OEA

Diferencias planteadas en el marco del GATT 1947

Comunidades Europeas: reintegros por las exportaciones de azúcar
Reclamación de Australia

25 de octubre de 1979

Informe del Grupo especial adoptado el 6 de noviembre de 1979
(L/4833 - 26S/316)

I. Introducción

1.1 En una comunicación de fecha 25 de septiembre de 1978, que se distribuyó a las partes contratantes, el Gobierno de Australia presentó una reclamación en la que se quejaba de que los reintegros a la exportación de azúcar aplicados por las Comunidades Europeas eran incompatibles con las obligaciones por éstas contraídas en virtud del Acuerdo General, y además pidió que se estableciera un grupo especial para examinar el problema (L/4701).

1.2 El Consejo deliberó por primera vez sobre el asunto en su reunión de 18 de octubre de 1978, en la que el representante de Australia invocó las disposiciones pertinentes del párrafo 2 del artículo XXIII.

1.3 En su reunión de 6 de noviembre de 1978, el Consejo acordó establecer un grupo especial con el mandato siguiente:

"Examinar los asuntos referentes a las prácticas seguidas por la CEE en materia de exportación de azúcar, sometidos a las PARTES CONTRATANTES por Australia en el documento L/4701, y presentar el correspondiente informe."

El Consejo autorizó a su Presidente a nombrar al Presidente y a los miembros del Grupo especial en consulta con las partes interesadas.

1.4 De conformidad con ello, el 14 de noviembre de 1978 el Presidente comunicó al Consejo que el Grupo especial había quedado establecido con la siguiente composición:

Presidente: Sr. P. Kaarlehto (Embajador, Misión Permanente de Finlandia, Ginebra)
Miembros: Sr. B. Eberhard
(Jefe de Sección, Division fédérale du Commerce, Palais fédéral, Berna)
Sr. I. Parman
(Consejero, Misión Permanente de Turquía, Ginebra).

1.5 En la reunión del Consejo celebrada el 18 de octubre de 1978, varias delegaciones apoyaron las declaraciones de Australia, y los representantes de Brasil, Filipinas y la India manifestaron su intención de someter representaciones al Grupo especial. Posteriormente, Brasil recurrió por su propia cuenta a las disposiciones del párrafo 2 del artículo XXIII y obtuvo el establecimiento de un Grupo especial diferente para examinar su diferencia con las Comunidades Europeas respecto al sistema de reintegros aplicado por estas últimas a las exportaciones. Los otros dos países mencionados no sometieron representaciones a este Grupo.

II. Argumentos principales

2.1 Al presentar su reclamación al Consejo de Representantes, la delegación de Australia alegó que el sistema de subvenciones a la exportación de azúcar concedidas o mantenidas por las Comunidades Europeas:

a) no era compatible con las obligaciones contraídas por los Estados miembros de las Comunidades Europeas en virtud del Acuerdo General;

b) había tenido por resultado que los exportadores de la Comunidad lograran más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación de azúcar, en el sentido del artículo XVI del Acuerdo General;

c) había causado o amenazado causar un perjuicio grave a los intereses de Australia;

d) había anulado o menoscabado las ventajas resultantes para Australia directa o indirectamente del Acuerdo General; y

e) había constituido un obstáculo para la consecución de los objetivos del Acuerdo General.

2.2 El Grupo especial oyó los argumentos de las partes respecto de los diversos puntos de la reclamación enumerados en el párrafo 2.1 supra. A continuación (párrafos 2.3 a 2.30) se resumen los argumentos esgrimidos por las partes en relación con cada uno de dichos puntos.

2.3 Además de los puntos mencionados en el párrafo 2.1, el representante de Australia sostuvo que las Comunidades Europeas no habían respetado las disposiciones del artículo XVI, párrafo 1, por cuanto no habían suministrado información adecuada acerca de la importancia y la naturaleza de la subvención, los efectos que estimaban habría de ocasionar en las cantidades de azúcar exportado, y las circunstancias que habían hecho necesaria la subvención.

