I. Introducción

1.1 En una comunicación de fecha 21 de enero de 1980, distribuida a las partes contratantes, el Gobierno del Canadá se quejó de que la prohibición de importar atún y productos de atún procedentes del Canadá decretada por el Gobierno de Estados Unidos el 31 de agosto de 1979 era discriminatoria y contraria a las obligaciones contraídas por los Estados Unidos en virtud del Acuerdo General y menoscababa las ventajas resultantes para el Canadá de dicho Acuerdo. Al mismo tiempo, el Gobierno del Canadá pedía, en aplicación de lo dispuesto en el artículo XXIII, párrafo 2, que se estableciera un grupo especial encargado de examinar la compatibilidad con el Acuerdo General de la prohibición decretada por Estados Unidos de importar atún y productos de atún procedentes del Canadá (L/4931).

1.2 El Consejo examinó la cuestión en su reunión del 29 de enero de 1980, en la que el representante del Canadá expresó la esperanza de que el asunto pudiera ser todavía resuelto satisfactoriamente entre las partes interesadas. Sin embargo, también esperaba que si no se podía llegar a una solución, el Consejo estuviese dispuesto a establecer un grupo especial en su próxima reunión. El representante del Perú apoyó la petición del Canadá tendiente a la institución de un grupo especial (C/M/138).

1.3 No habiéndose llegado a ninguna solución, el Consejo volvió a discutir la cuestión en su reunión del 26 de marzo de 1980, en la que el representante del Canadá renovó su petición de establecimiento de un grupo especial y el representante del Perú volvió a manifestar su apoyo a la petición canadiense. El representante de los Estados Unidos, recordando que la medida había sido tomada de conformidad con la Ley estadounidense de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías, dijo que su delegación no veía la necesidad de establecer un grupo especial puesto que se seguían desplegando esfuerzos para resolver el asunto, pero no se opondría a dicho establecimiento. El Consejo acordó establecer un grupo especial con el mandato siguiente:

El Consejo autorizó además a su Presidente a nombrar al Presidente y a los Miembros del Grupo especial en consulta con las dos partes interesadas (C/M/139).

1.4 En consecuencia, el Presidente del Consejo nombró a las siguientes personas:

1.5 En la reunión celebrada por el Consejo el 10 de noviembre de 1980 el Presidente hizo saber que la Embajadora A. Auguste había sido transferida de Ginebra a otro lugar y no podía presidir el Grupo especial. Informó también al Consejo de que después de haber consultado con las dos partes, el Sr. P. K. Williams (Reino Unido) había asumido la presidencia del Grupo (C/M/144).

1.6 En el curso de su labor el Grupo oyó declaraciones de los representantes del Canadá y de los Estados Unidos. Los documentos y la información presentados por ambas partes, sus respuestas a las preguntas hechas por el Grupo especial y la documentación pertinente del GATT sirvieron de base para el examen de la cuestión litigiosa.

II. Hechos

2.1 El 31 de agosto de 1979, los Estados Unidos prohibieron las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá.¹Esta medida siguió al apresamiento de 19 pesqueros y al arresto por las autoridades canadienses de cierto número de pescadores estadounidenses que se dedicaban a la pesca de atún blanco o albacora dentro del límite de 200 millas de la costa occidental del Canadá sin autorización del Gobierno canadiense, en aguas que el Canadá consideraba situadas bajo su jurisdicción pesquera y que los Estados Unidos consideraban fuera de la jurisdicción de Estado alguno en lo relativo a la pesca del atún.

2.2 La prohibición fue decretada por Estados Unidos en aplicación del artículo 205 (Prohibiciones de Importación) de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías. Se informó al Grupo especial de que ese artículo 205 disponía entre otras cosas que si el Secretario de Estado determinaba que un barco de pesca estadounidense que pescara en aguas situadas fuera del mar territorial de una nación extranjera, tal como lo reconocían los Estados Unidos, fuese apresado por una nación extranjera como consecuencia de una pretensión de jurisdicción no reconocida por los Estados Unidos, el Secretario del Tesoro adoptaría inmediatamente las medidas necesarias y procedentes para prohibir la importación de pescado procedentes de la pesquería extranjera de que se tratase.

