5. PRINCIPALES ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Introducción

5.1 El Grupo Especial observó que la India había estructurado su primera comunicación en una secuencia que comenzaba con los aspectos generales del mecanismo de salvaguardia, y a continuación exponía argumentos relativos a la carga de la prueba y a la norma de examen (Parte A). A esto seguía una argumentación en la que se sostenía que la medida de salvaguardia respecto de la cual los Estados Unidos deseaban habían solicitado la celebración de consultas no era la medida de salvaguardia aprobada por el OST (Parte B). A continuación se alegaba que los Estados Unidos no habían demostrado durante las consultas la existencia de perjuicio grave y que, por consiguiente, habían actuado de forma incompatible con el artículo 6 del ATV (Parte C); seguían un examen de la información complementaria (Parte D) y de la aplicación retroactiva (Parte E). En esta parte descriptiva del informe del Grupo Especial se había utilizado en buena medida la estructura adoptada por la India, pero no de forma integral. La parte descriptiva seguía más bien el enfoque adoptado por el Grupo Especial al exponer sus conclusiones, lo que, según se estimaba, facilitaría la conexión entre los argumentos de las partes y las conclusiones del Grupo Especial sobre esos argumentos.

2. La carga de la prueba

5.2 La India sostuvo que incumbía a los Estados Unidos la carga de probar que habían cumplido los requisitos del artículo 6 del ATV. Las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 habían establecido reiteradamente que las excepciones se debían interpretar restrictivamente y que la parte que invocaba una excepción debía probar que había cumplido los requisitos legales que justificaban la invocación de la misma. La India se refirió en este contexto a dos documentos (IBDD 30S/151 y 36S/402). Basándose sólo en este principio, el Grupo Especial debería llegar a la conclusión de que incumbía a los Estados Unidos la carga de probar que había adoptado la determinación de conformidad con el artículo 6 del ATV. Además, el párrafo 2 del artículo 6 del ATV permitía claramente las medidas de salvaguardia sólo si se demostraba que un aumento de las importaciones ocasionaba un perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave. En consecuencia, esa demostración incumbía al Miembro que adoptaba la medida de salvaguardia. Esto se desprendía no sólo del principio general de derecho reconocido por los grupos especiales sino también del texto del párrafo 2 del artículo 6 del ATV. Esta disposición autorizaba la adopción de medidas de salvaguardia por un Miembro cuando "... se demuestre que las importaciones de un determinado producto en su territorio han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan realmente causar un perjuicio grave ..." y a continuación añadía que "deberá poder demostrarse que la causa del perjuicio grave o de la amenaza de perjuicio grave es ese aumento de cantidad de las importaciones ...". Este requisito, que exigía la demostración de un aumento de las importaciones, del perjuicio grave y de la relación causal entre ambos era claramente una obligación impuesta al Miembro que decidía aplicar la medida de salvaguardia, y no al Miembro o Miembros contra los que se dirigía esa medida.

5.3 La India expresó también que el Miembro que invocaba el artículo 6 del ATV tenía la posibilidad de realizar la demostración mediante la presentación de pruebas positivas, basándose en los datos que había recogido. Si el Miembro contra el que se había adoptado la medida estuviera obligado a soportar la carga de la prueba, tendría que demostrar un hecho negativo, lo que a menudo era imposible, basándose en los datos de que dispusiera y que probablemente eran mucho más limitados que los que estaban a disposición del Miembro importador. Por lo tanto, la finalidad del artículo 6 del ATV, que consistía en imponer una disciplina estricta en la utilización de salvaguardias, no se podía alcanzar si la carga de la prueba se desplazaba de los Miembros importadores a los Miembros exportadores.

5.4 Los Estados Unidos sostuvieron que, en concordancia con la práctica aceptada en materia de solución de diferencias en el marco del GATT de 1947, que se había conservado en la OMC, incumbía a la India justificar la presunción de que la aplicación por los Estados Unidos de una salvaguardia de transición sobre las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India era incompatible con el ATV. El texto del artículo XXIII del GATT de 1994 y la práctica seguida en el marco del GATT de 1947 respaldaban este principio. El artículo XXIII del GATT de 1994, al que hacía referencia el párrafo 10 del artículo 8 del ATV, preveía el recurso a un procedimiento de solución de diferencias cuando un Miembro considerara que una ventaja resultante para él directa o indirectamente se hallaba anulada o menoscabada a consecuencia de que otro Miembro omitiera cumplir sus obligaciones dimanantes de ese Acuerdo. En el caso presente, incumbía inicialmente a la India la carga de probar que los Estados Unidos no habían cumplido sus obligaciones dimanantes del ATV; a juicio de los Estados Unidos, la India no había cumplido con esa carga.

