2 de diciembre de 1977

I. Introducción

1.1 En abril de 1976 los Estados Unidos informaron al Consejo (C/M/ll3) de que habían entablado consultas con la CEE de conformidad con las disposiciones del párrafo 1 del artículo XXIII, como consecuencia de la aplicación por la CEE, a partir del 1� de abril de 1976, de un programa de compras obligatorias de leche desnatada en polvo. El 15 de julio de 1976 los Estados Unidos sometieron esta cuestión a las PARTES CONTRATANTES (C/M/115), de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII, en vista de que, después de celebrar consultas intensivas con la Comunidad, no había sido posible llegar a una solución satisfactoria de los problemas comerciales considerados.

1.2 En la reunión celebrada el 17 de septiembre de 1976 (C/M/ll6), el Consejo acordó crear un Grupo de expertos con el siguiente mandato:

1.3 El 2 de marzo de 1977 el Presidente comunicó al Consejo (párrafo 19 del documento C/M/ll9) que se había acordado que la composición del Grupo de expertos fuese la siguiente:

1.4 En el curso de sus trabajos el Grupo de expertos celebró consultas con los Estados Unidos y las Comunidades Europeas. Los argumentos y los datos presentados por ambas partes, sus respuestas a las preguntas formuladas por el Grupo de expertos así como toda la documentación del GATT relacionada con el caso sirvieron de base en el examen del problema.

II. Elementos de hecho

2.1 A continuación se hace una breve relación de los elementos de hecho relativos a las medidas de la CEE, tal como los interpretó el Grupo de expertos.

2.2 El 15 de marzo de 1976, el Consejo de las Comunidades Europeas adoptó el Reglamento (CEE) N� 563/76 del Consejo sobre la compra obligatoria de leche desnatada en polvo en poder de los organismos de intervención y destinada a ser utilizada en los alimentos para animales. Posteriormente, la Comisión adoptó, entre otros, los siguientes reglamentos de aplicación.

2.3 El objetivo de las medidas de la CEE era permitir una mayor utilización de la leche desnatada en polvo desnaturalizada como fuente de proteínas para la alimentación animal, con excepción de los terneros, con miras a reducir en 400.000 toneladas el excedente de las existencias de leche desnatada en polvo acumuladas por los organismos gubernamentales de intervención.

2.4 Las medidas de la CEE entraron en vigor el 19 de marzo de 1976 para los productos importados y el 1� de abril de 1976 para los originarios de la Comunidad. Expresamente se estableció que sólo se aplicarían durante el tiempo necesario para alcanzar el objetivo señalado, y dejaron de aplicarse el 25 de octubre de 1976.

2.5 De conformidad con estas medidas, los productores o importadores comunitarios de semillas, tortas y harinas oleaginosas, forrajes deshidratados y piensos compuestos, así como los importadores de piensos a base de gluten de maíz, tenían la obligación de comprar determinada cantidad de leche desnatada en polvo en poder de los organismos de intervención y hacerla desnaturalizar para usarla en la alimentación de los animales, con excepción de los terneros.

2.6 La obligación de compra era de 50 kg de leche desnatada en polvo, a un precio de 52,16 unidades de cuenta los 100 kg, por tonelada de torta y harina de soja. En cuanto a los demás productos sujetos a estas medidas, la cantidad de leche desnatada en polvo que debía comprarse se determinaba en función de los elementos siguientes: la relación entre los precios de las tortas de soja y los de otros tipos de tortas oleaginosas (50 kg para la linaza, 45 kg para los cacahuetes, semillas de algodón y semillas de girasol, 40 kg para otras semillas oleaginosas, y 8,3 kg para otros residuos del aceite de maíz); el rendimiento de las diferentes semillas oleaginosas, expresado en tortas oleaginosas, y la cantidad de leche desnatada en polvo que debía comprarse para las tortas oleaginosas del mismo tipo (37,6 kg para la soja, 30,9 kg para el lino, 23,9 kg para los cacahuetes, 22,0 kg para la colza, 19,4 kg para el girasol, y 14,4 kg para las demás); las características económicas y técnicas de los forrajes deshidratados (8,3 kg), de los piensos de gluten de maíz (8,3 kg), y de los preparados forrajeros y piensos compuestos (50 kg).

