OEA

Diferencias planteadas en el marco del GATT 1947

CEE - Programa de precios mínimos, licencias y depósitos de garantía para la importación de determinadas frutas, legumbres y hortalizas elaboradas

Informe del Grupo especial adoptado el 18 de octubre de 1978

(Continuación)


III. Argumentos Principales

Párrafo 1 del artículo XI

3.1 El representante de los Estados Unidos señaló que el párrafo 1 del artículo XI prohibía la imposición de cualquier restricción distinta de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas, ya se hiciera efectiva mediante contingentes o licencias de importación y exportación, ya por medio de otras medidas. Afirmó que el precio mínimo de importación para los concentrados de tomate violaba el párrafo 1 del artículo XI, pues prohibía la importación de mercancías cuyo precio fuera inferior a cierto límite y era, por consiguiente, una restricción a su importación. Añadió que, a los efectos prácticos, el precio mínimo de importación constituía un impedimento para los productos de calidad inferior, puesto que, si se aumentaba su precio hasta el precio mínimo a fin de conseguir acceso a la Comunidad, no podrían competir en ese mercado. Aseveró además que el efecto del precio mínimo de importación era aumentar artificialmente los precios en beneficio de los productos de la Comunidad al limitar las importaciones.

3.2 Alegó que el sistema de licencias de importación y el sistema conexo del depósito de garantía eran instrumentos para facilitar la imposición de restricciones y actuaban por sí mismos como obstáculo y restricción a la importación en violación del párrafo 1 del artículo XI. Afirmó que este sistema de licencias no funcionaba automáticamente y que, de hecho, actuaba como impedimento al comercio en forma de procedimientos administrativos entorpecedores y a causa del requisito del depósito de garantía, que era en sí mismo una carga adicional para el comercio y que no tenía ninguna justificación a la luz del Acuerdo General. Afirmó además que este sistema de licencias violaba el artículo XI al complicar el comercio e interferir en los acuerdos contractuales normales entre compradores y vendedores.

3.3 El representante de las Comunidades Europeas expuso la opinión de que el sistema del precio mínimo de importación y la fianza adicional conexo para los concentrados de tomate eran en efecto una medida comprendida dentro del alcance del párrafo 1 del artículo XI. Declaró que el mecanismo y el objetivo del sistema ponían de manifiesto que las medidas aplicadas, es decir, el precio mínimo de importación y la fianza, no se podían apreciar independientemente, sino que debían serlo en su totalidad como una combinación de medidas que se aplicaban con el objetivo de regularizar los precios de importación, quedando entendido que cada medida no se podía utilizar separadamente a fin de alcanzar este objetivo. Afirmó que la principal obligación del importador era respetar el precio mínimo de importación, de suerte que, en principio, se permitían las importaciones de concentrados de tomate en la Comunidad, pero no por debajo del nivel del precio mínimo. Afirmó además que para garantizar el cumplimiento del reglamento referente al precio mínimo de importación, el importador debía depositar una fianza, lo que era una medida administrativa destinada a asegurar el cumplimiento del requisito del precio mínimo y constituía, por consiguiente, una obligación derivada de la de observar el requisito del precio mínimo de importación.

3.4 Afirmó que el concepto de restricción y el de impuesto eran mutuamente exclusivos y que, en buena lógica, no se podía afirmar que el sistema fuera al mismo tiempo incompatible con el artículo XI, porque limitaba las importaciones, e incompatible con el artículo II, porque preveía el cobro de un gravamen. Afirmó, por consiguiente, que el sistema del precio mínimo de importación y la fianza conexa para los concentrados de tomate eran, a juicio de la Comunidad, una medida que estaba comprendida dentro del alcance del artículo XI y únicamente de dicho artículo, por lo cual sólo se debía examinar a la luz de las disposiciones del mismo.

3.5 Con respecto al sistema del certificado de importación y la fianza conexa aplicado a todos los productos especificados, afirmó que esta medida era una formalidad administrativa en armonía con las disposiciones del artículo VIII. Afirmó que, como estos certificados de importación se expedían automáticamente y sin restricciones a quienes los pedían, este sistema no constituía una restricción del tipo de las prohibidas en el párrafo 1 del artículo XI.