5.5 Los Estados Unidos sostuvieron asimismo que no incumbía a los Estados Unidos la carga de volver a demostrar que sus medidas estaban justificadas. El ATV autorizaba a un Miembro a imponer una medida de salvaguardia cuando éste hubiera determinado que las importaciones causaban o amenazaban causar un perjuicio grave a su mercado. A juicio de los Estados Unidos, correspondía al Grupo Especial establecer si la India había expuesto hechos que demostraran de manera convincente que no era razonable la determinación de los Estados Unidos, adoptada al amparo de los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, y en la que se establecía que los efectos negativos del aumento de las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana en el mercado interno estadounidense constituían un perjuicio grave o una amenaza real de perjuicio grave. Si la India no había presentado esa prueba, el Grupo Especial debía llegar a la conclusión de que la determinación adoptada con arreglo al párrafo 2 del artículo 6 del ATV se había tomado adecuadamente y era compatible con las obligaciones de los Estados Unidos dimanantes del ATV. Se debía aplicar un examen similar respecto de las determinaciones adoptadas al amparo del párrafo 4 del artículo 6 del ATV.

5.6 Los Estados Unidos expresaron que el argumento esgrimido por la India, de que el ATV era una excepción al GATT de 1994 y que esta "excepcionalidad" era suficiente para imponer al Miembro demandado la carga de establecer la conformidad con las obligaciones dimanantes del ATV alteraría el equilibrio de este Acuerdo y de muchos otros Acuerdos Comerciales Multilaterales. En esta materia el ATV era similar, por ejemplo, al Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, el Acuerdo sobre Salvaguardias y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio.

3. La norma de examen

5.7 En opinión de la India, en el ATV no se había establecido ningún criterio de razonabilidad, y dado el carácter notablemente excepcional de las disposiciones de salvaguardia previstas en el ATV, sería jurídicamente inadmisible "importar" en el ATV la norma de examen incluida a solicitud de los Estados Unidos en el Acuerdo Antidumping.⁶ En realidad, la Decisión Ministerial sobre el examen del párrafo 6 del artículo 17 del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 daba a entender claramente que esta norma sólo era pertinente en el caso del Acuerdo Antidumping y que no tenía una aplicabilidad general. De conformidad con el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (ESD), el sistema de solución de diferencias servía, entre otras cosas, para aclarar las disposiciones de los Acuerdos de la OMC "de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público".⁷ Según los principios generales del derecho internacional, todo tratado se debía cumplir de buena fe.⁸ Por consiguiente, la tarea del Grupo Especial consistía en determinar si los Estados Unidos habían cumplido de buena fe sus obligaciones dimanantes del artículo 6 del ATV. La India no solicitaba que el Grupo Especial realizara un examen del asunto a partir de cero y que sustituyera la determinación de los Estados Unidos por la del Grupo Especial, sino que solicitaba que éste evaluara objetivamente, de conformidad con el artículo 11 del ESD, si los Estados Unidos habían formulado su determinación de conformidad con sus obligaciones dimanantes del artículo 6 del ATV.

5.8 Respondiendo al Grupo Especial, la India señaló que, al aplicar la legislación interna de los Estados Unidos, en particular la que regulaba el examen de las medidas antidumping y los derechos compensatorios, los tribunales habían concedido deferencia a los organismos administrativos, de conformidad con la "doctrina Chevron". Los tribunales no examinaban si el organismo que administraba los derechos antidumping o los derechos compensatorios habían interpretado la ley correctamente, sino si su interpretación era razonable. En forma análoga, los tribunales de los Estados Unidos no examinaban si el organismo había aplicado la ley correctamente, sino si su aplicación era razonable. El concepto de "razonabilidad" era, por lo tanto, utilizado para definir el alcance de una doctrina jurídica que había concedido a los organismos un considerable ámbito de discrecionalidad, y había representado un importante desplazamiento de autoridad, de los tribunales al poder ejecutivo. El artículo 17 del Acuerdo Antidumping había recogido la "doctrina Chevron". Durante las actuaciones de este Grupo Especial, los Estados Unidos, sin referirse directamente al artículo 17 del Acuerdo Antidumping, habían presentado al Grupo Especial argumentos que, si se aceptaran, constituirían una incorporación al ATV de los principios de esta disposición.

5.9 Los Estados Unidos adujeron que todas las partes en un acuerdo debían aplicar dicho acuerdo de buena fe. Este principio era importante tanto en el derecho de los tratados como en el derecho contractual interno. El adoptar una determinación de manera razonable y de buena fe seguía al primer paso, consistente en aplicar el tratado de buena fe. Esto no "sustituía" la obligación de aplicar un tratado de buena fe. Los Estados Unidos habían afirmado que, aplicando de buena fe las disposiciones del artículo 6 del ATV, habían adoptado una determinación razonable, después de examinar los datos pertinentes, en el sentido de que era necesaria una salvaguardia de transición. También se habían ajustado al párrafo 7 del artículo 6 del ATV y finalmente al párrafo 10 del artículo 6, cuando no se había podido alcanzar con la India una solución mutuamente aceptable. Las conclusiones del OST, requeridas por el párrafo 10 del artículo 6 y el artículo 8 del ATV, habían respaldado la aplicación de la salvaguardia por los Estados Unidos.