2.7 Para velar por el cumplimiento de la obligación de compra: a) se subordinó la concesión de la ayuda a los productores comunitarios de semillas oleaginosas y forraje deshidratado prevista por la política agropecuaria común de la CEE, a la presentación de un documento que acreditara la compra y desnaturalización de la leche desnatada en polvo; b) se sometió la libre circulación en la CEE de las semillas, tortas y harinas oleaginosas, forrajes deshidratados, piensos de gluten de maíz y piensos compuestos importados, a la presentación de un certificado de proteínas expedido por los Estados miembros contra la presentación de un documento que acreditara la compra y desnaturalización de la leche desnatada en polvo.

2.8 Tanto en el caso de los productos de origen comunitario como en el de los productos importados sujetos a las medidas, los reglamentos de la CEE permitían reemplazar el documento que acreditaba la compra y desnaturalización de la leche desnatada en polvo por la constitución de una caución o una garantía bancaria, que se liberaba a la presentación de ese documento así como cuando se tratase de productos no destinados a la alimentación animal. La caución se reembolsaba sin intereses contra presentación de ese documento, pero se perdía si no se cumplía la obligación de comprar y desnaturalizar la leche desnatada en polvo.

2.9 La cuantía de la caución que debían constituir los productores o los importadores de la Comunidad era de 27 unidades de cuenta por tonelada de torta de soja. En cuanto a los otros productos sujetos a las medidas, la cuantía se determinaba, tanto para los productos importados como para los de origen comunitario, sobre la base siguiente: la relación entre los precios de las tortas de soja y los de los otros tipos de tortas oleaginosas, clasificados estos últimos en tres grandes categorías según el nivel de sus precios (27,0; 24,3; y 21,6 unidades de cuenta por tonelada); el rendimiento de las diferentes semillas y harinas oleaginosas expresado en tortas oleaginosas (para lo cual se multiplicaba el monto de la caución aplicable a las tortas oleaginosas correspondientes por su rendimiento en tortas oleaginosas); el tipo aplicable a las semillas oleaginosas de la misma especie en el caso de la harina no desgrasada (20,3 unidades de cuenta por tonelada para la soja; 16,7 unidades de cuenta por tonelada para el lino; 12,9 unidades de cuenta por tonelada para el algodón; 12,4 unidades de cuenta por tonelada para el cacahuete; 11,9 unidades de cuanta por tonelada para la colza; 10,5 unidades de cuanta por tonelada para el girasol, y 7,8 unidades de cuenta por tonelada para otros productos oleaginosos); el bajo contenido proteínico del forraje deshidratado (4,5 unidades de cuenta por tonelada); la necesidad de evitar la desviación de las importaciones de forrajes preparados y piensos compuestos (27,0 unidades de cuenta por tonelada). Con respecto a los piensos de gluten de maíz, el tipo de la caución correspondiente fue el más bajo de los aplicados a los demás productos (4,5 unidades de cuenta por tonelada). El total de las cauciones constituidas llegó a 210 millones de unidades de cuenta (ocho Estados miembros), del cual 208,2 millones de unidades de cuenta fueron liberados. No obstante, las cauciones liberadas no correspondieron necesariamente a las compras efectivas de leche en polvo desnatada, ya que el reglamento de la CEE preveía la liberación de la caución por los productos que no estaban destinados a la alimentación animal en la Comunidad.

2.10 La ayuda concedida a los productores comunitarios de productos sujetos a las medidas fue la siguiente:

2.11 En 1975, es decir, antes de la adopción de las medidas, la composición de las importaciones de la CEE (expresada en volumen) de los productos sujetos a esas medidas fue la siguiente: soja y harina de soja (44 por ciento); tortas y harinas de soja (24 por ciento); otras semillas oleaginosas y productos de semillas oleaginosas (17 por ciento); forraje deshidratado y piensos preparados (9 por ciento); y piensos de gluten de maíz (6 por ciento). En lo que se refiere a las importaciones de la CEE procedentes de los Estados Unidos, el 66 por ciento estaba constituido por soja y harina de soja, el 23 por ciento por tortas y harinas de soja, el 10 por ciento por gluten de maíz, el 10 por ciento por forraje deshidratado y el 1 por ciento por piensos preparados.