2.3 Se informó además al Grupo especial de que, en las circunstancias antes especificadas, los Estados Unidos tenían que prohibir las importaciones de toda clase de pescado y productos de pescado procedentes de la pesquería implicada del país que tomase la medida. Como los Estados Unidos no reconocían la pretensión canadiense de jurisdicción en materia de pesca del atún en las aguas donde habían sido apresados los barcos, el artículo 205 exigía la imposición de las medidas adoptadas. Se informó también al Grupo especial de que la Ley daba poder discrecional al Secretario de Estado para recomendar una prohibición de importación más amplia que abarcara otras clases de pescado o productos de pescado de la nación extranjera interesada, pero que en ese caso no se había ejercido tal poder discrecional. El poder ejecutivo no tenía facultades para renunciar a aplicar las disposiciones del artículo 205. Sin embargo la legislación disponía que si el Secretario de Estado constataba que ya no existían las razones por las que se había decretado la prohibición de importar, debía notificarlo al Secretario del Tesoro, el cual debería levantar prontamente la prohibición de importar.

2.4 La prohibición de importar dictada por los Estados Unidos afectaba a las importaciones de las siguientes partidas del arancel estadounidense: ex 110.10 (atún fresco, refrigerado o congelado), 112.30 y 112.34 (atún envasado sin aceite), 112.90 (atún envasado en aceite), y 113.56 (atún envasado en grandes latas, sin aceite). En el cuadro 1 se indican las importaciones estadounidenses de atún y productos de atún procedentes del Canadá en los años 1976 a 1979.

2.5 El 16 de octubre de 1979 el Canadá envió a los Estados Unidos una nota en la que manifestaba que la medida adoptada acerca del atún y los productos de atún procedentes del Canadá era contraria a las obligaciones que incumbían a los Estados Unidos en virtud del Acuerdo General y en la que, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo XXIII del Acuerdo General, pedía al Gobierno de los Estados Unidos que levantara la prohibición inmediatamente. Los Estados Unidos, en su respuesta, hicieron referencia a la consulta sobre pesca que habían celebrado en septiembre de 1979, en la que se acordó continuar las conversaciones. Los Estados Unidos expresaron la esperanza de que la continuación de las conversaciones conducían a una solución mutuamente satisfactoria del problema y que se encontraría una base para levantar la prohibición.

2.6 En diciembre de 1979, funcionarios de los Estados Unidos y del Canadá sostuvieron consultas con arreglo al párrafo 1 del artículo XXIII del Acuerdo General, pero no consiguieron resolver el asunto. En enero de 1980, las autoridades canadienses, invocando el párrafo 2 del artículo XXIII, solicitaron que se estableciera un grupo especial del GATT para examinar la cuestión.

2.7 El 29 de agosto de 1980, después de un acuerdo provisional con el Canadá sobre la pesca del atún blanco o albacora, el Representante de los Estados Unidos para las cuestiones comerciales internacionales informó a la Secretaría de que sus autoridades habían decidido levantar la prohibición de las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá. Esa prohibición fue levantada el 4 de septiembre de 1980.²

2.8 El 3 de diciembre de 1980 el Grupo especial celebró una reunión con ambas partes para determinar su actitud en cuanto a la continuación de su labor, visto el levantamiento por los Estados Unidos de la prohibición de las importaciones, y para pedir más aclaraciones acerca del acuerdo provisional a que se hace referencia en el párrafo 2.7 supra. En esa reunión el representante del Canadá subrayó que la posibilidad de imponer nuevas prohibiciones a la importación de productos canadienses de la pesca seguía existiendo en tanto que el artículo 205, apartado a), 4), c) de la Ley estadounidense de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías exigiera la imposición de prohibiciones de la importación de pescado y productos de pescado en respuesta a las medidas que tomase el Canadá para dar aplicación a su legislación en lo relativo a las zonas de jurisdicción canadiense³ no reconocidas por los Estados Unidos. El representante del Canadá sostuvo que el Grupo especial debería por consiguiente continuar su labor con objeto de llegar a conclusiones sustantivas. El representante de Estados Unidos informó al Grupo especial de que sus autoridades dudaban de la necesidad de proseguir el asunto, puesto que la medida en examen había sido completamente eliminada, pero declaró que sus autoridades seguirían cooperando con el Grupo especial si éste decidía proseguir el examen del asunto. Además, ambas partes informaron al Grupo especial acerca de los detalles del acuerdo provisional. Se dijo que ese acuerdo era un paso hacia la celebración, en el próximo año, de negociaciones entre ambos gobiernos sobre un tratado bilateral. Al final de esa reunión, el Grupo especial pidió que se le dieran más informaciones sobre la negociación de un tratado bilateral.