5.10 Los Estados Unidos sostuvieron además que no era necesaria una disposición específica en materia de norma de examen en el ATV o en ningún otro acuerdo, si bien los negociadores del Acuerdo Antidumping habían advertido la necesidad de negociar una norma de examen específica para esos casos, debido a la naturaleza y a los problemas encontrados en materia de antidumping. La norma de examen contenida en el párrafo 6 del artículo 17 de ese Acuerdo no era pertinente en el presente asunto, y los Estados Unidos no habían propuesto la aplicación de esa norma en el caso presente. Los Estados Unidos no habían citado ningún precedente jurisprudencial en materia antidumping o de subvenciones, como había hecho la India. Era incorrecta la afirmación de la India, de que los Estados Unidos habían tratado de aplicar al caso presente normas aplicables en materia antidumping o de subvenciones.

5.11 La India recordó que la función de los grupos especiales, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 3 del ESD, era preservar los derechos y obligaciones de los Miembros de la OMC. Si este Grupo Especial aprobara las desviaciones "razonables" respecto de las prescripciones establecidas en el artículo 6 del ATV en lugar de determinar si esas prescripciones se habían observado de buena fe, o si aprobara el ejercicio de facultades discrecionales por considerarlo "razonable" en lugar de determinar si el Miembro había ejercido esas facultades de buena fe, en la práctica reduciría los derechos y obligaciones de los Miembros y, por lo tanto, actuaría de forma incompatible con el principio básico del ESD. El texto del ATV delimitaba claramente el alcance de las facultades discrecionales de que disponían los Miembros para formular determinaciones con el objeto de aplicar medidas de salvaguardia. Si el Grupo Especial ampliara ese alcance mediante la utilización del concepto de razonabilidad, su actuación no se basaría en el texto del ATV y sería contraria a los principios generales del derecho internacional; por consiguiente, el Grupo Especial no estaría determinando y confirmando el derecho vigente de la OMC, lo que era su cometido. Por el contrario, estaría inventando un derecho nuevo, que ningún Miembro había aceptado. A juicio de la India, la única consecuencia de esto sería socavar la confianza de los Miembros en el procedimiento de solución de diferencias recientemente establecido.

5.12 Los Estados Unidos reiteraron que la norma de examen apropiada consistía en la razonabilidad y en un análisis de buena fe de los datos. El principio de la aplicación "de buena fe" de los tratados era pertinente, pero este principio formaba parte del criterio de razonabilidad. Uno se derivaba del otro. A juicio de los Estados Unidos, era evidente que todos los Miembros debían ajustarse al principio de derecho internacional de aplicación de buena fe de los tratados, y que al hacerlo debían adoptar conclusiones "razonables", basándose en los exámenes realizados. Los Estados Unidos habían aplicado el ATV de manera compatible con la totalidad de este precepto. Si se examinaban en primer lugar los principios pertinentes de la Ronda Uruguay distintos de los contenidos en el ATV, se observaba que el párrafo 1 del artículo 3 del ESD establecía que: "Los Miembros afirman su adhesión a los principios de solución de diferencias aplicados ... al amparo de los artículos XXII y XXIII del GATT de 1947 y al procedimiento desarrollado y modificado por el presente instrumento." En el párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo por el que se establece la OMC también se estipulaba que "[s]alvo disposición en contrario en el presente Acuerdo o en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, la OMC se regirá por las decisiones, procedimientos y práctica consuetudinaria de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del mismo".

5.13 Los Estados Unidos observaron también que el párrafo 2 del artículo 3 del ESD establecía, entre otras cosas, que:

"Los Miembros reconocen que [el sistema de solución de diferencias de la OMC] sirve para preservar los derechos y obligaciones de los Miembros en el marco de los acuerdos abarcados y para aclarar las disposiciones vigentes de dichos acuerdos de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público. Las recomendaciones y resoluciones del OSD no pueden entrañar el aumento o la reducción de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos abarcados."

Por consiguiente, se desprendía claramente del párrafo 2 del artículo 3 del ESD que, si bien el sistema de solución de diferencias de la OMC servía también para aclarar las disposiciones de los acuerdos abarcados, no podía aumentar ni reducir los derechos y obligaciones establecidos en esos acuerdos.