2.12 En 1975, los Estados Unidos suministraron aproximadamente la mitad de las importaciones hechas por la CEE de productos sujetos a las medidas. Producto por producto la participación de los Estados Unidos fue la siguiente: 78 por ciento de piensos de gluten de maíz; 70 por ciento de soja y harina de soja; 45 por ciento de las tortas y harinas de soja; 4 por ciento de forraje deshidratado y piensos preparados; y nula o insignificante en el caso de las demás semillas oleaginosas y sus tortas y harinas.

2.13 Aproximadamente el 85 por ciento de las proteínas vegetales necesarias se importa de terceros países, ya sea en forma de semillas o de harinas oleaginosas. En 1975, la parte del consumo aparente atendido por la producción interna de la Comunidad varió considerablemente: más del 90 por ciento de los productos forrajeros; casi el 70 por ciento de las tortas de soja, fabricadas principalmente con soja importada; cerca del 40 por ciento de los piensos de gluten de maíz y de semillas oleaginosas, excepto los de soja; el 30 por ciento de las tortas oleaginosas, excepto las tortas de soja; y menos del 1 por ciento de la soja. Con respecto a las proteínas de origen animal y marino, la CEE importó aproximadamente el 45 por ciento de su consumo interno aparente, principalmente en forma de polvo y harina de pescado.

2.14 En cuanto al trato arancelario, todas las exportaciones de los Estados Unidos sujetas a las medidas ingresan en la CEE con arreglo a derechos consolidados en virtud del Acuerdo General, con excepción de los piensos compuestos, cacahuetes, y otras harinas de semillas o frutos oleaginosos, no desgrasadas (excluida la harina de mostaza y de semillas de ricino) salvo las de soja.

III. Principales argumentos

3.1 En el transcurso del examen de las medidas de la CEE, el Grupo de expertos escuchó los argumentos de los representantes de los Estados Unidos y de las Comunidades Europeas con respecto a las siguientes disposiciones del Acuerdo General: párrafo 5 del artículo III; párrafo 1 del artículo III; párrafo 4 del artículo III; párrafo 2 del artículo III; apartado b) del párrafo 1 del artículo II; apartado a) del párrafo 2 del artículo II; párrafo 1 del artículo primero, y artículo XXIII.

3.2 Los representantes de los Estados Unidos y de las Comunidades Europeas expresaron sus puntos de vista respecto del concepto de producto similar.

3.3 El representante de los Estados Unidos señaló que en el Acuerdo General no existía una definición clara de lo que era un producto similar y que el término había sido interpretado de diversas maneras según los casos. Sugirió que, en el contexto de las medidas de la CEE, se consideraran productos similares aquellos productos utilizados con el mismo propósito, es decir, añadir proteínas a los piensos. Sostuvo que, por ser intercambiables y sustituibles en la preparación de piensos, las proteínas vegetales, incluido el gluten de maíz, la leche desnatada en polvo y las proteínas de origen animal, marino y sintético debían considerarse productos similares.

3.4 El representante de las Comunidades Europeas observó también que en el Acuerdo General no existía una definición clara y de aplicación general sobre lo que era un producto similar. A su juicio, el concepto de producto similar no se basaba exclusivamente en un criterio jurídico sino que debía determinarse caso por caso, de forma pragmática, sobre la base de criterios de índole esencialmente económica, tales como la naturaleza del producto, el uso al cual se le destinaba, su valor comercial y precio, su carácter y la posibilidad de sustituirlo. Sostuvo que, en el caso de las medidas de la CEE, el precio podía ser un criterio capital para evaluar lo que constituye un producto similar. Las consideraciones relativas al precio, por ejemplo, justificaban la exclusión de la harina de pescado y la harina de carne pues a causa de elevados precios no podían hacer la competencia ni sustituir a las proteínas vegetales. El representante de las Comunidades Europeas opinó también que considerar -en la forma que lo hacía el representante de los Estados Unidos- como productos similares a todos los productos, incluso la leche desnatada en polvo, utilizados para un mismo fin, podía llevar a revisiones arancelarias fundamentales, pues los productos que se consideraran similares estarían sujetos al mismo trato arancelario, lo que, por cierto, en la actualidad no sucedía en la mayoría de los países.