2.9 En una carta de fecha 19 de diciembre de 1980, respondiendo a la petición del Grupo especial, que había solicitado información sobre las negociaciones relativas a un tratado bilateral, el representante del Canadá reiteró la opinión de que seguía existiendo la amenaza de la prohibición de importaciones de productos de la pesca en virtud del artículo 205 de la Ley sobre Conservación y Administración de Pesquerías.

2.10 Luego, en una carta de fecha 9 de enero de 1981, en la que también se informaba sobre el estado de las negociaciones para la celebración de un tratado bilateral sobre la pesca del atún, el representante de Estados Unidos expresó ciertas reservas acerca de la necesidad o la conveniencia de seguir examinando el asunto en el GATT, aunque añadió que, no obstante esa reserva, los Estados Unidos prestarían toda su colaboración al Grupo especial, si éste seguía examinando el asunto.

2.11 En una carta dirigida al Presidente del Grupo especial, con fecha 9 de marzo de 1981, el representante de Estados Unidos informó al Grupo especial de que el Canadá y los Estados Unidos habían terminado las negociaciones sobre el tratado y que esperaban proceder a la firma del mismo en un futuro próximo. Señaló también que en el tratado se preveía que la pesca del atún blanco o albacora del Pacífico no estaría sujeta a prohibición en virtud del artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías.

2.12 En una carta dirigida al Presidente del Grupo especial, también con fecha 9 de marzo de 1981, el representante del Canadá envió al Grupo especial copia de una minuta recibida de las autoridades estadounidenses que confirmaba que si en una zona en la que los Estados Unidos ejercían jurisdicción en materia de pesca, el Canadá intentase ejercer jurisdicción no reconocida por el Gobierno de los Estados Unidos⁴apresando a un barco de los Estados Unidos, el Gobierno de este último país vendría automáticamente obligado por el artículo 205 de la Ley de 1976 sobre Conservación y Administración de Pesquerías a prohibir la importación de pescado procedente de la pesquería en cuestión.

2.13 En una carta al Presidente del Grupo especial, de fecha 9 de junio de 1981, el representante de Estados Unidos confirmó que el 26 de mayo de 1981 el Canadá y los Estados Unidos habían firmado el tratado sobre los barcos atuneros (albacora del Pacífico) y sus privilegios portuarios, tratado que sustituiría al acuerdo provisional de 1980.

2.14 En una carta dirigida al Presidente del Grupo especial con fecha 7 de agosto de 1981, el representante de Estados Unidos confirmó que el 29 de julio de 1981 el tratado había entrado en vigor mediante el canje de instrumentos de ratificación efectuado en esa fecha entre las dos partes.

III. Argumentos principales

a) De orden general

3.1 El representante del Canadá declaró que la prohibición impuesta el 31 de agosto de 1979 por los Estados Unidos a la importación de productos de atún del Canadá era incompatible con las obligaciones que incumbían a los Estados Unidos en virtud del Acuerdo General y concretamente de sus artículos I, XI y XIII. Sostuvo que la prohibición de Estados Unidos constituía a primera vista una anulación de las ventajas resultantes para el Canadá de las concesiones incluidas en la Lista XX y consolidadas en virtud del artículo II. La prohibición estadounidense de las importaciones de atún y productos de atún era claramente incompatible con la obligación que tenían los Estados Unidos en virtud del párrafo 1 del artículo XI de no imponer ni mantener -aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas- prohibiciones ni restricciones a la importación de ningún producto del territorio de otra parte contratante. El carácter discriminatorio de la prohibición estadounidense constituía una clara infracción de lo dispuesto en los artículos I y XIII, a saber, que no se puede imponer prohibición alguna a la importación de un producto originario del territorio de otra parte contratante a menos que se imponga una prohibición o restricción semejante a la importación del producto similar originario de cualquier tercer país. Sostuvo además que había sido establecido por las PARTES CONTRATANTES que en los casos en que hubiera infracción de las disposiciones del Acuerdo General, la medida constituiría a primera vista un caso de anulación o menoscabo.⁵

3.2 El representante manifestó también que las exportaciones anuales canadienses de los productos de que se trataba habían representado un promedio de 1,2 millones de dólares EE.UU. durante el período 1976-1978.

