3.11 El representante de Estados Unidos dijo además que la captura por el Canadá de 19 barcos atuneros estadounidenses comprometía gravemente el enfoque internacional de la CIAAT en cuanto a la administración de la pesca. Al apresar barcos que antes habían pescado frente a sus costas sin ser molestados, cuando los bancos de atún blanco habían emigrado hacia allá, el Canadá había adoptado un enfoque unilateral de la administración de la pesca. Además, en la CIAAT el Canadá había indicado que no estaba dispuesto a aplicar el enfoque internacional de la administración al atún blanco, que es la única especie de atún que entra en su zona de pesca de 200 millas de la costa oeste. A este respecto, el orador recordó que el atún era el único, entre los principales peces marinos pescados para la alimentación humana, que practicaba grandes migraciones y que por esta razón las medidas unilaterales no servían para conservar con eficacia los bancos mundiales de atún. Era inútil que un Estado costero limitase la captura cuando un banco de atún se encontraba en sus aguas, si ese mismo banco sería explotado excesivamente cuando se encontrase en las aguas de otro Estado o en alta mar. El orador consideraba que las medidas unilaterales serían contraproducentes desde el punto de vista de la conservación porque desalentarían la cooperación internacional que era indispensable para impedir la sobreexplotación de las especies migratorias en las zonas no sujetas a restricciones.

3.12 El representante explicó también al Grupo especial que la prohibición de la importación de atún y productos de atún procedentes del Canadá había sido impuesta en virtud del artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías y que había que considerarla en el contexto de las leyes aplicables a la conservación del atún y los esfuerzos desplegados por los Estados Unidos para promover la cooperación internacional en la materia. En el artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías se citaban las constataciones del Congreso según las cuales los bancos de muchas especies de atún estaban agotados o corrían peligro de agotamiento pero que con una debida administración de esas especies se podían obtener rendimientos satisfactorios. Uno de los objetivos del artículo 205 de la mencionada ley era alentar a los demás países a colaborar en la conservación internacional del atún. Las disposiciones que preveían la prohibición de las importaciones de pescado procedentes de un país que apresara a los barcos pesqueros estadounidenses respondían al propósito de disuadir a los demás países de que reclamaran unilateralmente una jurisdicción de 200 millas sobre los bancos de atún y apresaran a los barcos atuneros estadounidenses basándose en esa reclamación. Los Estados Unidos no pretendían ejercer jurisdicción sobre el atún en su zona de 200 millas.

3.13 El representante del Canadá estuvo de acuerdo en que el atún era un recurso natural agotable. Aunque sus autoridades no dudaban de que los Estados Unidos tenían un auténtico interés en la conservación de los bancos de atún, negó que las medidas en cuestión fuesen verdaderamente debidas al interés de los Estados Unidos por la conservación o guardasen relación alguna con las medidas encaminadas a promover o conseguir una mejor conservación. Sostuvo que el hecho concreto que había dado lugar a la prohibición de las importaciones no era el interés general de los Estados Unidos sobre la política y medidas del Canadá en relación con la conservación del atún, sino el apresamiento de varios buques pesqueros y la detención por las autoridades canadienses de pescadores estadounidenses que se dedicaban a la pesca de atún blanco o albacora, sin autorización, en el interior de la zona de jurisdicción pesquera frente a la costa oeste del Canadá. Los Estados Unidos y otro país eran los únicos que no reconocían la jurisdicción costera sobre el atún. A ese respecto merecía señalarse el hecho de que el contralor general de los Estados Unidos, en el informe que presentó al Congreso en diciembre de 1976, hizo referencia al artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías. Era evidente que no se refería a la conservación cuando dijo que la ley comprendía sanciones (artículo 205) destinadas a hacer frente a las consecuencias negativas previstas, para la pesca estadounidense del atún, de la imposición del limite de 200 millas. Por consiguiente, no era la conservación la preocupación principal de los autores de las disposiciones que dieron origen al litigio, sino más bien la existencia de una legislación interna canadiense y de otros países que podía tener el efecto de impedir que los barcos atuneros estadounidenses faenasen en las aguas costeras sometidas a la jurisdicción canadiense. El propósito de la legislación estadounidense era en realidad el de disuadir al Canadá y a otros países de aplicar sus leyes nacionales en detrimento de los intereses comerciales de la industria atunera estadounidense.

3.14 Además, la prohibición de las importaciones fue levantada, no cuando cambiaron las políticas de conservación de pesquerías del Canadá, sino cuando las autoridades canadienses y estadounidenses llegaron a un acuerdo provisional en el que se preveía el acceso recíproco de los atuneros de cada país a las aguas sometidas a la jurisdicción pesquera del otro más allá del limite de las 12 millas, y que contenía además otras disposiciones relativas al acceso a los puertos. En el acuerdo no había nada que guardase relación con la conservación del atún blanco ni de ninguna otra especie de atún.