5.14 Los Estados Unidos señalaron asimismo que el artículo 11 del ESD disponía, entre otras cosas, que:

"... cada grupo especial deberá hacer una evaluación objetiva del asunto que se le haya sometido, que incluya una evaluación objetiva de los hechos, de la aplicabilidad de los acuerdos pertinentes y de la conformidad con éstos y formular otras conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en los acuerdos abarcados."

El artículo 11 del ESD incorporó el párrafo 16 del Entendimiento relativo a las notificaciones, las consultas, la solución de diferencias y la vigilancia.⁹ Los redactores del ESD habían procurado que éste fuera un texto integral, que incorporara todos los intentos anteriores de codificación en materia de solución de diferencias. Las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 habían tratado de que el Entendimiento de 1979 y su anexo recogieran la práctica usual y los mejoramientos de la misma, incluida la norma de examen enunciada en el informe del Grupo de Trabajo del GATT (1951) que se encargó de examinar el retiro por los Estados Unidos, al amparo del artículo XIX, de una concesión arancelaria para los sombreros y formas de sombreros para mujer de fieltro de pelo (caso de los sombreros de fieltro).¹⁰

5.15 Los Estados Unidos sostuvieron que, en resumen, una evaluación objetiva por parte del Grupo Especial, de conformidad con el artículo 11 del ESD, requería que se examinara si los Estados Unidos habían actuado en conformidad con los requisitos del ATV y de buena fe, y si la determinación era razonable a la luz de los datos que había tenido ante sí la autoridad investigadora.

• El caso de los sombreros de fieltro

5.16 Los Estados Unidos adujeron que el caso de los sombreros de fieltro brindaba una orientación autorizada sobre la práctica y los procedimientos del GATT de 1947, en lo relativo a la norma de examen que corresponde aplicar en el presente caso. La norma de examen enunciada en aquel caso era también compatible con los principios del derecho internacional relativos a la aplicación de buena fe de los tratados. El caso de los sombreros de fieltro sugería que este Grupo Especial debía determinar si los Estados Unidos habían aplicado las disposiciones del artículo 6 del ATV de buena fe y habían realizado una evaluación razonable o de buena fe de los hechos para formular las determinaciones conforme lo exigía el artículo 6 del ATV. El artículo 6 establecía que "[p]odrán adoptarse medidas de salvaguardia ... cuando, sobre la base de una determinación formulada por un Miembro, se demuestre ...". Resultaba claro que el núcleo de la disposición del ATV era la determinación formulada por el Miembro importador, basándose en los datos disponibles. Mientras que en el caso de los sombreros de fieltro el Grupo de Trabajo había examinado una medida adoptada al amparo del párrafo 1 del artículo XIX del GATT de 1947, la determinación requerida en ese caso conforme a la práctica del GATT de 1947 era similar a la determinación requerida de conformidad con el párrafo 2 del artículo 6 del ATV.¹¹

5.17 En ese caso, el Gobierno de Checoslovaquia solicitó que se estableciera que la invocación del artículo XIX por parte de los Estados Unidos era incorrecta, afirmó que los Estados Unidos no habían cumplido determinadas condiciones previstas en el artículo XIX para adoptar esa medida, y pidió la revocación de la misma. El Grupo de Trabajo rechazó el argumento de Checoslovaquia y señaló lo siguiente:

"... cabe observar que, como era natural, el Grupo de Trabajo no podía disponer de las mismas facilidades que las autoridades estadounidenses para consultar a las partes interesadas y a testigos independientes de las regiones de los Estados Unidos donde se fabricaban sombreros y para formarse una opinión basándose en esas consultas. ... Por otra parte, los Estados Unidos no tenían que probar de manera terminante que el grado de perjuicio causado o que se amenazaba causar en ese caso debía reputarse grave; dado que lo que se consideraba era si infringían o no infringían el artículo XIX, tenían derecho al beneficio de la duda."¹²

5.18 Los Estados Unidos sostuvieron que, del mismo modo que en el caso presente, la información en que basó sus conclusiones, el Grupo de Trabajo que se ocupó del caso de los sombreros de fieltro, si bien era convincente, no era perfecta; por ejemplo, las autoridades estadounidenses no habían desglosado las cifras correspondientes a la producción de formas de sombreros para hombres y para mujeres. No obstante, el Grupo de Trabajo decidió que "los datos disponibles respaldan la opinión de que el aumento de las importaciones causó o amenazó causar ciertas consecuencias adversas para los productores de los Estados Unidos".¹³ El Grupo de Trabajo determinó asimismo que en ese caso las autoridades estadounidenses habían investigado exhaustivamente el asunto "sobre la base de los datos de que disponían en el momento en que llevaron a cabo su investigación, y habían llegado de buena fe a la conclusión de que la medida propuesta estaba amparada por el artículo XIX ...".¹⁴ El razonamiento del Grupo de Trabajo que examinó el caso de los sombreros de fieltro era aplicable a la norma de examen que el Grupo de Trabajo debía aplicar en el caso presente.

