1 de marzo de 1984

26. Los Estados Unidos afirmaron que las Comunidades no podían fundarse en el artículo XXIII para justificar los argumentos expuestos con relación a la Ronda de Tokio porque:

27. Los Estados Unidos adujeron que las Comunidades no habían dado explicaciones sobre el contenido o el contexto de ningún entendimiento logrado entre ambas partes en la Ronda de Tokio con relación a la Cláusula de Edición, ni hablan sostenido que hablan hecho concesiones a cambio de tal acuerdo. Los documentos proporcionados por las Comunidades no constituían ninguna prueba pertinente. Todos ellos, menos uno, eran posteriores, por lo menos un año, a la terminación de la Ronda de Tokio, y no podían repercutir en las posibles expectativas razonables de las Comunidades a raíz de la Ronda de Tokio. En esas negociaciones, los Estados Unidos no habían asumido compromiso alguno en el sentido de que la Cláusula de Edición expiraría, ni tuvieron conocimientos de que las concesiones recibidas de las otras partes contratantes se hubiesen hecho sobre la base de la expiración prevista. La historia legislativa de la revisión de 1976 de la Ley sobre derechos de autor mostraba que la Administración estadounidense no podía haber confiado en que el Congreso autorizara la abrogación definitiva de la Cláusula de Edición el 1� de julio de 1982. El Senado había aprobado en 1976 el proyecto de enmienda de la Ley sobre derechos de autor sin fecha de expiración para la Cláusula de Edición. En su versión del proyecto, la Cámara de Representantes había fijado como fecha de expiración el 1� de enero de 1981. Una comisión mixta compuesta de miembros de las dos cámaras había elaborado entonces una versión conciliatoria del proyecto para someterla a la decisión del Congreso, y en ella la fecha de expiración era el 1� de julio de 1982. Durante los debates sobre el informe de esa comisión que tuvieron lugar en el Senado, el Senador Hugh Scott había dicho:

En la carta enviada al Registro de Derechos de Autor se hacia referencia expresa a la posible enmienda de la Ley sobre derechos de autor para prorrogar la aplicabilidad de la Cláusula de Edición si las conclusiones del estudio sugiriesen que tal prórroga fuese apropiada.

28. Los Estados Unidos proporcionaron copias de sus documentos de negociación que, a su juicio, indicaban que los negociadores estadounidenses sabían que no podían dar garantías de que la Cláusula de Edición no se prorrogaría más allá del 1� de julio de 1982 sin un compromiso del Congreso en el marco de la Ronda de Tokio; las negociaciones relativas a obstáculos no arancelarios, tales como la Cláusula de Edición, habían sido autorizadas con arreglo al artículo 102 de la Ley de Comercio (Trade Act) de 1974, pero la aplicación de sus resultados había precisado la intervención del Congreso. Los documentos de instrucciones utilizados por los negociadores estadounidenses en la Ronda de Tokio indicaban que los Estados Unidos hablan respondido a varias peticiones referentes a la Cláusula de Edición. En los documentos se daban instrucciones a los negociadores para que señalaran las modificaciones sustanciales de la medida que ya se hablan hecho, incluida la determinación de una fecha de expiración. También se daban instrucciones para que ofrecieran examinar toda otra cuestión pendiente. Ninguno de los países que habían planteado la cuestión insistió en seguir considerándola. A juicio de los Estados Unidos, era muy probable que esos países no hubieran deseado hacer concesiones adicionales a cambio de la expiración de la Cláusula de Edición que los Estados Unidos podían derogar unilateralmente.

29. Los Estados Unidos afirmaron también que, a falta de un compromiso negociado, las partes contratantes podían razonablemente haber previsto una posible prórroga de la Cláusula de Edición, dado que los Estados Unidos no estaban obligados de ninguna manera a suprimirla.

d) Los efectos económicos de la Cláusula de Edición

30. Las Comunidades Europeas concordaron con la opinión de los Estados Unidos (véase el párrafo 2) de que el Grupo Especial tendría que examinar en primer término la cuestión de la conformidad con el Acuerdo General, según el párrafo 5 de la reclamación de la Comunidad, distribuida el 8 de marzo de 1983 (L/5467). No se podría considerar si las circunstancias del caso eran de una gravedad que justificara autorizar una suspensión de obligaciones o concesiones (artículo XXIII, párrafo 2) antes de haber resuelto el problema básico de la conformidad. Las Comunidades dijeron que si el Grupo Especial llegase a la conclusión de que, al prorrogar la Cláusula de Edición, los Estados Unidos hablan actuado en forma incompatible con sus obligaciones dimanantes del Acuerdo General, se estaría entonces, conforme a la práctica del GATT, en presencia de un caso prima facie de anulación o menoscabo. La cuestión del grado del perjuicio económico era un asunto secundario en esa etapa y sólo sería necesario examinarla si los Estados Unidos no pusieran remedio a la situación.