3.3 Refiriéndose a las consultas celebradas con arreglo al párrafo 1 del artículo XXIII, el representante del Canadá dijo que durante las mismas la delegación de Estados Unidos no había discutido que la medida adoptada por su país acerca de las importaciones de atún procedentes del Canadá fuese incompatible con el Acuerdo General y había indicado que los Estados Unidos estaban dispuestos a negociar una compensación o incluso a estudiar la posible retirada compensatoria de concesiones por el Canadá. Sin embargo, la opinión canadiense era que la compensación no significaba una solución satisfactoria del asunto.

3.4 El representante del Canadá dijo que las medidas en examen habían sido tomadas por Estados Unidos con motivo de una ley nacional que había sido designada específicamente para unas especies migratorias de atún, con objeto de atender a los intereses comerciales de un poderoso grupo de presión de los pescadores de atún de la costa occidental. Declaró también que el importante principio envuelto en ese litigio comercial era el de si una parte contratante tenía o no tenía el derecho de infringir obligaciones dimanantes del Acuerdo General utilizando medidas comerciales para ejercer una presión bilateral en esferas extranjeras al comercio.

3.5 El representante de Estados Unidos señaló que, sin perjuicio de la posición de su país en lo relativo a las disposiciones del GATT invocadas por el Canadá, los Estados Unidos consideraban que su actuación estaba plenamente justificada en virtud del apartado g) del artículo XX del Acuerdo General, según el cual las medidas relativas a la conservación de los recursos naturales agotables estaban exentas de las demás obligaciones del Acuerdo General. El delegado sostuvo que la prohibición estadounidense de las importaciones de atún y productos de atún no era discriminatoria, pues se habían adoptado medidas similares por razones análogas contra las importaciones procedentes de otros países (por ejemplo, Costa Rica y Perú). Siguió diciendo que la medida adoptada por los Estados Unidos no estaba en absoluto motivada por consideraciones comerciales, pues se aplicaba a unos flujos comerciales valorados en tan sólo unos 175.000 dólares EE.UU., cuando el valor total de las importaciones estadounidenses de atún y productos de atún había sido de unos 330.000 millones de dólares en 1978.

3.6 El representante de Estados Unidos expresó la opinión de que la diferencia objeto de examen por el Grupo especial se refería principalmente a problemas de pesca y en particular a la necesidad de un programa internacional racional de conservación y explotación de los bancos de atún. A este respecto dijo que durante las consultas celebradas con arreglo al párrafo 1 del artículo XXIII, su Gobierno, teniendo en cuenta lo pequeño del comercio implicado, se había mostrado dispuesto a contemplar la compensación más bien que a empezar una larga discusión sobre las posiciones respectivas de una y otra parte frente al Acuerdo General. Sin embargo, no podía aceptar que una oferta de contemplar un arreglo comercial para evitar complicaciones en un asunto de pesca pudiera en modo alguno perjudicar la posición de Estados Unidos ante el Grupo especial.

b) Justificación en virtud del párrafo g) del artículo XX

3.7 El representante de Estados Unidos sostuvo que las medidas impuestas por su país para restringir las importaciones de atún y productos de atún procedentes del Canadá estaban justificadas con arreglo al apartado g) del artículo XX y reunían cada una de las condiciones necesarias para estar amparadas por dicho artículo.

3.8 Explicó que el primer elemento que demostraba que las medidas estaban justificadas con arreglo al apartado g) del artículo XX era que se trataba de un recurso natural agotable. A este respecto, no podía dudarse de que los bancos de atún estaban potencialmente expuestos a la sobreexplotación y al agotamiento. Según un inventario preliminar realizado por el Servicio Nacional de Pesca Marítima de Estados Unidos (United States National Marine Fisheries Service) el atún blanco o albacora estaba siendo intensamente explotado, del mismo modo que lo era el rabil del Atlántico. El rabil del Pacífico se encontraba en peligro inminente y los bancos de atún rojo, tanto en el Atlántico como en el Pacífico, se encontraban en peligro inminente y quizás estaban agotados.