Incisos i) y ii) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI

3.6 El representante de las Comunidades Europeas afirmó que el sistema del precio mínimo de importación y de la fianza adicional conexa para los concentrados de tomate quedaban comprendidos en las exenciones a las disposiciones del párrafo 1 del artículo XI establecidas en los incisos i) y ii) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. Afirmó que se había establecido este sistema para impedir la entrada de suministros procedentes de terceros países a precios que podían repercutir desfavorablemente sobre la existencia, en el mercado del tomate fresco, de un sistema de precios de intervención que tenía por resultado la retirada de tomates frescos del mercado y la limitación de la comercialización y producción de concentrados de tomate.

3.7 El representante de los Estados Unidos expuso la opinión de que el precio mínimo de importación para los concentrados de tomate no se podía justificar como una exención autorizada por los incisos i) y ii) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. Señaló que el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI establecía una exención para las restricciones a la importación de cualquier producto agrícola o pesquero, cualquiera que fuera la forma bajo la cual se importara, cuando fueran necesarias para la ejecución de medidas gubernamentales que tuvieran determinados efectos. Afirmó que el concentrado de tomate no era un "producto agrícola ... cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe" cuya importación pudiera ser objeto de restricciones en ciertas circunstancias. Señaló que la nota al apartado c) del párrafo 2 del artículo XI contenía una definición de la expresión "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe", basada en la terminología de la Carta de La Habana, del tenor siguiente:

"La expresión 'cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe' debe interpretarse que se aplica a los mismos productos que, por hallarse en una fase de transformación poco adelantada y por ser todavía perecederos, compiten directamente con los productos frescos y que, si fueran importados libremente, tenderían a hacer ineficaces las restricciones aplicadas a la importación de dichos productos frescos."

3.8 Afirmó, por consiguiente, que los tres requisitos enunciados en el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI eran: primero, que el producto al que se aplicaba la restricción fuera un producto perecedero; segundo, que compitiera directamente con el producto fresco y, tercero, que se aplicara una restricción al producto fresco. Alegó que no se había cumplido ninguno de estos requisitos en el caso del sistema del precio mínimo de importación establecido por la Comunidad para los concentrados de tomate.

3.9 El representante de los Estados Unidos se refirió a las notas relativas a la expresión "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe" que figuran en el Indice Analítico3, y sostuvo que el concentrado de tomate, en botes o barriles, no era un producto perecedero. Citó la opinión de técnicos en alimentación especializados en ese sector, según la cual el concentrado de tomate, envasado en botes o barriles, no tenía las características de los productos perecederos en el sentido general del términocuando se aplicaba a los productos agropecuarios. Declaró que en condiciones apropiadas y normales de manipulación y almacenamiento, el concentrado de tomate conservaba todo su valor durante muchos años.

3.10 El representante de los Estados Unidos señaló que, según la nota suplementaria al artículo XI, el producto que todavía era perecedero debía competir directamente con los productos frescos, y afirmó que el concentrado de tomate no competía con el producto fresco sino cuando éste se transformaba industrialmente en concentrado de tomate y perdía, en consecuencia, su carácter de tal. Por consiguiente, no había una competencia directa entre el concentrado de tomate en botes o barriles y su utilización, y el tomate fresco y su utilización.

3.11 Por lo que respecta a la expresión "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe", empleada en el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, el representante de las Comunidades Europeas sostuvo que la noción de producto "perecedero" era extremadamente vaga y que resultaba difícil determinar las fases en que se consideraba que un producto era o no perecedero. Además, no había en todo caso una interpretación de esa expresión que pudiera considerarse auténtica o incluso meramente lógica o económica, dado que ella no figuraba en el texto del Acuerdo General. Igualmente, las referencias de los Estados Unidos al Indice Analítico eran incompletas y podían desvirtuarse fácilmente con otras citas que confirmaban la tesis de la Comunidad. Tal era la situación, en especial, tratándose de los concentrados de tomate, que podían comercializarse en distintos tipos de envases. Por ejemplo, la Comunidad importaba cantidades considerables de concentrados de tomate en barriles (conservados de modo enteramente provisional) para fines de utilización directa por la industria elaboradora más avanzada. Además, sería fácil presentar pruebas proporcionadas por técnicos en alimentación especializados en la materia, de que los concentrados de tomate perdían mucho de su valor a medida que se prolongaba su almacenamiento no sólo en la industria elaboradora sino también en las casas particulares. El orador declaró que existía una competencia directa entre los tomates frescos y el producto concentrado. Era necesario tener en cuenta las consecuencias de la aplicación del concepto de que los concentrados de tomate no eran un producto perecedero, para determinar si tal concepto era razonable. Dada la proporción de la producción de tomates frescos que se destinaba a la elaboración, a saber el 40 por ciento de la producción global mundial y el 20 por ciento de la producción de la Comunidad para la sola fabricación de concentrados de tomate, quedaba claro que cualquier medida tendiente a la organización del mercado de los productos frescos resultaría inoperante si no iba acompañada de una protección adecuada del producto elaborado a cuya fabricación se destinaba una parte sustancial de la producción en fresco. Tal interpretación impediría entonces que se adoptara cualquier medida de organización del mercado del tomate, contrariando la finalidad del párrafo 2 del artículo XI, que perseguía precisamente fomentar dicha organización. Nadie podría imaginar razonablemente que la intención de los redactores del Acuerdo General hubiese sido entorpecer el funcionamiento de un mecanismo, que estaba en consonancia con el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, en el caso particular del producto considerado.