31. Sin embargo, las Comunidades Europeas manifestaron al Grupo Especial que la Cláusula de Edición era un grave impedimento para las exportaciones a los Estados Unidos de la industria de la imprenta de la Comunidad y no representaba simplemente un obstáculo teórico al comercio. La decisión del Congreso de los Estados Unidos de hacer caso omiso del veto presidencial hacia pensar que los Estados Unidos habían tenido una opinión análoga. Las Comunidades argumentaron que poseían una industria tipográfica eficaz y muy acreditada, la cual era un proveedor importante a terceros países de los tipos de publicaciones afectadas por la Cláusula de Edición.

32. Los Estados Unidos afirmaron que las Comunidades Europeas no habían sufrido perjuicio económico por la prórroga de la Cláusula de Edición, y que, en consecuencia, incluso si el Grupo Especial constatara la anulación o menoscabo de una ventaja resultante para las Comunidades Europeas del Acuerdo General, las circunstancias no eran suficientemente graves para que se justificara autorizar una suspensión de obligaciones o concesiones con arreglo al párrafo 2 del artículo XXIII.

33. En defensa de su posición, los Estados Unidos presentaron primeramente al Grupo Especial las estadísticas que mostraban la parte del mercado estadounidense correspondiente a materiales impresos que los Estados Unidos estimaban compuestos de obras comprendidas en el alcance de la Cláusula de Edición. Los Estados Unidos estimaban en 75.491 millones de dólares el valor total de sus envíos de obras impresas en 1981, de los cuales 9.402,3 millones de dólares correspondían a productos a los que se aplicaban los requisitos de edición prescritos por la legislación estadounidense sobre derechos de autor, mientras que el resto consistía en productos no comprendidos en el párrafo a) de la Cláusula de Edición o expresamente excluidos de esa disposición en virtud del párrafo b). Así pues, los Estados Unidos calcularon el valor en 1981 de la parte del mercado correspondiente a las obras impresas afectadas por la Cláusula de Edición, en la cual hubieran podido competir las imprentas extranjeras, con independencia de su lugar de implantación, sustrayendo las partes de cada sector en el que, a juicio de los Estados Unidos, los impresores estadounidenses tenían una ventaja competitiva irresistible debido a su proximidad al mercado, a los editores de las obras afectadas y a los suministros pertinentes de materias primas a precios competitivos. La cifra resultante fue de 778,1 millones de dólares. Para evaluar la parte de ese mercado que hubiera podido absorber la industria de la imprenta de las Comunidades Europeas, los Estados Unidos analizaron resultados de las exportaciones comunitarias de biblias y devocionarios a los Estados Unidos. Las biblias y los devocionarios no estaban comprendidos en la Cláusula de Edición, pero según el parecer de los Estados Unidos, eran obras semejantes a los libros y catálogos que si lo estaban, pues se trataba fundamentalmente de textos; el equipo y los materiales de imprenta para la "edición" de biblias y devocionarios eran los mismos que se utilizaban para los demás libros; las calificaciones necesarias para la impresión y la encuadernación eran similares; como también los métodos de distribución eran análogos a los empleados en la comercialización de los libros afectados por la Cláusula de Edición. Los Estados Unidos afirmaron que ese mercado era particularmente favorable a los impresores extranjeros por ser pronosticable y no estar sujeto a cambios repentinos en los gustos del consumidor; por consiguiente, los breves plazos de entrega eran menos importantes que en el caso de la mayoría de las obras impresas. Los Estados Unidos dijeron que en 1981 las Comunidades habían obtenido una parte del mercado de los Estados Unidos en ese sector de sólo el 2,3 por ciento. En vista de ello y teniendo en cuenta la necesidad de una mayor sincronización y de relaciones de trabajo más estrechas entre editores e impresores por lo que se refería a la mayoría de las obras comprendidas en la Cláusula de Edición, as! como el alto grado de competitividad y eficacia de la industria de la imprenta estadounidense, los Estados Unidos sostuvieron que no era posible alegar que, de haber expirado la Cláusula de Edición, la industria de la imprenta de las Comunidades Europeas habría logrado penetrar en el mercado estadounidense de las obras impresas comprendidas en dicha Cláusula.