2.4 El representante de las Comunidades Europeas adujo que el reglamento comunitario sobre el azúcar había sido notificado al GATT de conformidad con el artículo XVI, párrafo I.

a) "El sistema de subvenciones no es compatible con las obligaciones contraídas por los Estados miembros de las Comunidades Europeas en virtud del Acuerdo General;"

i) Observaciones generales

2.5 El representante de Australia sostuvo que las subvenciones aplicadas por la Comunidad a sus exportaciones de azúcar eran incompatibles con las obligaciones que le imponía el artículo XVI del Acuerdo General. La concesión o el mantenimiento de una subvención podía conducir a un aumento tal de las exportaciones que podría causar o amenazar causar un pejuicio grave a los intereses de otra parte contratante (artículo XVI, párrafo 1). Las partes contratantes deberían esforzarse por evitar la concesión de subvenciones a la exportación de los productos básicos. No obstante, si una parte contratante concede tales subvenciones, éstas no serán aplicadas de manera tal que dicha parte contratante absorba entonces más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación del producto de referencia (artículo XVI, párrafo 3). La organización del mercado de la Comunidad en el sector del azúcar, que es un producto básico en el sentido del artículo XVI, párrafo 3, conlleva subvenciones a la exportación cuya aplicación no es compatible con las citadas disposiciones del artículo XVI.

2.6 El representante de las Comunidades Europeas reconoció que las disposiciones del Acuerdo General aplicables a ese respecto eran las estipuladas en el artículo XVI, y más precisamente en el párrafo 3. Sin embargo, según esas disposiciones, el sistema de reintegros de la Comunidad sólo sería incompatible con las disposiciones del Acuerdo General si como resultado de su aplicación la Comunidad obtuviera más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación. Además, refiriéndose a las notas interpretativas al artículo XVI, párrafo 3, alegó que la participación de una parte contratante en el comercio mundial de exportación podía variar o incluso aumentar sin ser necesariamente más de una parte equitativa.

ii) Aplicación del sistema (relación entre subvenciones, cantidades y precios)

2.7 El representante de Australia dijo que la cuantía total de las subvenciones comunitarias al azúcar aumentó rápidamente de 1975 a 1978, y que la cuantía de la subvención por tonelada así como las cantidades objeto de subvenciones a la exportación se incrementaron durante el período siguiente a 1975. Señaló además que durante ese período en que la Comunidad había concedido subvenciones excesivas se había registrado un agudo descenso de los precios mundiales del azúcar, y en varias ocasiones el precio diario en Londres del azúcar blanco había sido inferior al precio del azúcar en bruto.

2.8 El mencionado representante citó el acuerdo alcanzado en 1948 por las PARTES CONTRATANTES, según el cual la expresión "aumentar las exportaciones", que figura en el artículo XVI, "debe interpretarse que se refiere también al mantenimiento de las exportaciones a un nivel superior al que tendrían sin subvención".1 Afirmó que el crecimiento cuantitativo de las exportaciones de azúcar de la Comunidad y el consiguiente aumento de su parte de mercado habían excedido con creces de lo que podía razonablemente preverse en ausencia de subvenciones. Por ejemplo, en agosto de 1978, cuando el precio diario en Londres del azúcar blanco era de 206 dólares de los Estados Unidos por tonelada, los exportadores de la Comunidad pudieron disponer de una subvención equivalente a 403 dólares por tonelada. Cabía suponer que en ausencia de esas subvenciones no se habrían realizado unas ventas comerciales que requerían una subvención de tal magnitud. Más aún, no existía ningún tope que limitara la cuantía de la subvención comunitaria, cuyos aumentos habían tendido por lo menos a compensar, y a menudo con creces, la disminución de los precios mundiales. Quedaba claro, pues, que el nivel de las exportaciones efectivas no se había alcanzado sino gracias a esas subvenciones.