3.5 El representante de los Estados Unidos argumentó que la compra de leche desnatada en polvo desnaturalizada, exigida por las medidas de la CEE, equivalía en la práctica claramente a una reglamentación sobre mezclas, prohibida de conformidad con el párrafo 5 del artículo III. La obligación de compra tenía el efecto de: a) elevar el precio de los productos y piensos proteínicos de origen vegetal que podían sustituir a la leche desnatada en polvo para hacer más competitivo el precio de ésta, en especial respecto de las tortas y harinas de soja; y b) reducir las importaciones de productos proteínicos de origen vegetal en una cantidad casi equivalente a 365.000 toneladas de leche desnatada en polvo desnaturalizada, colocadas efectivamente en el mercado mediante la aplicación de las medidas.

3.6 El representante de los Estados Unidos dijo que el párrafo 5 del artículo III prohíbe las reglamentaciones que requieran, directa o indirectamente, que una cantidad o proporción determinada de un producto nacional se mezcle, transforme o use. Esta disposición quedaba reforzada por la redacción del párrafo 6 del artículo III que eximía las reglamentaciones sobre las mezclas que ya estuviesen en aplicación. Sostuvo que el propósito y el efecto del Reglamento (CEE) N� 563/76 del Consejo era obligar a que una indeterminada cantidad de leche desnatada en polvo de las existencias de los organismos comunitarios de intervención, que sólo acumulan productos producidos internamente, fuese comprada, desnaturalizada y utilizada en esta forma como fuente de proteínas para los piensos, en sustitución de las proteínas vegetales importadas. Además, el párrafo 5 del artículo III, al referirse a que esas reglamentaciones no pueden ser incompatibles con los principios del párrafo 1, prohíbe también las reglamentaciones sobre mezclas destinadas a proteger la producción nacional.

3.7 El representante de los Estados Unidos opinó que, aun cuando la constitución de una caución o la obligación de compra se aplicaban tanto a las proteínas vegetales de producción interna como a las importadas, la reglamentación sobre mezclas no podía quedar eximida de lo dispuesto en el párrafo 5 del artículo III por cuanto: a) la renuncia a recuperar el depósito era una multa por no cumplir con lo estipulado en el Reglamento y hacía económicamente desventajoso no comprar una determinada cantidad de leche desnatada en polvo. En realidad, si el importador dejaba de importar, las medidas no se aplicarían a las importaciones pero incluso en este caso afectarían al comercio en violación del Acuerdo General; b) la obligación de compra exigía la adquisición, como producto sustitutivo, de leche desnatada en polvo desnaturalizada de origen comunitario y procedente de las existencias de intervención de la CEE; y c) la producción de la CEE no era suficiente para cubrir una parte substancial de sus necesidades internas de proteínas vegetales. A juicio del orador, las medidas de la CEE tenían un solo efecto y propósito: estimular el uso interno de leche desnatada en polvo producida en la Comunidad, y limitar el uso de proteínas vegetales de importación directamente sustitutivas.

3.8 Indicó que otro argumento era que el procedimiento de desnaturalización constituía en si una exigencia de mezcla o transformación porque, de conformidad con los reglamentos aplicables de la CEE, para desnaturalizar la leche desnatada en polvo tenían que mezclarse con ella cantidades determinadas de otros elementos.

3.9 El representante de las Comunidades Europeas argumentó que el párrafo 5 del artículo III no podía aplicarse a las medidas de la CEE, que estaban debidamente comprendidas en el párrafo 1 del artículo III. Sostuvo que las medidas disponían la compra de leche desnatada en polvo desnaturalizada pero no obligaban al usuario a observar una proporción definida en la mezcla ni tampoco a utilizarla de un modo determinado. A su juicio, esto ponía en tela de juicio el concepto mismo de mezcla, en especial porque la compra de leche desnatada desnaturalizada podía substituirse por la constitución de una caución y su posible pérdida.

3.10 El representante de las Comunidades Europeas consideró que, a pesar del nivel de autosuficiencia relativamente bajo de la CEE en materia de productos proteínicos, la producción interna de esos productos debía considerarse importante en términos absolutos. El hecho de que tanto los productores como los importadores de la Comunidad estuvieran sometidos a la obligación de compra significaba que ni la letra ni el espíritu del párrafo 5 del artículo III eran aplicables a las medidas.