3.9 En opinión del representante, las medidas tomadas por Estados Unidos cumplían plenamente las demás condiciones del apartado g) del artículo XX, puesto que se habían adoptado junto con medidas encaminadas a restringir la producción y el consumo nacionales de atún, aunque no específicamente de atún albacora; se referían a la conservación del atún porque se tomaban con objeto de evitar las amenazas a las que estaba expuesto el enfoque internacional de la administración de las pesquerías que Estados Unidos consideraba indispensable para la conservación de los bancos mundiales de atún; no se aplicaban en forma que supusiera una discriminación arbitraria o injustificable entre países en los que prevalecían las mismas condiciones, como lo demostraban las restricciones mantenidas contra Perú y Costa Rica. Recordando que las medidas adoptadas en virtud del artículo XX no deben ser utilizadas de manera que constituya una restricción encubierta del comercio internacional, el representante señaló que el motivo de la medida adoptada por Estados Unidos no tenía en absoluto nada de comercial. El efecto comercial era casi teórico. En el cuadro 2 se dan las cifras correspondientes a la producción y al consumo estadounidense de atún.

3.10 El representante sostuvo que la conservación de los bancos de atún en todo el mundo era uno de los principales objetivos de los acuerdos internacionales en los que participaban tanto el Canadá como los Estados Unidos, a saber, la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAAT)⁷y la Convención Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA). El orador explicó que la CIAAT se ocupa de los bancos de atún del Pacífico Oriental, comprendidos los de atún blanco o albacora, que son objeto de litigio entre Estados Unidos y Canadá. Las limitaciones aplicadas por los Estados Unidos a las capturas de atún figuran en el cuadro 3. Explicó también el orador en detalle las recomendaciones de la CIAAT para la conservación del rabil y la forma en que los Estados Unidos las aplican por medio de la Ley sobre las convenciones relativas al atún (Tuna Conventions Act). En cambio, por lo que se refiere al atún blanco o albacora, no se ha adoptado todavía ninguna recomendación de la CIAAT en materia de conservación.

Para Continuar con Justificación en virtud del párrafo g) del artículo XX;.

¹Estados Unidos - Federal Register, vol. 44, p. 53118 (12 de septiembre de 1979).

²Estados Unidos - Federal Register, vol. 45, p. 58459 (3 de septiembre de 1980).

³El Grupo especial no se ocupó de la cuestión de si las pretensiones en materia de jurisdicción estaban fundadas, por considerar que esta cuestión no estaba comprendida en su mandato.

⁴El Grupo especial no se ocupó de la cuestión de si las pretensiones en materia de jurisdicción estaban fundadas, por considerar que esta cuestión no estaba comprendida en su mandato.

⁵IBDD, 11S/100.

⁶Comprende únicamente el consumo de atún enlatado, ya que el consumo de atún fresco es pequeño.

⁷Los países miembros de la CIAAT son Canadá, Japón, Francia, Panamá, Nicaragua y Estados Unidos. Costa Rica y México se retiraron de la CIAAT en 1978 y 1979 respectivamente. Desde 1977 se está trabajando en la renegociación de la Convención de la CIAAT. En esas negociaciones, Estados Unidos han expresado la opinión de que la organización que se establezca por la nueva Convención debe tener, como tiene la CIAAT, atribuciones sobre todos los bancos de atún y peces afines en el Pacífico Oriental, con inclusión de los bancos de atún blanco o albacora que se encuentran frente a las costas occidentales de América del Norte, Central y del Sur. Canadá, por otra parte, ha indicado que en su opinión la nueva Convención sólo debería establecer acuerdos internacionales relativos al atún tropical, dados los problemas especiales que presenta su pesca. El atún de las zonas templadas (con inclusión del atún blanco o albacora) no debería estar comprendido en los nuevos acuerdos porque esas especies, en opinión del Canadá, son totalmente diferentes por lo que se refiere a su distribución y a los métodos para su pesca.