2.9 Además, si bien el azúcar blanco y el azúcar en bruto se cotizaban separadamente, el hecho de que los dos productos pudieran sustituirse entre sí significaba que al haber un excedente de azúcar blanco, sus precios tenían una fuerte repercusión sobre los del azúcar en bruto. Por otra parte, los importadores tradicionales de azúcar en bruto podían optar por comprar azúcar blanco cuando la diferencia entre los precios de éste y del azúcar en bruto era inferior al coste del refino. Siendo las Comunidades Europeas el mayor exportador mundial de azúcar blanco, y en la medida en que los comerciantes conocían las disponibilidades comunitarias de exportación, cabría afirmar que el sistema de la Comunidad era susceptible de ser manipulado para "dirigir el mercado". El representante de Australia señaló también que en 1977 las cotizaciones medias al contado ("spot") en la Bolsa de París bajaron constantemente durante los nueve primeros meses del año y la disminución total fue del orden de 5,3 unidades de cuenta por 100 kg. En cambio, el promedio ponderado de los reintegros por exportación progresó sin interrupción (6,6 unidades de cuenta) y en una cuantía superior al descenso de la cotización media al contado. En agosto y septiembre de 1977 el precio diario en Londres del azúcar blanco fue inferior al precio del azúcar en bruto; desde entonces la diferencia entre ambos precios ha oscilado dentro de límites estrechos, y en ningún caso el margen ha cubierto el valor agregado del refino. Además, los bajos precios del azúcar blanco resultantes de las exportaciones subvencionadas de la Comunidad habían reducido sustancialmente las operaciones remuneradoras de refino y reexportación basadas en el azúcar en bruto. En varios países, los planes para la creación de nuevas refinerías de azúcar en bruto o para la ampliación de las existentes habían quedado relegados indefinidamente debido, en gran medida, a la falta de rentabilidad de esas operaciones mientras la Comunidad siguiera ofreciendo azúcar blanco a bajo precio.

2.10 El representante de las Comunidades Europeas declaró que no había necesariamente relación entre el aumento en la cuantía de los gastos y la expansión de las exportaciones, y que el orden de magnitud de los reintegros y su monto global no podían constituir un elemento apropiado para interpretar el párrafo 3 del artículo XVI. Tampoco se podía considerar que una mayor inversión en reintegros tuviera la finalidad o el efecto de aumentar las exportaciones comunitarias. Un reintegro relativamente importante significaba lo mismo que un reintegro moderado, en cuanto a permitir que las exportaciones comunitarias se acercaran al precio mundial. La cuantía del reintegro se calculaba simplemente para permitir las exportaciones y no para estimularlas. Así pues, los reintegros habían variado esencialmente en función de las fluctuaciones de los precios en el mercado mundial, teniendo en cuenta el sistema de precios aplicado en las Comunidades Europeas. Evidentemente, un período de precios bajos en el mercado mundial afectaría inevitablemente al volumen de los gastos comunitarios en concepto de reintegros. Dada la carga financiera que significaban estos reintegros, las Comunidades Europeas tenían sumo interés en evitar toda degradación de los precios en el mercado mundial a fin de limitar los reintegros. El representante de las Comunidades Europeas impugnó la afirmación del representante de Australia de que era posible manipular el sistema comunitario para dirigir el mercado.

2.11 Sostuvo también que la disparidad entre el descenso de los precios mundiales y el aumento de los reintegros comunitarios se debía principalmente a un incremento del precio de intervención de la Comunidad y a un cambio en la relación entre los precios al contado y los precios a plazo determinado en el mercado mundial. Por otra parte, Australia no había probado que el monto del reintegro comunitario hubiera tenido por efecto hacer bajar el precio del producto exportado por las Comunidades Europeas a un nivel inferior al del precio mundial.

2.12 En cuanto a la relación entre los precios del azúcar blanco y del azúcar en bruto, señaló que no se trataba de nada nuevo, sino de un hecho que ocurría con frecuencia cuando los precios del azúcar en el mercado mundial eran bajos. En 1966/1967 y en 1967/1968, es decir, antes de la entrada en vigor de la reglamentación comunitaria, el precio medio anual al contado del azúcar blanco en la Bolsa de París se había aproximado o había sido incluso inferior a la media anual del precio diario en Londres del azúcar en bruto.

b) "El sistema de subvenciones ha tenido por resultado que los exportadores de la Comunidad logren más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación de azúcar, en el sentido del artículo XVI del Acuerdo General;"

i) Argumentos básicos

2.13 El representante de Australia observó que el Acuerdo General no daba una definición de lo que podía constituir una "parte equitativa" del comercio mundial de exportación, pero en el párrafo 3 del artículo XVI se estipulaba que debían tenerse en cuenta las partes absorbidas durante un período de referencia anterior, así como todos los factores especiales que pudieron haber influido o influyeron en el comercio de que se tratase.