3.15 Recordando que Canadá era miembro de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAAT) desde 1968 y de la Convención Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA) desde 1969 y que el Canadá había adoptado todas las recomendaciones de la CIAAT, el representante del Canadá dijo que su país no discrepaba de los Estados Unidos acerca de la cuestión de la colaboración internacional para la conservación del atún, sino acerca de los principios y los mecanismos por los que podía conseguirse una conservación eficaz. Señaló también el hecho de que la CIAAT nunca se había ocupado de un régimen de administración del atún blanco ni podía demostrarse que la prohibición estadounidense de las importaciones de atún del Canadá contribuyera en manera alguna a una mejor conservación de esta especie.

3.16 Aunque el representante expresó reservas en cuanto a insistir mucho en cuestiones de pesquerías que no eran el objeto principal de la presente diferencia, sostuvo además que para poner a prueba la compatibilidad de la prohibición estadounidense de las importaciones con el apartado g) del artículo XX era también indispensable establecer si esa prohibición había sido o no aplicada junto con restricciones a la producción y el consumo nacionales.

3.17 A este respecto, el representante del Canadá recordó que la prohibición estadounidense de las importaciones de toda clase de atún y productos de atún procedentes del Canadá, independientemente de la especie de que se tratara, era resultado de la medida canadiense dirigida únicamente contra la pesca ilegal de atún blanco por los pescadores estadounidenses. Aunque por medio de limitaciones sobre las capturas permitidas había restricciones indirectas a la producción en los Estados Unidos de productos de atún de especies distintas del atún blanco, no parecían éstas guardar relación alguna con la prohibición discriminatoria de las importaciones de esas especies procedentes del Canadá. En los Estados Unidos no se aplicaba ninguna medida nacional que restringiera la producción o el consumo de atún blanco.

3.18 Además, el representante del Canadá dijo que sus autoridades consideraban el recurso de los Estados Unidos al apartado g) del artículo XX como una manera de justificar a posteriori una medida comercial que no tenía justificación en virtud del Acuerdo General. En el curso de las consultas bilaterales celebradas con los Estados Unidos en el marco del artículo XXIII, éstos no habían planteado en ningún momento la cuestión de la conservación; es más, cuando el Gobierno de los Estados Unidos anunció públicamente la prohibición de importar, sólo se refirió a las medidas adoptadas por las autoridades canadienses contra los barcos pesqueros de Estados Unidos que habían estado faenando sin autorización en aguas canadienses.

3.19 El representante de los Estados Unidos dijo que el apartado g) del artículo XX se aplicaba a las medidas "relativas" a la conservación de los recursos naturales agotables, y no exigía que el motivo o el efecto exclusivos de dichas medidas fuese necesariamente la conservación. Ciertamente, no era necesario que cada funcionario de la parte que tomase esta medida la explicara siempre por su efecto final en la conservación. Análogamente, tampoco era necesario que en el Acuerdo provisional se especificara claramente que su objeto era la conservación. Lo importante era que el efecto del Acuerdo provisional era conforme con el enfoque internacional de la administración y conservación del atún. El representante añadió que la prohibición de importar respondía al criterio expresado por la palabra "relativa" que figuraba en el apartado g) del artículo XX, e hizo observar que los trabajos preparatorios de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías, y en particular de su artículo 205, demostraban que la conservación era una razón sustancial de la medida. Añadió que los Estados Unidos vigilaban la producción de atún de su industria y le imponían restricciones y que la prohibición de las importaciones, las restricciones de las capturas y otras medidas formaban en conjunto la política de conservación del atún y se tomaban por tanto conjuntamente.

3.20 El representante del Canadá señaló que existían diferentes maneras de enfocar la conservación. El argumento de Estados Unidos era que su manera de enfocarla era la única válida y los Estados Unidos habían promulgado leyes en las que se preveía la imposición de sanciones comerciales con objeto de imponer su opinión a los demás.

c) Observaciones hechas por las partes acerca de las consecuencias del levantamiento de la prohibición de importar

3.21 El representante del Canadá, aun recordando que la prohibición estadounidense de importar atún y productos de atún procedentes del Canadá había sido levantada después de haberse concertado un acuerdo provisional sobre la materia entre Canadá y Estados Unidos⁸, explicó que sus autoridades seguían atribuyendo importancia a la obtención de una conclusión de las PARTES CONTRATANTES sobre el asunto.

3.22 Dijo que su deseo de que el Grupo especial llegase a una conclusión sustantiva estaba relacionado con el hecho de que en agosto de 1980 los Estados Unidos amenazaron con aplicar una prohibición discriminatoria en virtud del artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías contra las importaciones de salmón del Canadá como consecuencia de que las autoridades canadienses hubiesen apresado un barco salmonero estadounidense y además el Acuerdo provisional entre Canadá y Estados Unidos sobre el atún sólo preparaba el terreno para un acuerdo a largo plazo que todavía tenía que ser negociado y que requeriría la ratificación del Congreso de Estados Unidos. En ausencia de un acuerdo ratificado, subsistía el riesgo de que volviera a imponerse una prohibición discriminatoria de las importaciones de atún procedentes del Canadá o incluso que se extendiera a otros productos como el salmón o que se impusiera una prohibición discriminatoria de las importaciones de otros productos de la pesca como resultado de diferencias no comerciales en otros asuntos pesqueros. No sólo no estaba todavía en vigor un acuerdo a largo plazo acerca del atún blanco, sino que tal acuerdo tendría que ser sin perjuicio de la posición respectiva de las partes acerca de la jurisdicción del estado costero sobre las especies que practican grandes migraciones.⁹Por consiguiente, subsistía la posibilidad de que los Estados Unidos, a pesar de la ratificación de un tratado bilateral sobre el atún blanco, impusieran por razones no comerciales, de conformidad con el artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías, medidas comerciales incompatibles con las obligaciones asumidas por los Estados Unidos en virtud del Acuerdo General.