5.19 En opinión de los Estados Unidos, el régimen que regulaba en la actualidad el comercio de textiles y del vestido en la OMC era un régimen de salvaguardias, del mismo modo que el artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias constituían un régimen de salvaguardias. Ambos regímenes permitían que un Miembro restringiera el comercio leal de mercancías basándose en una determinación formulada por ese Miembro, con ciertas limitaciones. El régimen textil era diferente del previsto en el artículo XIX del GATT de 1994, pero muchos de sus conceptos básicos dependían de los conceptos fundamentales en que se basaba el artículo XIX. Cuando los negociadores habían indicado su voluntad de que ambos regímenes fueran diferentes, se debía respetar la diferencia de derechos y obligaciones prevista en el texto negociado. Ahora bien, el caso de los sombreros de fieltro, que era un precedente aceptado de fecha anterior a la divergencia existente entre los dos regímenes, resultaba convincente en su interpretación de las disposiciones de ambos o de cada uno de esos regímenes, en lo relativo a la decisión inicial de adoptar una medida de salvaguardia. Utilizar la orientación que ofrecía ese caso no suponía incorporar de modo general los principios del artículo XIX del GATT de 1994 o del Acuerdo sobre Salvaguardias ni de las cuestiones de la compensación o el trato no discriminatorio, como parecía alegar la India.

5.20 Los Estados Unidos observaron que, en su primera comunicación, la India había alegado que la norma de examen que debía utilizar el Grupo Especial no debía incluir ningún análisis de la razonabilidad de la determinación, sino que debía considerar especialmente si las autoridades habían cumplido sus obligaciones "de buena fe", conforme al criterio utilizado por el Grupo de Trabajo que examinó el caso de los sombreros de fieltro. Aunque los Estados Unidos no estaban de acuerdo con la posición de la India en cuanto al papel de la razonabilidad, convenían en que la aplicación de buena fe de la disposición del ATV era un criterio pertinente para el examen que debía realizar el Grupo Especial. La "buena fe" había sido definida como la "conformidad con normas de honestidad, verdad, sinceridad, etc. ...".¹⁵ Para determinar si las autoridades habían cumplido sus obligaciones "de buena fe" no era necesario que el Grupo Especial comprobara que ese Grupo hubiera adoptado la misma determinación que las autoridades. En cambio, el Grupo Especial debía examinar el fundamento de las conclusiones adoptadas por las autoridades, inclusive un examen de los datos en los que esas autoridades se habían basado, a fin de establecer si la determinación evidenciaba una aplicación de buena fe de las normas del ATV. En el caso presente, las autoridades estadounidenses habían ejercido sus facultades discrecionales y se habían ajustado con plena buena fe a las disposiciones pertinentes del ATV.

5.21 Los Estados Unidos adujeron que, por lo tanto, el razonamiento aplicado en el caso de los sombreros de fieltro se aplicaba igualmente al caso que tenía ante sí el Grupo Especial. Como la cuestión fundamental era si la determinación adoptada por el Comité Interministerial para la Aplicación de los Acuerdos Textiles (CITA) era compatible con los requisitos de los párrafos 2 y 3 del artículo 6 del ATV, la cuestión pertinente que se debía examinar no era si había existido en la ocasión un perjuicio grave o una amenaza de perjuicio grave, sino si el CITA había determinado razonablemente y de buena fe que el perjuicio o la amenaza existían en el momento en que el CITA adoptó su determinación, en abril de 1995. Por consiguiente, la determinación adoptada por el CITA sólo se podía evaluar sobre la base de los datos existentes en aquel momento. Los datos presentados posteriormente al OST de hecho habían corroborado el análisis realizado en abril de 1995.

5.22 La India señaló que ningún grupo especial del GATT de 1947 había aplicado el enfoque del Grupo de Trabajo que se ocupó del caso de los sombreros de fieltro. De hecho, los grupos especiales que examinaron los casos Nueva Zelandia - Importaciones de transformadores eléctricos procedentes de Finlandia y Derechos compensatorios aplicados por el Canadá al maíz en grano procedente de los Estados Unidos habían examinado ampliamente las medidas adoptadas por los países importadores sin aplicar una norma de examen, y habían impuesto a los países importadores la obligación de establecer todos los hechos en los que habían basado sus medidas. Las disciplinas aplicadas por esos grupos especiales del GATT de 1947 en los casos de medidas adoptadas contra el comercio subvencionado y objeto de dumping deberían aplicarse como mínimo en el caso de medidas discriminatorias adoptadas contra las exportaciones de textiles y prendas de vestir que no habían sido objeto de dumping ni habían estado subvencionadas. La India sostuvo asimismo que sería jurídicamente incorrecto hacer una transposición de los criterios aplicados en el caso de los sombreros de fieltro a medidas adoptadas en el marco del ATV.