2.14 Durante el período de siete años que finalizó en 1975, a la Comunidad le había correspondido, como promedio, el 7,8 por ciento del mercado libre mundial del azúcar. A partir de ese año, las exportaciones y la parte de la Comunidad evolucionaron de la manera siguiente (cuadro I):

Cuadro 1

Total de las exhortaciones mundiales y de las exportaciones comunitarias de azúcar al "mercado libre"

COMUNIDAD
Exportaciones totales al "mercado libre"
(millares de toneladas)
Exportaciones al "mercado libre" (millares de toneladas) Porcentaje del total
1969 - 1975 (promedio de 7 años) 16.353 1.277 7,8
1976 16.672 1.869 11,2
1977 21.73 2.699 12,4
1978
(estimaciones)
16.08 3.6 22,4

Con la ayuda de las subvenciones, las Comunidades Europeas triplicaron, pues, sus exportaciones de azúcar, que se habían elevado, al igual que su parte de mercado, a niveles que no podrían haberse alcanzado en ausencia de subvenciones. Por consiguiente, podía considerarse que las subvenciones comunitarias representaban más de una parte equitativa del mercado mundial.

2.15 Por otra parte, como las fluctuaciones del comercio de productos básicos no eran algo excepcional, a efectos de comparación se acostumbraba utilizar datos correspondientes a un período de referencia anterior. La parte del 8,8 por ciento del mercado mundial total en 1972, citada por la Comunidad, era la cifra anual más elevada registrada en el período de ocho años comenzado en 1969. Cabía comparar esa cifra con el promedio del 6,3 por ciento para el mismo período y del 6,5 por ciento para el período 1972-1975. Del mismo modo, comparando las muy incrementadas exportaciones comunitarias de 1977, que llegaron a 2.699 millones de toneladas, con las cifras correspondientes al período 1969-1976, podía observarse que las exportaciones de la Comunidad en 1977 representaron un 12,7 por ciento del promedio del mercado mundial total y el 16,5 por ciento del promedio del mercado libre. A juicio del representante de Australia, esta comparación daba una imagen más exacta de la penetración en el mercado lograda por las exportaciones subvencionadas de la Comunidad en el período siguiente a 1975, y confirmaba el hecho de que las Comunidades Europeas habían obtenido más de una parte equitativa del mercado como resultado de dichas subvenciones.

2.16 En 1977 prevalecieron en realidad circunstancias excepcionales, al alcanzar las exportaciones totales al mercado libre 21,73 millones de toneladas, frente a un promedio de 16,4 millones de toneladas en los ocho años precedentes. Ese mismo año, las exportaciones totales al mercado mundial llegaron a 28,22 millones de toneladas, frente a un promedio anual de 21,28 millones de toneladas en el período 1969-1976. Esta situación obedecía a las reducciones de existencias practicadas por los signatarios del Convenio Internacional del Azúcar, 1977, antes de la entrada en vigor de las limitaciones contingentarias previstas en el nuevo Convenio, así como al gran incremento de las importaciones estadounidenses en previsión del incremento de los derechos sobre el azúcar y de la aplicación de tasas a la importación con efecto desde el 1.º de enero de 1978. Por su parte, las exportaciones de la Comunidad también progresaron sustancialmente en 1977, pero ello se debía al incremento de la producción comunitaria y no a una reducción planificada de las existencias. Las Comunidades Europeas, al no ser signatarias del mencionado Convenio, no se veían afectadas por las restricciones de los contingentes de exportación aceptadas por los demás grandes exportadores de azúcar.

