniendo un número apreciable de restricciones residuales a la importación, por los motivos específicos que concurrían en cada caso. Desde un punto de vista realista, no estimaba adecuado buscar sólo un juicio jurídico sobre estas cuestiones. El Japón había hecho los mayores esfuerzos para liberalizar las restricciones residuales a la importación en general. El cuero y el calzado de cuero eran los únicos artículos manufacturados a cuyo respecto seguían existiendo restricciones y constituían un caso residual que reflejaba las condiciones de extrema dificultad de la industria japonesa del cuero debido a los complejos problemas sociales internos y a su bajo nivel de competitividad. A pesar de eso, el Gobierno del Japón había ampliado los contingentes a lo largo de los años y en el año fiscal de 1979 había aumentado marcadamente los montos de los contingentes de importación.

18. El Japón agregó que si su régimen de contingentes anulaba o menoscababa o no los intereses de los exportadores de cuero de los Estados Unidos, dependía únicamente de que el sistema de asignación y su aplicación obstaculizara el comercio de los Estados Unidos. No era ése el caso. Ningún beneficio resultante para los Estados Unidos en virtud del Acuerdo General había sido anulado o menoscabado por el Japón. El Japón había realmente beneficiado a los Estados Unidos y a otros países ofreciéndoles un gran contingente. Ello había tenido como resultado el aumento constante de las exportaciones de cuero de los Estados Unidos al Japón, incluso en comparación con el nivel de exportaciones provenientes de otros países desarrollados. Ese gran contingente continuaría ofreciendo oportunidades suficientes para que los Estados Unidos exportaran al Japón, y éste había propuesto un más amplio acceso en sus esfuerzos para buscar una solución realista al asunto por medio de consultas bilaterales. A juicio del Japón, la existencia de los contingentes mismos no implicaba que se hubiese causado un daño efectivo y que los intereses comerciales hubiesen sufrido menoscabo.

19. El Japón sostuvo que si los Estados Unidos apreciaban plenamente las circunstancias apremiantes bajo las cuales el Japón mantenía sus restricciones a la importación de cuero y los ingentes esfuerzos que había hecho para mejorar el acceso al mercado japonés, retirarían la reclamación que habían sometido al GATT. Si los Estados Unidos adoptaban el enfoque realista de aceptar las propuestas hechas por el Japón, estarían en condiciones de ver cuáles serían sus efectos. Solicitar recomendaciones no realistas no era una contribución positiva al espíritu del Acuerdo General, cuyo objetivo era la ampliación del comercio. De acuerdo con el consenso alcanzado al establecerse el mandato del Grupo Especial, éste debería adoptar un punto de vista más sustantivo y pregunta a los Estados Unidos qué menoscabos específicos habían sufrido. El Japón recordó también que el Presidente de la Reunión Ministerial celebrada en noviembre de 1982 había entendido que (SR.38/9, página 2) "algunos gobiernos necesitarán cierto tiempo para cumplir este compromiso" enunciado en el apartado i) del párrafo 7 de la Declaración Ministerial (IBDD 29S/11).