3.12 En cuanto a si el sistema del precio mínimo para la importación de concentrados de tomate era "necesario para la aplicación" del sistema de intervención respecto de los tomates en fresco, el orador sostuvo que en los casos en que la industria de los concentrados de tomate no estuviera en condiciones de colocar su producción durante todo el año a un nivel de precios correspondiente por lo menos a los precios de costo resultantes de la aplicación de precios de intervención, las cantidades utilizadas normalmente por la industria conservera quedarían sujetas a intervención. Además, dado que las cantidades empleadas por la industria de los concentrados de tomate representaban alrededor del 20 por ciento de la producción total de tomates de la Comunidad, esa producción tenía entonces una importancia fundamental para el equilibrio del mercado de los tomates en fresco.

3.13 El representante de la Comunidad señaló que como resultado del funcionamiento del sistema de intervención aplicable a los tomates en fresco, la industria conservera de la Comunidad no podía adquirir tomates destinados a la elaboración a un precio inferior al precio de intervención. En efecto, esa industria tenía que concertar contratos con los productores a precios superiores al de intervención debido a que el productor siempre podía argumentar que, en todo caso, le era posible obtener dicho precio. Por consiguiente, el precio de costo de los conserveros de la Comunidad se veía afectado directamente por el sistema de precios aplicado en el mercado de la producción en fresco, independientemente de si habían tenido lugar intervenciones reales en un momento dado, porque era la vigencia permanente del precio de intervención durante toda la temporada la que hacía que el precio se mantuviera a ese nivel. En consecuencia, era necesario poder mantener a un nivel mínimo el precio del mercado interior de los concentrados de tomate dentro de la Comunidad, puesto que las importaciones representaban alrededor del 80 al 85 por ciento de la producción de la Comunidad.

3.14 Por otra parte, los precios de los concentrados de tomate fluctuaban considerablemente en el mercado internacional y el volumen de la producción variaba cada año en razón de estas modificaciones de la situación económica. Además, como resultado de dichas fluctuaciones, había sido posible iniciar la producción de concentrados de tomate en países que anteriormente no los fabricaban, y cuando llegaba al mercado la nueva producción se creaba una situación excedentaria que podía hacer disminuir los precios a niveles extremadamente bajos. El orador llamó la atención del Grupo especial sobre un análisis efectuado por la FAO sobre las tendencias de este mercado, que mostraba la amplitud de tales fluctuaciones así como las ventajas considerables que se lograrían con una mayor estabilización del mercado de los concentrados de tomate. La Comunidad se proponía fomentar la estabilización de los precios en su propio mercado, contribuyendo así a una estabilización general en interés del conjunto de los productores y consumidores. Igualmente, el 99,9 por ciento de las importaciones de la Comunidad se efectuaban de acuerdo con este sistema, sin que ello provocara problemas a sus proveedores.

3.15 En resumen, el funcionamiento del mercado de los tomates en fresco de la Comunidad exigía que fuese sana la situación del mercado de los concentrados de tomate. Sin embargo, como en el mercado internacional se registraban fluctuaciones que no permitían garantizar un nivel de precios adecuado en el mercado interno, y en razón de las reglamentaciones vigentes respecto de los tomates en fresco, era necesario adoptar medidas con objeto de asegurar el buen funcionamiento de las medidas de intervención que tenían efectos restrictivos sobre la comercialización interna. El sistema de precios mínimos a la importación se había adoptado por ser más flexible que medidas tales como las restricciones cuantitativas y porque permitía alcanzar el objetivo perseguido.