2.17 El representante de las Comunidades Europeas declaró que nunca se había puesto en duda que la parte del mercado mundial del azúcar absorbida por las Comunidades Europeas en 1972 (8,8 por ciento) fuera conforme a las disposiciones del párrafo 3 del artículo XVI y que, además, una parte de mercado podía variar sin rebasar necesariamente lo que cabría considerar como equitativo. En su opinión, el aumento de la parte de mercado correspondiente a las Comunidades, que pasó del 8,8 por ciento en 1972 al 9,6 por ciento en 1977, no podía considerarse una modificación sustancial. Más aún, la comparación del período 1972-1974 con el de 1975-1977 mostraba que esa parte había disminuido del 7,5 al 7,4 por ciento. En consecuencia, la parte de las Comunidades en el mercado mundial no se había modificado sustancialmente y debía, pues, tenérsela por equitativa.

2.18 Recordó también que las Comunidades Europeas, en virtud de la Convención de Lomé, habían contraído, entre otras, la obligación de importar una cantidad anual de 1,42 millones de toneladas de azúcar de ciertos países en desarrollo a un precio garantizado (desde 1977 igual al precio de intervención de la Comunidad), y señaló que, dada la situación de la propia oferta comunitaria, era preciso reexportar cantidades equivalentes al mercado mundial.

2.19 El representante de Australia alegó que la Convención de Lomé no tenía nada que ver con la reclamación de Australia, por cuanto, según el Acuerdo General, un compromiso de importación no confería ningún derecho a exportar. Además, la cuestión de la génesis de las exportaciones no venia al caso, pues el artículo XVI se aplicaba a la totalidad del azúcar exportado por las Comunidades Europeas.

ii) Definiciones e interpretaciones propuestas por las partes

1) "Comercio mundial de exportación"

2.20 El representante de Australia dijo que, al examinar las prácticas de la Comunidad en materia de exportación de azúcar, Australia y las demás partes contratantes debían considerar el "mercado libre mundial". Era éste el único mercado de exportación accesible a Australia y a las Comunidades Europeas, así como el único mercado donde todos los exportadores podían competir libremente y donde, por consiguiente, esa competencia se hacía sentir en los precios. A juicio del representante de Australia, ése era el sentido que tenía la expresión "comercio mundial de exportación" en el Acuerdo General. Además, la naturaleza particular de los acuerdos especiales concertados hace tiempo era reconocida ampliamente, y los sucesivos convenios internacionales sobre el azúcar habían consagrado la distinción entre el "mercado libre" y el comercio que se hacía al amparo de esos acuerdos especiales, y habían procurado fiscalizar solamente el azúcar que entraba libremente en el comercio mundial. Resultaría, pues, inapropiado considerar ese segmento del "mercado mundial de exportación", cerrado al comercio normal, al examinar los efectos de las medidas comunitarias sobre el comercio mundial del azúcar. Sin embargo, la reclamación de Australia podía justificarse tanto respecto del mercado total como del "mercado libre".

2.21 El representante de las Comunidades Europeas afirmó que las disposiciones pertinentes del Acuerdo General no contemplaban el concepto de "comercio mundial de exportación en el mercado libre", sino que se referían solamente al comercio mundial de un producto (artículo XVI, párrafo 3). Era necesario, pues, tomar en consideración el conjunto del comercio de exportación y no únicamente una parte del mercado, por importante que fuese. Cualquier otra interpretación sería arbitraria y no podría basarse sino en consideraciones subjetivas y objetables. Refiriéndose al caso de las medidas francesas para favorecer la exportación de trigo y de harina de trigo (1958), hizo observar que " ... cuando se examinaron las disposiciones [del párrafo 3 del artículo XVI, tanto en La Habana como durante el período de sesiones de revisión, se reconoció de manera implícita que se trataba de una parte del comercio "mundial" de un producto dado, y no del comercio de dicho producto en mercados particulares"2. Por ende, los datos estadísticos apropiados deberían reflejar la totalidad del mercado mundial sin excluir ninguna parte del mismo.