3.23 El representante sostuvo por consiguiente que el Grupo especial debía fallar que la prohibición discriminatoria de las importaciones de atún y productos de atún era contraria a las obligaciones de los Estados Unidos y anulaba ventajas resultantes para el Canadá del Acuerdo General y recomendar que el Gobierno de los Estados Unidos hiciera lo necesario para que la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías se aplicase de manera compatible con el Acuerdo General.

3.24 El representante de Estados Unidos consideró que el levantamiento de la prohibición de las importaciones había eliminado el motivo práctico de la reclamación del Canadá y por tanto hacía que el litigio planteado ante el Grupo especial fuera puramente hipotético. El asunto del salmón a que había hecho referencia Canadá plantearía otras cuestiones en el marco del Acuerdo General y, en todo caso, no había dado lugar a una prohibición de las importaciones. Añadió el representante que el Acuerdo provisional y la firma de un acuerdo a largo plazo representaban una solución del asunto conforme con el procedimiento y los objetivos de la solución de diferencias del GATT y que la prosecución del asunto hasta una decisión, cualquiera que fuese ésta, no mejoraría ni socavaría el arreglo conseguido. En vista de ello, la continuación del asunto, además de no tener ningún resultado práctico, encerraría un riesgo considerable de crear en el GATT precedentes no deseados ni previstos, al expresarse opiniones sobre las difíciles cuestiones de conservación que planteaba el apartado g) del artículo XX, materia ésta en que los criterios nacionales e internacionales habían evolucionado mucho con los años y seguían evolucionando.

3.25 El representante añadió además que no era usual que los grupos especiales del GATT se ocupasen de situaciones hipotéticas. A su juicio, en el asunto examinado las posibilidades de acción eran especialmente problemáticas dado el levantamiento de la prohibición de las importaciones. Sin embargo, si el Grupo especial decidía proseguir el caso y presentar un informe completo a las PARTES CONTRATANTES, el representante de los Estados Unidos sugería que el Grupo especial fallase que la medida estadounidense no era incompatible con las disposiciones del Acuerdo General, puesto que venía expresamente autorizada por las excepciones generales enumeradas en el apartado g) del artículo XX. Añadió que los Estados Unidos, a pesar de sus reservas, prestarían toda su colaboración al Grupo especial si éste decidiera seguir examinando el asunto.

3.26 Por último, el representante señaló que el tratado permanente evitaría la repetición del litigio inicialmente planteado ante el Grupo especial, porque con arreglo a dicho tratado no podía surgir ninguna situación que diese lugar a otra prohibición relativa al atún blanco. Además, aunque ello caía fuera del mandato relativo al actual litigio, la posibilidad de una prohibición de las importaciones que afectara a otras clases de pesca era remotísima, porque los Estados Unidos reconocían la jurisdicción canadiense en lo relativo a las especies distintas del atún y porque los dos gobiernos habían llegado a un entendimiento encaminado a evitar los incidentes dimanantes de las disputas sobre fronteras marítimas.

3.27 El representante del Canadá dijo que no compartía la opinión de Estados Unidos, de que el asunto discutido fuese hipotético, pues se refería a medidas comerciales reales que se habían producido en el pasado y porque continuaba existiendo la amenaza de la imposición por Estados Unidos de nuevas restricciones discriminatorias a la importación, en virtud del artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías, que afectasen al pescado o a los productos de la pesca procedentes del Canadá. El representante mencionó el informe del Grupo especial encargado de la diferencia entre Estados Unidos y la CEE en relación con las proteínas destinadas a la alimentación animal¹⁰como precedente en el que un grupo especial se había ocupado del asunto litigioso después de haberse puesto fin a las medidas comerciales que habían dado lugar al establecimiento de dicho grupo.

Para Continuar con Constataciones y conclusiones.

⁷Pescado entero

⁸De fecha 21 de agosto de 1980 y válido hasta el 1° de junio de 1981 o hasta la entrada en vigor del tratado propuesto.

⁹El 26 de mayo de 1981 el Canadá y Estados Unidos firmaron el Tratado sobre los barcos atuneros (atún blanco o albacora) del Pacífico y sus privilegios portuarios, que sustituyó al Acuerdo provisional. Ese Tratado entró en vigor el 29 de julio de 1981, tiene una duración mínima de tres años y medio y luego seguirá en vigor salvo que lo denuncie alguna de las partes con un año de anticipación.

¹⁰IBDD, 25S/53.