3.11 Señaló también que el argumento de que el procedimiento de desnaturalización constituía en sí una obligación de mezcla no guardaba relación con el examen de las medidas.

3.12 El representante de las Comunidades Europeas manifestó que las medidas de la CEE estaban cubiertas por las disposiciones del párrafo 1 del artículo III* y eran compatibles con ellas. El párrafo 5 del artículo III no era aplicable en el presente caso.

3.13 Sostuvo que el párrafo 1 del artículo III contenía obligaciones prácticas y concretas en el sentido de no proteger la producción nacional, pero que no se trataba de cualquier producción nacional, sino más bien de una producción que compitiera en forma directa con los productos importados comprendidos en las medidas. Dijo que evidentemente las razones por las que la CEE había adoptado las medidas relativas a la leche desnatada en polvo no se inspiraban en forma alguna en el deseo de proteger la producción interna de este producto. El propósito fundamental era restringir y reducir los excedentes existentes, lo cual se confirmaba por la adopción y el estudio de otras medidas destinadas a restablecer un equilibrio en los mercados de productos lácteos de la CEE y de este modo restringir esa producción. A su juicio, el hecho de querer estimular la utilización de la leche desnatada en polvo para la alimentación animal durante un período bastante corto, y respecto de una cantidad pequeña en relación con el volumen anual de sustancias proteínicas que importaba la Comunidad, no podía razonablemente considerarse como una violación del párrafo 1 del artículo III.

3.14 Además, aun cuando era posible utilizar la leche desnatada en polvo para la alimentación animal, en términos generales no se podía considerar que compitiera directamente con los productos proteínicos importados, en vista de los precios de la leche desnatada en polvo en la CEE y de los límites objetivos de sus posibles usos. Asimismo, desde hacía varios años las importaciones de proteínas de la CEE, principalmente las de origen vegetal, habían aumentado considerablemente y el volumen de las existencias de leche en polvo de producción interna se había acrecentado continuamente. Añadió que, desde el punto de vista de las cantidades de que se trataba, toda afirmación de que las medidas no eran compatibles con el párrafo 1 del artículo III eran injustificadas, ya que las medidas abarcaron 400.000 toneladas de leche desnatada en polvo frente a unas necesidades anuales de la CEE que alcanzaban aproximadamente a 15 millones de toneladas en su equivalente de tortas oleaginosas.

3.15 El representante de las Comunidades Europeas también sostuvo que el establecimiento de una caución no tenía por objeto proteger la producción interna. En la práctica, la caución podía considerarse como una especie de limitación, en cuyo caso tendría los mismos efectos sobre la producción interna y sobre las importaciones; o bien como neutral, por cuanto no producía efectos o sólo los tenía insignificantes, y por consiguiente no se planteaba el problema.

3.16 El representante de los Comunidades Europeas opinó que las medidas no habían tenido efectos restrictivos ni perjudiciales sobre las importaciones. Dijo que las estadísticas de importación proporcionaban pruebas suficientes de que las importaciones de la CEE de productos proteínicos aumentaron durante el limitado período de aplicación de las medidas.

3.17 El representante de los Estados Unidos respondió que la obligación creada por las medidas de la CEE, de comprar leche desnatada en polvo desnaturalizada procedente de los organismos de intervención, que en su totalidad era de origen interno, constituía una protección de la industria lechera de la Comunidad y era contraria al párrafo 1 del artículo III.

3.18 Sostuvo que las medidas protegían a los productores de productos lácteos de la Comunidad contra las consecuencias naturales de los excedentes y la superproducción, lo que traía consigo la exclusión de una cantidad casi equivalente de proteínas vegetales.

3.19 Además, el representante de los Estados Unidos afirmó que las medidas también protegían a los productores de harina de carne de la CEE, al estar ese producto excluido de su aplicación, y a los de gluten de maíz, por cuanto sólo las importaciones estaban sujetas a ellas.

3.20 Estimó que si las medidas de la CEE hubiesen estado de acuerdo con las disposiciones del párrafo 1 del artículo III, que constituía solamente una exhortación de carácter general contra determinados tipos de leyes y reglamentos y no contenía obligaciones concretas, habrían, aun en ese caso, sido incompatibles con el párrafo 5 del artículo III puesto que cada una de las disposiciones de dicho artículo constituía una prescripción independiente.