2) Períodos considerados por las partes

2.22 Por cuanto la reclamación se refería principalmente al período siguiente a 1975, pareció apropiado al representante de Australia que se tomara el año 1975 como último año del período de referencia con el cual habrían de compararse los niveles ulteriores de las exportaciones y de las subvenciones a la exportación. En consecuencia, sugirió que se tomara como "período de referencia anterior" el período 1969-1975 completo. El año 1969 se consideró el año inicial, porque de esta manera se podía contar con un número suficiente de años que reflejaran la "situación normal del mercado", mencionada por las Comunidades Europeas. Además, fue el primer año de aplicación de la Política Agrícola Común para el azúcar y el primer año de aplicación del Convenio Internacional del Azúcar, 1968. Asimismo, en vista de la naturaleza del comercio del azúcar, era conveniente examinar un largo período de referencia, como el propuesto, a fin de absorber en el promedio los años anormales y dar una imagen fiel de la estructura de los intercambios en el pasado.

2.23 El representante de Australia señaló que la reclamación de su país se refería al período siguiente a 1975, es decir, de 1976 a 1978. Por otra parte, estimó que la información, los datos preliminares y las previsiones referentes a las exportaciones comunitarias de azúcar en 1978, que había comunicado al Grupo especial, eran suficientes para que éste pudiera tomar en cuenta la situación de 1978 al examinar la reclamación australiana. En realidad, habían quedado confirmadas las primeras estimaciones, según las cuales las exportaciones comunitarias seguirían progresando en 1978 gracias a la aplicación masiva de subvenciones a la exportación. Desde 1977, la política de las CE no había experimentado ningún cambio que permitiera excluir del examen los datos correspondientes a 1978. También se hizo referencia al precedente que significaba el caso del plomo y el cinc canadienses.3

2.24 El representante de las Comunidades Europeas estimó que los años escogidos como "período de referencia anterior" debían corresponder, de ser posible, a una situación normal del mercado. Además, no veía cuál podría ser la naturaleza del producto azúcar capaz de crear una distinción con respecto a otros productos agrícolas, y que justificara la elección de un período tan largo. Los años 1969 a 1971 constituían, a su juicio, un período relativamente alejado, cuyo examen no parecía justificarse a menos que se adujeran razones válidas. Además, el representante de Australia comparaba promedios estadísticos relativos a siete años (1969 a 1975) con promedios basados en dos años (1976-1977) más las estimaciones para 1978. Era preciso poder examinar un número razonable de años a in de tomar en cuenta ciertas realidades, tales como la ampliación de la Comunidad. Desde esa perspectiva, el orador juzgaba apropiado comenzar con el año 1972, inmediatamente anterior a la ampliación de la Comunidad. El año 1977 debía tomarse como el año final del período al que podría referirse la reclamación, dado que ninguna estimación para 1978 podía constituir una base objetiva de apreciación. Por consiguiente, los datos estadísticos disponibles para los años 1972-1977 debían permitir escoger un período de referencia trienal, y comparar entonces, por ejemplo, el promedio de los años 1972-1974 con el correspondiente a 1975-1977.

2.25 El período de referencia más reciente tampoco podría extenderse más allá de finales de 1977. Además, no seria admisible presentar al Grupo especial, en el curso de sus trabajos, hechos nuevos acaecidos después de haberse depositado la reclamación. Por consiguiente, el Grupo especial debía basar sus conclusiones en datos fidedignos, objetivos y adecuados, teniendo en cuenta el momento en que fue presentada la reclamación. Las disposiciones del párrafo 3 del artículo XVI tenían que interpretarse en el sentido de que no se debían utilizar estimaciones para períodos recientes ni previsiones o proyecciones para períodos futuros, cualquiera que fuese su duración.

Continuación: c) La cuestión del "perjuicio grave a los intereses de Australia"


1Analytical Index, Third Revision, pág. 87, párrafo 8, o IBDD, Vol. II/44, párrafo 29 a) de la versión inglesa. Reproducido en español en IBDD, 9S/25.

2Analytical Index, Third Revision, marzo de 1970, página 89 de la versión inglesa. Reproducido en español en IBDD, 7S/55.

3En el caso del plomo y el cinc canadienses, el Grupo especial consideró que al comienzo de las negociaciones no era necesario disponer de datos estadísticos completos para el período de referencia aplicable, siempre que esos datos se pudiesen obtener en fecha posterior durante el curso de las negociaciones y que su comunicación no sufriera un retraso indebido. (IBDD, 25S/45.)