3.16 Por lo que se refería a las disposiciones del inciso i) del apartado c) párrafo 2 del artículo XI, el representante de las Comunidades Europeas sostuvo que el sistema de la Comunidad correspondía a lo estipulado en ese párrafo, porque el sistema de intervención aplicable a los tomates en fresco limitaba la comercialización y la producción de concentrados de tomate de la manera siguiente:

  • el hecho de que los precios de intervención para los tomates en fresco se fijaran a un nivel aproximadamente correspondiente a la mitad del precio normal del mercado acarreaba un riesgo comercial considerable para los productores y provocaba la limitación consiguiente de la producción;
  • las cantidades de tomates retiradas del mercado limitaban las cantidades disponibles para la elaboración;
  • como se impedía que los precios del mercado descendieran a un nivel inferior al de los precios de intervención, los productores de concentrados de tomate tenían que abastecerse a precios más elevados, lo que disminuía sus posibilidades de competir y los desalentaba de producir tales concentrados;
  • finalmente, los concentrados de tomate podían producirse aprovechando las cantidades de tomates en fresco retirados del mercado, pero entonces se distribuían gratuitamente a instituciones de caridad.

3.17 El representante de los Estados Unidos manifestó que para poder acogerse a la exención prevista en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, debería haber en el mercado interior una restricción a la producción o a la comercialización del producto en fresco que la importación ilimitada del producto aún fresco y perecedero haría inoperante, y afirmó que tal situación no se presentaba en la Comunidad. El sistema de intervención de la Comunidad para los tomates en fresco no frenaba de ningún modo la producción y no perseguía la eliminación de excedentes transitorios. Las medidas internas de sostén de la Comunidad aplicables a los tomates se limitaban estrictamente al producto en fresco y no se contemplaba la adopción de ningún tipo de medidas de sostén ni de restricciones interiores a la producción o comercialización de los productos elaborados a base de tomates. El sistema interno de sostén para los tomates en fresco descansaba básicamente en las organizaciones de productores que podían retirar sus productos del mercado comercial cuando los precios llegaban a un nivel demasiado bajo; sin embargo, esas organizaciones no quedaban obligadas en virtud de la legislación de la Comunidad a retirar suministros del mercado para sostener los precios, sino que estaban simplemente facultadas para hacerlo. Si los precios a los cuales esas organizaciones retiraban el producto del mercado no sobrepasaban el nivel máximo establecido por la Comunidad, los Estados miembros tenían que compensarles las pérdidas financieras que hubieran sufrido.

3.18 El retiro de productos del mercado tenía por objeto sostener los precios y los ingresos de los productores y no estaba destinado a restringir la producción o a eliminar excedentes transitorios. En realidad, en la medida en que el sistema era eficaz, contribuía a mantener o estimular la producción al proteger a los productores de las repercusiones de la sobreproducción en los precios. La producción de tomates en fresco de la Comunidad había sido sostenida por lo menos durante los diez últimos años y había registrado una ligera tendencia a aumentar.

3.19 El representante de los Estados Unidos llamó la atención sobre la interpretación de la palabra "restringir" que figuraba en el Indice Analitico4y sostuvo que dado que el sistema de intervención de la Comunidad afectaba en el mejor de los casos al 1 por ciento de la producción, estaba claro que incluso si el objetivo perseguido era restringir la producción, lo que a su juicio evidentemente no era el caso, el sistema sería inoperante. A este respecto, hizo notar también que según la interpretación del Indice Analítico, "el aspecto esencial era que las limitaciones a la producción nacional pudieran aplicarse efectivamente y que la Subcomisión reconoció que si no se cumplía con esta condición no se justificaría recurrir a las restricciones a la importación".5

3.20 El representante de los Estados Unidos hizo notar que no había limitaciones a las ventas de concentrados de tomate en el mercado interno y que no se había comprobado que las ventas interiores de concentrados de tomate se hubiesen visto limitadas durante los períodos en que se habían efectuado retiros de tomates en fresco. Si la Comunidad estimaba que las ventas de concentrados de tomate en el mercado interno no competían con las de tomates en fresco comunitarios, no era lógico sostener la necesidad de restringir las importaciones.