5.23 Los Estados Unidos rechazaron la observación formulada precedentemente por la India, de que el caso de los sombreros de fieltro no era jurídicamente pertinente en el caso presente. Aquel caso se refería al examen de una medida de salvaguardia en una época en que el examen habría sido similar en el contexto textil. Ciertamente, los casos de dumping en los que se había aplicado una norma de examen distinta de la prevista en el párrafo 6 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping no eran pertinentes actualmente en los casos de dumping, y cabía preguntarse por qué sería más oportuno recurrir al caso de Nueva Zelandia sobre los transformadores, como lo hacía la India, o a los principios que este país deseaba que se aplicaran en el caso presente, que era un caso de salvaguardias en el sector textil. Fundamentalmente, si bien la norma utilizada en el caso de los sombreros de fieltro podría haber sido modificada por las disposiciones específicas del Acuerdo sobre Salvaguardias, los principios no relacionados con medidas adoptadas en el marco de ese Acuerdo resultaban útiles en el caso presente. La India, en cambio, había resucitado la norma anterior al párrafo 6 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping, en un caso que prácticamente carecía de precedentes, relativo a una salvaguardia especial aplicable a los textiles y las prendas de vestir.

5.24 Refiriéndose también al caso de los sombreros de fieltro, la India expresó que las conclusiones del mismo habían quedado superadas por el Acuerdo sobre Salvaguardias, en cuyo artículo 4 se establecía que no se podían efectuar determinaciones de la existencia de daño a los efectos del artículo XIX a menos que una investigación realizada por el Miembro importador demostrara, sobre la base de pruebas objetivas, que el aumento de las importaciones había causado el daño grave. Por consiguiente, el marco jurídico en que se habían elaborado los criterios aplicados en el caso de los sombreros de fieltro no era análogo a la situación prevista en el artículo 6 del ATV ni tampoco a la prevista en el artículo XIX, según la interpretación del Acuerdo sobre Salvaguardias. Por estas razones, la analogía que los Estados Unidos deseaban que el Grupo Especial estableciera no era apropiada. Por lo tanto, los criterios establecidos en el caso de los sombreros de fieltro ya no formaban parte de la jurisprudencia de la OMC. Además, las conclusiones de ese Grupo de Trabajo se referían a un mecanismo de salvaguardia con arreglo al cual los Miembros de la OMC que se veían afectados negativamente por la medida de salvaguardia podían adoptar medidas compensatorias; sin embargo, el mecanismo de salvaguardia del ATV no autorizaba a los Miembros exportadores de productos textiles a adoptar medidas compensatorias. Por esta simple razón sería inadecuado conceder a los Miembros que invocaban las disposiciones de salvaguardia del ATV, con arreglo a las cuales no correspondía ninguna compensación, las libertades de que disponían al amparo del artículo XIX del GATT de 1994. La India consideraba asimismo que había demostrado que sería jurídicamente incorrecto e ilógico que el Grupo Especial dedujera que, simplemente porque tanto el caso de los sombreros de fieltro como el caso presente se referían a medidas de salvaguardia, la norma de examen aplicada en el primero de ellos se debía aplicar también en el caso presente.

5.25 Respondiendo a estas alegaciones, los Estados Unidos adujeron que el presente caso carecía prácticamente de antecedentes y que los Estados Unidos habían mencionado y buscado orientación en un caso sobre una medida de salvaguardia adoptada en el marco del GATT de 1947, que era sumamente comparable a la adopción de determinaciones en materia de salvaguardias con arreglo al ATV. La India se equivocaba al afirmar que ningún grupo especial del GATT de 1947 había aplicado el enfoque del Grupo de Trabajo que examinó el caso de los sombreros de fieltro y que éste ya no formaba parte de la jurisprudencia de la OMC. Los precedentes del GATT en la interpretación del párrafo 1 del artículo XIX (por ejemplo, según constan en el capítulo relativo al artículo XIX del Índice Analítico del GATT) consistían casi íntegramente en las conclusiones y recomendaciones de ese Grupo de Trabajo. De conformidad con el párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo por el que se establece la OMC, la OMC y sus Miembros debían regirse por las decisiones, procedimientos y práctica consuetudinaria del sistema del GATT de 1947. Lo mismo se establecía en el párrafo 1 del artículo 3 del ESD. La decisión adoptada en el caso de los sombreros de fieltro seguía siendo pertinente, incluso después de la negociación de un nuevo Acuerdo sobre Salvaguardias.