IV. Constataciones

a) Artículo XI

34. El Grupo Especial consideró en primer término si la Cláusula de Edición era o no compatible con el artículo XI del Acuerdo General. Constató que la prohibición de importar ciertas obras impresas estipulada en la Cláusula de Edición era incompatible con el párrafo 1 del artículo XI. El Grupo Especial observó que los Estados Unidos no hablan refutado esa afirmación ni intentado justificar la Cláusula de Edición invocando alguna de las excepciones al párrafo 1 del artículo XI previstas en el Acuerdo General.

b) El Protocolo de aplicación provisional

35. El Grupo Especial examinó luego si esa incompatibilidad con el artículo XI se podía justificar en virtud del Protocolo de aplicación provisional, con arreglo al cual los Estados Unidos aplicaban el Acuerdo General (IBDD, Vol.IV/77). El Grupo observó que, de acuerdo con el apartado b) del párrafo 1 del Protocolo, la Parte II del Acuerdo General había de aplicarse "en toda la medida que sea compatible con la legislación vigente", que era la legislación imperativa en vigor el 30 de octubre de 1947 (IBDD, Vol.II/35 y 62). También observó que el punto fundamental de discrepancia entre las dos partes en litigio era si la Cláusula de Edición, pese a o que la ley de julio de 1982 habla aplazado la fecha de expiración del 1� de julio de 1982 fijada en la Cláusula en 1976, podía seguir considerándose "legislación vigente" con arreglo al Protocolo de aplicación provisional.

36. Para analizar los argumentos presentados por las dos partes sobre ese particular (véanse los párrafos 12 a 18 supra), el Grupo Especial, observando que la Cláusula de Edición habla sido enmendada el 13 de julio de 1982, se preguntó en primer lugar si el mero hecho de que la Cláusula hubiera sido modificada después del 30 de octubre de 1947 significaba que habla dejado de estar comprendida en la disposición referente a la "legislación vigente" del Protocolo de aplicación provisional. El Grupo comprobó que en el caso de los impuestos internos del Brasil (IBDD, Vol.II/181) las PARTES CONTRATANTES hablan aceptado que la legislación incompatible con la Parte II del GATT se pudiera modificar sin perder su condición de "legislación vigente" siempre que el grado de incompatibilidad con el Acuerdo General no fuera aumentado. El Grupo observó asimismo que uno de los propósitos básicos de la aplicación provisional de la Parte II del GATT había sido garantizar que el valor de las concesiones arancelarias no fuera menoscabado por una nueva legislación proteccionista. Permitir modificaciones de la "legislación vigente" que no aumentaran el grado de incompatibilidad de esa legislación con el Acuerdo General estaba, pues, en conformidad con ese propósito del Protocolo de aplicación provisional. En consecuencia, el Grupo Especial estimó que las modificaciones de la Cláusula de Edición que no alteraban su grado de incompatibilidad con el Acuerdo General, o que significaban un paso hacia un mayor grado de compatibilidad, no le hacían perder su carácter de "legislación vigente" según los términos del apartado b) del párrafo 1 del Protocolo de aplicación provisional. A este respecto, el Grupo especial comprobó con satisfacción que algunas de las enmiendas a la Cláusula de Edición hechas por los Estados Unidos desde 1947 habían reducido su grado de incompatibilidad con el Acuerdo General.

37. El Grupo Especial se preguntó después si la legislación de 13 de julio de 1982 por la que se aplazaba la fecha de expiración de la Cláusula de Edición había enmendado simplemente dicha Cláusula, sin aumentar su grado de incompatibilidad con el Acuerdo General. El Grupo estimó que la respuesta a esa pregunta dependía de si la introducción por los Estados Unidos en 1976 de la fecha de expiración del 1� de julio de 1982 en la Cláusula de Edición habla significado una medida tendiente a lograr una mayor conformidad con el Acuerdo General, medida derogada por la legislación de 1982, o si en cambio la modificación de 1976 no había sido más que el anuncio de la posibilidad de una acción futura en ese sentido. El Grupo Especial estimó que la respuesta a esa pregunta, dependía a su vez en este caso particular, de si los interlocutores comerciales podían razonablemente haber considerado la inserción de la fecha de expiración, como un cambio de la política de los Estados Unidos (con una aplicación retrasada) o simplemente como el anuncio de la posibilidad de un cambio futuro de esa política. Después de una cautelosa evaluación de las pruebas presentadas, en particular de las consignadas en los párrafos 24-29, y habida cuenta de que la fecha de expiración insertada en la Cláusula en 1976 fue la primera que se fijó en esa disposición desde que la legislación entró en vigor en 1981, el Grupo Especial constató que las Comunidades Europeas tenían razón en concluir que la fecha de expiración introducida en 1976 había constituido un cambio de política. En consecuencia, el Grupo constató que la fecha de expiración del 1� de julio de 1982 insertada en la Cláusula de Edición por la Ley 94-553 había significado un paso hacia una mayor conformidad con el Acuerdo General. Por consiguiente, el Grupo constató también que la legislación de 13 de julio de 1982 por la que se aplazaba esa fecha de expiración, en las circunstancias de este caso particular, habla constituido una inversión de ese movimiento hacia una mayor conformidad con el Acuerdo General y, por ende, aumentado el grado de incompatibilidad con el mismo de la Cláusula de Edición.