3.21 En resumen, señaló que en el sistema de intervención de la Comunidad referente a los tomates en fresco, no existía de modo manifiesto ningún mecanismo de restricción ni ninguna coerción conducente a una restricción de la producción al amparo de las disposiciones del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, que de hecho no se había restringido la producción y que en realidad ésta había registrado una tendencia a aumentar en los diez últimos años.

3.22 Por lo que respectaba a las disposiciones del inciso ii) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI, el representante de las Comunidades Europeas señaló que los precios de intervención para los tomates en fresco se habían fijado a niveles relativamente bajos (precios de crisis correspondientes a alrededor de la mitad del costo de producción) y que en caso de que los precios del mercado llegaran a ser inferiores a esos niveles, se había previsto que las organizaciones de productores, tales como las cooperativas, podrían retirar productos del mercado. En su calidad de representantes de los productores, esas organizaciones siempre habían hecho uso de tal facultad, lo que por lo demás había evitado que hasta ahora los Estados miembros tuvieran que hacer uso de sus derechos similares de intervención. Todos esos retiros eran financiados por el Fondo de Orientación y de Garantía Agrícola. En cuanto a la utilización de los productos retirados, la reglamentación pertinente establecía que se distribuirían gratuitamente, en fresco o en forma de concentrados, a organizaciones caritativas o a cantinas escolares, o que se procedería a destruirlos.

3.23 El representante de la Comunidad señaló que durante la campaña 1975/76 se retiraron del mercado 136.000 toneladas de tomates en fresco, o sea, el 2,81 por ciento del total de la producción de la Comunidad, que representaban 26.600 toneladas de concentrados de tomate, y que durante la campaña 1976/77, período en que la producción sufrió los efectos desfavorables del mal tiempo, el volumen de los retiros fue de 21.000 toneladas (no se disponía aún de la cifra de la producción total), que correspondían a 3.500 toneladas de concentrados de tomate. Añadió que cabía destacar que cualquier concepto ligado a la limitación cuantitativa no podía vincularse con la producción del pasado sino que debía relacionarse con la producción potencial, cuyo volumen era extremadamente difícil de fijar, aunque en principio tal determinación sería incontestable dado que el precio de intervención se fijaba a un nivel correspondiente a la mitad de los costos de producción.

3.24 El representante de los Estados Unidos observó que las cantidades de tomates en fresco efectivamente retiradas del mercado habían sido muy pequeñas, pues sólo superaron un 1/2 por ciento de la producción durante tres de los nueve últimos años y únicamente rebasaron el 1 por ciento en una ocasión desde 1967. Lo exiguo del volumen de tomates frescos que se retiraron normalmente del mercado se debió tal vez al hecho de que en Italia, país al que correspondía el 75 por ciento de la producción de tomates de la Comunidad, las organizaciones de productores no desempeñaban un papel importante. Si bien las cooperativas eran el principal instrumento de ejecución de cualesquiera medidas de sostén que pudiesen aplicarse, según el informe de la Comunidad sobre la situación agrícola en 1976, esas organizaciones no habían comercializado más que el 5 por ciento de la producción italiana de legumbres y hortalizas en 1975.

3.25 El orador añadió que el sistema de sostén de la Comunidad preveía la posibilidad de que los Estados miembros realizaran compras directas de tomates frescos cuando los precios del mercado descendían a niveles de emergencia, pero que esos Estados aprovechaban rara vez dicha posibilidad a causa probablemente de las dificultades que entrañaba la venta de un producto perecedero como eran los tomates en fresco. Los tomates retirados del mercado en virtud del sistema de sostén de la Comunidad no podían incorporarse nuevamente a los canales comerciales normales y en la mayoría de los casos simplemente se dejaban pudrir.

3.26 En resumen, no había indicios de que la aplicación del precio mínimo a la importación de concentrados de tomate contribuyera en modo alguno a facilitar la eliminación de un "sobrante temporal del producto nacional similar ... poniendo este sobrante a la disposición de ciertos grupos de consumidores del país, gratuitamente o a precios inferiores a los corrientes en el mercado", de conformidad con lo dispuesto en el inciso ii) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI.

Continuaci�n de: Incisos i) y ii) del apartado c) del p�rrafo 2 del artículo XI


3Indice Analítico, Tercera Revisión, pág. 58.

4Indice Analítico, Tercera Revisión, pág. 55.

5Indice Analítico, Tercera Revisión, pág. 56.