5.26 Los Estados Unidos adujeron asimismo que las normas relativas a las medidas de salvaguardia previstas en el Acuerdo sobre Salvaguardias denotaban un cambio de orientación que incorporaba la jurisprudencia del caso de los sombreros de fieltro. Esas normas no consistían en que el Miembro importador debiera probar ciertos hechos, en caso necesario, ante un grupo especial. Se referían, en cambio, a la manera en que las autoridades competentes del Miembro importador debían llevar a cabo la investigación. Por consiguiente, cuando un grupo especial evaluaba las medidas adoptadas al amparo del Acuerdo sobre Salvaguardias, debía aplicar el enfoque adoptado en el caso de los sombreros de fieltro.

5.27 Los Estados Unidos se refirieron también al argumento de la India relativo a la compensación en el caso de una medida de salvaguardia, y observaron que, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 8 del Acuerdo sobre Salvaguardias, no existía un derecho de compensación durante un período de tres años. No era una coincidencia que éste fuera el plazo máximo de duración de una limitación con arreglo al artículo 6 del ATV. No había en esta materia una pérdida importante de "derechos que corresponden en virtud del GATT". Los argumentos de la India respecto de la necesidad de una aprobación multilateral en el caso de que un Miembro deseara adoptar una medida de salvaguardia sin el pago de compensación eran simplemente incorrectos. La situación era la misma en materia de solución de diferencias. Tanto en el marco del ATV como del Acuerdo sobre Salvaguardias, las partes podían recurrir al procedimiento de solución de diferencias previsto en el artículo XXIII. Además, antes de la vigencia del Acuerdo sobre Salvaguardias y del ATV, el AMF permitía recurrir al procedimiento de solución de diferencias del artículo XXIII. Los Estados Unidos señalaron a la atención del Grupo Especial el párrafo 10 del artículo 11 del AMF. Por lo tanto, la situación jurídica de las salvaguardias en el marco del artículo XIX del GATT de 1994, a los efectos del análisis particular de la norma de examen, no era más análoga que la de cualquier otro precedente jurisprudencial.

4. El artículo 6 del ATV

• El mecanismo de salvaguardia del ATV

5.28 La India sostuvo que el mecanismo de salvaguardia de transición establecido en el ATV constituía una excepción a los principios básicos del Acuerdo General y a las disposiciones generales de salvaguardia previstas en el artículo XIX del GATT de 1994, y que debía ser interpretado con arreglo a ello. El artículo XI del GATT de 1994 establecía una prohibición general de las restricciones cuantitativas; una de las excepciones a esta prohibición general era el artículo XIX del GATT de 1994, que permitía la adopción de medidas de salvaguardia bajo la forma de restricciones cuantitativas. Sin embargo, tales restricciones se debían aplicar en consonancia con el artículo XIII del GATT de 1994, es decir, de manera no discriminatoria. No obstante, el sector de los textiles y el vestido había quedado al margen del sistema del GATT durante mucho tiempo, y el ATV establecía disposiciones que los Miembros debían aplicar para la integración del sector de los textiles y el vestido en el GATT de 1994 durante un período de transición. El sistema del ATV preveía que todas las restricciones cuantitativas mantenidas en virtud de las disposiciones del AMF que estuvieran vigentes el día anterior a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC se regirían por las disposiciones del ATV (párrafo 1 del artículo 2), y que no se introducirían nuevas restricciones, salvo en virtud de las disposiciones del ATV o del GATT de 1994 (párrafo 4 del artículo 2). El ATV establecía, respecto de las medidas de salvaguardia, que el artículo XIX del GATT de 1994 se aplicaría respecto de los productos ya integrados en el GATT de 1994, mientras que el artículo 6 del ATV se aplicaría a los productos aún no integrados en el GATT de 1994. En el artículo 6 del ATV se había establecido un mecanismo de salvaguardia de transición que permitía que los Miembros de la OMC no sólo aplicaran restricciones cuantitativas incompatibles con el artículo XI del GATT de 1994, sino que les permitía hacerlo "Miembro por Miembro", que era la expresión utilizada en el párrafo 4 del artículo 6 del ATV para referirse a las medidas discriminatorias incompatibles con el artículo XIII del GATT de 1994.

5.29 La India adujo asimismo que la aplicación de cargas a determinados exportadores, no por el hecho de que hayan recurrido al dumping o se hayan beneficiado de subvenciones, sino simplemente porque eran más eficientes que otros, era contrario a la finalidad básica del orden multilateral de comercio. Por consiguiente, no había ninguna otra disposición en todo el sistema jurídico de la OMC que permitiera aplicar limitaciones a las importaciones de un determinado Miembro de la OMC simplemente porque causaba perjuicio a amenazaba causar perjuicio a una rama de producción nacional. Los redactores del ATV habían reconocido expresamente el carácter excepcional de la salvaguardia de transición prevista en el párrafo 1 del artículo 6 del ATV, al establecer que dicha salvaguardia "deberá aplicarse con la mayor moderación posible".