38. El Grupo Especial analizó luego si ese aumento del grado de incompatibilidad de la Cláusula de Edición con el Acuerdo General podía justificarse con arreglo a lo dispuesto en el apartado b) del párrafo 1 del Protocolo de aplicación provisional, dado que el aplazamiento de la fecha de expiración no habla elevado el grado de incompatibilidad a un nivel superior al existente el 30 de octubre de 1947. El Grupo opinó que la cuestión fundamental a ese respecto consistía en saber si la disposición sobre "legislación vigente" del Protocolo de aplicación provisional debla interpretarse en el sentido de abrir una "vía de sentido único", que permitía únicamente movimientos desde la situación existente el 30 de octubre de 1947 a la situación contemplada en la Parte II del Acuerdo General, o una "vía de doble sentido" que permitía también los movimientos de retroceso a la situación de 1947.

39. Como el texto del Protocolo mismo y las anteriores decisiones de las PARTES CONTRATANTES referentes al Protocolo no eran claros sobre ese particular, el Grupo Especial examinó cuál de esas dos interpretaciones estaría en conformidad con los propósitos del Protocolo de aplicación provisional y del Acuerdo General. Observó que el Protocolo habla sido concebido de modo que otorgara una dispensa temporal para permitir a las partes contratantes aplicar la Parte II del Acuerdo General sin modificar la legislación vigente o actuar de forma incompatible con ella. Dado ese propósito del Protocolo, el Grupo Especial estimó que, una vez que una parte contratante hubiera reducido el grado de incompatibilidad de la "legislación vigente" con el Acuerdo General, no se podría justificar ninguna medida ulterior tendiente a aumentar el grado de incompatibilidad de esa legislación con el Acuerdo General, aunque no fuese a un nivel superior al existente el 30 de octubre de 1947. El Grupo observó también que uno de los objetivos básicos del Acuerdo General era garantizar la seguridad y previsión en las relaciones comerciales entre las partes contratantes. El Grupo estimó incompatible con ese objetivo el que las partes contratantes pudieran derogar medidas adoptadas para armonizar con el Acuerdo General la legislación que estuviera en contradicción con él, aunque justificada con arreglo al Protocolo de aplicación provisional. En consecuencia, el Grupo Especial constató que el Protocolo de aplicación provisional no autorizaba a las partes contratantes a poner en vigor una legislación que aumentara el grado de incompatibilidad con el Acuerdo General de la "legislación vigente", incluso si ese grado de incompatibilidad no fuera superior al que existía el 30 de octubre de 1947. Por tanto, el Grupo Especial constató que la legislación de los Estados Unidos de 13 de julio de 1982 por la que se aplazaba la fecha de expiración de la Cláusula de Edición no podía justificarse con arreglo al Protocolo de aplicación provisional.

c) Otros argumentos presentados al Grupo Especial

40. Habida cuenta de las constataciones precedentes, el Grupo Especial consideró innecesario examinar los argumentos que se le hablan presentado en relación con el artículo XIII y el equilibrio de las concesiones de la Ronda de Tokio.

41. El Grupo Especial observó que los Estados Unidos hablan argüido que, incluso si el Grupo llegara a constatar que habla existido anulación o menoscabo de una ventaja resultante para las Comunidades Europeas del Acuerdo General, las circunstancias no hablan sido de una gravedad que justificara la autorización de una suspensión de obligaciones o concesiones con arreglo al párrafo 2 del artículo XXIII, dado que las Comunidades Europeas no había sufrido perjuicio económico. El Grupo decidió que lo examinaría ese argumento porque la parte reclamante, las Comunidades Europeas, no le había pedido que hiciera constataciones respecto a la autorización para suspender obligaciones o concesiones con arreglo al artículo XXIII (véase el párrafo 30 supra).

V. Conclusiones

42. El Grupo Especial llegó a las conclusiones siguientes:

43. En vista de lo expuesto anteriormente, el Grupo Especial sugiere a las PARTES CONTRATANTES que recomienden a los Estados Unidos la armonización de la Cláusula de Edición con sus obligaciones en virtud del Acuerdo General.