b) Artículo XI

20. Los Estados Unidos declararon que los contingentes aplicados al cuero representaban una violación clara y constante del artículo XI. Esos contingentes no estaban comprendidos dentro de ninguna de las excepciones contempladas en el apartado c) del párrafo 2 de ese artículo, y la justificación por razones de balanza de pagos había dejado de existir desde 1963, cuando el Japón asumió las obligaciones del artículo VIII en el Fondo Monetario Internacional y dejó de recurrir al artículo XII del Acuerdo General (L/1976). El único motivo aducido por el Japón para mantener restricciones cuantitativas respecto del cuero fue el deseo de proteger a la población Dowa. Aún reconociendo plenamente el carácter sensible del problema, los Estados Unidos no podían convenir en que los contingentes de importación fueran una forma aceptable de resolver problemas sociales internos. Esos problemas no tenían relación con el caso presente ni entraban en el mandato del Grupo Especial. Toda conclusión del Grupo Especial que en cualquier forma apoyara la afirmación del Japón de que los contingentes de importación eran un medio necesario y aceptable para proteger a una minoría de trabajadores sentaría un precedente peligroso, totalmente incompatible con el Acuerdo General. Casi todas las partes contratantes tenían problemas sociales internos con una gran carga política y emocional. Incluso si la protección de tal sector de la población podía justificar un contingente, el Japón no había demostrado que los contingentes fuesen necesarios para el bienestar del mismo, pues menos del 1 por ciento de las personas que lo integraban estaban directamente empleadas en actividades de curtido. En el caso de las restricciones cuantitativas aplicadas a la importación de ciertos productos de Hong Kong¹, el Grupo Especial había concluido que el mantenimiento de restricciones cuantitativas por Francia constituían una presunción de anulación o menoscabo. El Grupo Especial había rechazado el argumento de las Comunidades Europeas de que las condiciones sociales y económicas podían justificar esas restricciones. El Grupo fue de "la opinión de que esos asuntos no estaban comprendidos dentro del [artículo] XI ... y, en este caso, concluyó que quedaban fuera del alcance del examen".² El Grupo Especial había llegado también a la conclusión de que las restricciones eran ilegales, independientemente de su duración. La insistencia del Japón en la necesidad económica y social de las restricciones a la importación era incompatible con su aseveración simultánea de que los contingentes de importación no habían afectado negativamente a las exportaciones de los Estados Unidos.

21. El Japón explicó detalladamente al Grupo Especial los antecedentes históricos, culturales y socioeconómicos del caso, en relación con el llamado "problema Dowa". Los aspectos principales contenidos en esa exposición fueron los siguientes:

22. El Japón agregó que los distritos Dowa no sólo constituían un problema de minorías, ya que el fenómeno era único y también se refería a la subsistencia y supervivencia. La industria japonesa del curtido, que era una industria tradicional y simbólica para esa población, estaba integrada por aproximadamente 1.300 empresas que daban empleo directo a unos 12.000 trabajadores, de esas empresas más del 80 por ciento sólo empleaban a nueve trabajadores o menos. Su nivel tecnológico era bajo y en su mayoría dependían del abastecimiento de cueros en bruto extranjeros. Como consecuencia, su competitividad internacional era considerablemente inferior a la de las empresas de los Estados Unidos. Incluidos los miembros de las familias de los empleados y quienes trabajaban en actividades conexas, la industria mantenía a varios cientos de miles de personas y era básica para la economía regional (por ejemplo, era la segunda industria local en la prefectura de Hyogo). Debido al estancamiento de la demanda interna durante la reciente recesión económica, a las mayores compras de cuero artificial y a la competencia crónica entre los productores nacionales, casi todos los productores japoneses se veían obligados a trabajar con déficit. Si se eliminasen las restricciones a la importación de cueros en la etapa actual, la industria se derrumbaría, lo que plantearía unos problemas sociales, económico-regionales y políticos inconmensurables. La única alternativa a la liberalización viable en el sector del cuero era una ampliación de los contingentes a lo largo de un prolongado período, proceso que el Japón había seguido firmemente. Los contingentes de importación del Japón para el año fiscal japonés de 1982 habían sido seis veces mayores que los correspondientes al año fiscal de 1978. Las restricciones a la importación en el caso Hong Kong/Comunidad Económica Europea citado por los Estados Unidos se habían debido a razones económicas ordinarias totalmente diferentes de las persistentes dificultades históricas y sociales que constituían el antecedente de las restricciones japonesas a la importación de cueros. El Japón sostuvo que un examen cuidadoso demostraría que en realidad no había habido anulación o menoscabo alguno de las ventajas resultantes para los Estados Unidos.

23. Los Estados Unidos recordaron que la cuestión del cuero, incluso la eliminación del contingente global, se había examinado en muchas reuniones oficiosas y oficiales celebradas entre ambos Gobiernos, pero que hasta ahora la parte japonesa no había hecho ninguna propuesta para ajustar el sistema del Japón al Acuerdo General mediante la eliminación de las restricciones incompatibles con el mismo que imponía a las importaciones de cuero.