3.21 El representante de los Estados Unidos señaló que su país había negociado un trato de exención de derechos en la CEE para la soja, semillas de algodón, semillas de lino y tortas y harinas oleaginosas, y concesiones arancelarias para otros productos como la harina de soja, por un total de dos mil millones de dólares de exportaciones en 1975. Añadió que esas concesiones arancelarias habían sido otorgadas de forma incondicional.

3.22 Argumentó que la obligación de compra, la constitución de una caución y el certificado de proteínas establecidos por la CEE equivalían a subordinar las consolidaciones aduaneras de la CEE a condiciones no previstas ni consideradas cuando se negociaron los tipos de derecho. Esas medidas anulaban o menoscababan las consolidaciones arancelarias referentes a los productos afectados y constituían una violación directa del apartado b) del párrafo 1 del artículo II, que prohíbe que se grave la importación de productos, respecto de los cuales se hayan otorgado concesiones, con "cargas de cualquier clase" que excedan de las aplicadas en la fecha de la negociación. Señaló que la redacción del apartado b) del párrafo 1 del artículo II incluía todos los aspectos y que las únicas exenciones concretas eran las previstas en el apartado a) del párrafo 2 del artículo II, respecto de las cargas legítimas que surgen de los derechos compensatorios o antidumping y otras cargas proporcionales al costo de los servicios prestados o cargas equivalentes a un impuesto interior.

3.23 El representante de los Estados Unidos opinó que la constitución de una caución respecto de las proteínas vegetales importadas, aplicada de conformidad con las medidas de la CEE, constituía una carga adicional añadida a los tipos de derecho consolidados, fuera o no esta carga una alternativa al requisito de compra obligatoria. Esta carga adicional era equivalente a la pérdida de interés por la caución y por los gastos normales del servicio de la deuda. En el caso de pérdida, la carga adicional equivalía a la cuantía total de la caución más los intereses; sin embargo, económicamente convenía a los importadores comprar leche desnatada en polvo en lugar de perder la caución por cuanto ésta superaba en siete unidades de cuenta por tonelada al gasto en que se incurría al comprar esa leche.

3.24 Sostuvo que incluso cuando el importador optaba por comprar la leche desnatada en polvo y le era reembolsada la caución, incurría en una carga adicional importante. Para obtener el reembolso de las 27 unidades de cuenta depositadas por tonelada de torta y harina de soja, el importador tenía que comprar y desnaturalizar 50 kilos de leche desnatada en polvo a un precio superior entre 20 y 25 dólares a su valor como pienso. También aludió a que, al menos en el primer o en los dos primeros meses de aplicación de las medidas de la CEE, no se disponía de leche desnatada en polvo procedente de las existencias de intervención para compras anticipadas, y durante las primeras dos semanas el certificado de proteínas y la constitución de la caución sólo se aplicaron a las importaciones. Además, la exigencia de una caución se eliminó para la mayoría de los productos forrajeros, cuando se comprobó que las medidas podían causar algunos problemas al forraje deshidratado que en su mayor parte era de producción interna.

3.25 El representante de los Estados Unidos también sostuvo que la caución no podía considerarse equivalente a un impuesto interior aplicado a un producto importado y a un producto interno similar, con arreglo al apartado a) del párrafo 2 del artículo II ni con arreglo al párrafo 2 del artículo III, por cuanto se trataba de un mecanismo de aplicación para asegurar el cumplimiento del requisito de la CEE de compra obligatoria de leche desnatada en polvo.

3.26 Afirmó que, si bien la caución era un gasto en el que incurrían tanto el importador como el productor nacional o comunitario, no se aplicaba uniformemente a todos los productos importados y productos similares internos ni respecto de los importadores y los productores comunitarios. El representante de los Estados Unidos advertía una clara diferencia entre la sanción aplicada a un importador y la aplicada a un productor interno que no cumplían con el requisito de compra. Contra la constitución de la caución, el importador recibía un certificado de proteínas que le permitía concluir sus transacciones normales de importación; el productor interno recibía una ayuda como un incentivo para aumentar la producción interna y, si optaba por no comprar leche desnatada en polvo, sólo dejaba de recibir el incentivo y, por consiguiente, nada le impedía producir o vender su producto.

Continuaci�n de: Principales argumentos