24. El Japón respondió que el objetivo del intento de llegar a un nuevo acuerdo bilateral había sido, y seguía siendo, conciliar los intereses de ambos países en el marco del actual régimen de contingentes de importación. Si la intención hubiese sido eliminar las restricciones a la importación, no habría habido necesidad alguna de concertar un acuerdo por medio de negociaciones bilaterales.

25. Los Estados Unidos respondieron que aún la ampliación del otorgamiento de licencias, o su otorgamiento sin sujeción a un máximo cuantitativo, implicaba siempre el mantenimiento de un contingente de importación. En el caso Hong Kong/Comunidad Económica Europea, el Grupo Especial había concluido que un sistema similar francés "SLQ" de otorgamiento discrecional de licencias sin límites cuantitativos máximos, era aún de hecho un contingente de importación incompatible con el Acuerdo General.

c) Párrafo 1 del artículo X y párrafo 3 del artículo XIII

26. Los Estados Unidos recordaron que, de acuerdo con el párrafo 1 del artículo X, todas las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que se refieran a las prescripciones, restricciones o prohibiciones de importación o exportación "serán publicados rápidamente a fin de que los gobiernos y los comerciantes tengan conocimiento de ellos". El Japón había contravenido el párrafo 1 del artículo X, porque el MITI no había publicado la cuantía de los contingentes globales para el cuero, las disposiciones sobre su asignación, los nombres de las personas a quienes se les habían otorgado licencias, la cantidad de sus licencias, así como tampoco la cuantía de los saldos no utilizados de los contingentes, ya fuera respecto de los contingentes en su conjunto o de los tenedores individuales de licencias. Con arreglo al artículo 3 de la Orden sobre Control del Comercio de Importación, el MITI no necesitaba publicar ninguna información relativa a los contingentes de importación, si estimaba que la publicación era inadecuada; así pues, parecería que de acuerdo con la legislación japonesa, el MITI podía incluso establecer y mantener un contingente en secreto. A pesar de las repetidas peticiones de información sobre la cuantía del contingente global para el cuero, los Estados Unidos no conocieron ese dato hasta una de las reuniones del Grupo Especial. Además, el Gobierno del Japón había rechazado firmemente publicar el volumen o valor de los contingentes globales para el cuero, en contravención del apartado b) del párrafo 3 del artículo XIII, según el cual "en el caso de restricciones a la importación que entrañen la fijación de contingentes, la parte contratante que las aplique publicará el volumen o valor total del producto o de los productos cuya importación sea autorizada durante un período ulterior dado, así como cualquier cambio sobrevenido en dicho volumen o valor". En el apartado c) del artículo 3 del Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación se contemplaba una exigencia semejante. En el anuncio anual de las importaciones publicado para el cuero no se hacia mención alguna de la cuantía o valor del contingente y la única indicación sobre la asignación del contingente era que "las asignaciones de contingentes serán decididas por la Junta examinadora de las asignaciones de contingentes". Como resultado del complejo sistema para el trámite de licencias y de la no publicación de las informaciones que eran necesarias para proyectar, iniciar o completar una operación de exportación con el Japón, los exportadores de los Estados Unidos y otros exportadores extranjeros no habían podido en la práctica utilizar completamente ni siquiera los pequeños contingentes otorgados.

27. El Japón respondió que excepto en lo relativo a la cuantía de los contingentes, el proceso integro de asignación de contingentes de importación se publicaba, como lo exigía el párrafo 1 del artículo X, en los anuncios de importaciones que aparecían en la Gaceta del MITI. El Japón agregó que el apartado a) del párrafo 3 del artículo XIII no exigía la publicación de los nombres de los titulares de licencias y, por consiguiente, el Japón no tenía obligación alguna de publicar la cantidad de sus licencias, así como tampoco la cuantía de los saldos no utilizados de los contingentes.

Continuaci�n: Párrafo 3 del art�culo X

¹El informe figura en el documento L/5511 y fue aprobado por el Consejo el 12 de julio de 1983 (C/M/170).

²L/5511, párr. 27.