5.30 Los Estados Unidos alegaron que, en el caso presente, habían aplicado fielmente el procedimiento previsto en el artículo 6 del ATV, y que la medida adoptada era plenamente compatible con ese artículo. El artículo 6 debía interpretarse conforme al sentido corriente de sus términos, en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y la finalidad del ATV. El párrafo 1 del artículo 31 de la Convención de Viena establecía que: "Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin." Aplicando estos principios, el sentido corriente de los términos reales del párrafo 2 del artículo 6 del ATV era simplemente que las medidas de salvaguardia podían adoptarse basándose en la determinación formulada por un Miembro, en la que se demostrara que existían las condiciones requeridas de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave, causados por un aumento de la cantidad de importaciones, y que el perjuicio grave o la amenaza real de perjuicio grave se habían atribuido adecuadamente al Miembro respecto del cual se había aplicado la medida. En el texto del artículo 6 no había motivo alguno para suponer que se lo debía interpretar estrictamente o que constituía una disposición de carácter excepcional.

5.31 A juicio de la India, el carácter sumamente excepcional de la salvaguardia de transición prevista en el artículo 6 del ATV se debía tener en cuenta al interpretar esa disposición. Los grupos especiales del GATT de 1947 habían reconocido reiteradamente que las excepciones se debían interpretar estrictamente (por ejemplo, en IBDD 30S/151 y 36S/402). Este principio se debía aplicar de manera particularmente estricta en el caso de una disposición que constituía no sólo una excepción a los principios establecidos en el artículo XI del GATT de 1994, sino también a los principios consagrados en su artículo XIII. Esto suponía, entre otras cosas, que sería jurídicamente incorrecto debilitar las disciplinas establecidas en el artículo 6 del ATV, aplicando por analogía al mecanismo de salvaguardia de transición los principios jurídicos elaborados en el marco de otras disposiciones de salvaguardia del sistema jurídico de la OMC.

5.32 Los Estados Unidos sostuvieron que el mecanismo de salvaguardia del artículo 6 del ATV se debía considerar como parte integrante del ATV y no como una disposición "sumamente excepcional". Los negociadores de la Ronda Uruguay habían ideado el ATV para equilibrar los intereses de los Miembros predominantemente exportadores y los Miembros predominantemente importadores hasta la terminación del período decenal de transición. Se garantizaba así a los Miembros exportadores que a más tardar el 1º de enero del año 2005 todos los productos textiles y del vestido quedarían sometidos a las reglas normales del GATT. Además, se les garantizaba que, cuando procediera, los productos sometidos a contingentes dispondrían durante el período de transición de un acceso que aumentaría de forma acelerada. Se garantizó también a los Miembros exportadores que determinados porcentajes de los productos enumerados en el Anexo del ATV se integrarían en el GATT de 1994 en tres etapas. Una vez que esos productos quedaran integrados, no se podrían mantener ni aplicar contingentes respecto de ellos, salvo con arreglo al artículo XIX del GATT de 1994. Por otra parte, se concedía a los Miembros importadores un mecanismo especial para adoptar medidas de salvaguardia que podrían utilizar durante el período decenal de transición en los casos de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave para sus productores, causado por un aumento brusco de las importaciones. Este equilibrio de intereses entre el incremento acelerado de los contingentes y una integración determinada para los Miembros exportadores, y un mecanismo de salvaguardia especial para los Miembros importadores había hecho posible que todas las partes convinieran en el ATV.

5.33 La India se mostró en desacuerdo con la opinión de los Estados Unidos, de que los Miembros importadores habían obtenido el derecho de adoptar medidas de salvaguardia a cambio de un incremento acelerado de los contingentes y una determinada integración, concedidos a los Miembros exportadores. Este argumento pasaba por alto el hecho de que las limitaciones aplicadas con arreglo al AMF eran incompatibles con las obligaciones asumidas por los países importadores en virtud del GATT de 1947. La supresión de contingentes prevista en el ATV para el sector de los textiles y el vestido no significaba la liberalización del comercio. Por otra parte, la India no aceptaba que el mecanismo de salvaguardia se considerase como parte integrante del ATV y no como una disposición "sumamente excepcional"; por el contrario, la India, si bien aceptaba que la disposición de salvaguardia era parte integrante del ATV, consideraba que era al mismo tiempo una excepción a los principios básicos del GATT y a las disposiciones generales de salvaguardia del artículo XIX del GATT, por lo que el Grupo Especial debía interpretarla con arreglo a esto.

5.34 Sobre este particular, los Estados Unidos estimaron que el contexto, el objeto y la finalidad del artículo 6 del ATV revestían importancia. La posibilidad de responder a aumentos bruscos de las importaciones mediante la aplicación de una salvaguardia de transición era una concesión fundamental formulada en las negociaciones de la Ronda Uruguay a los Miembros predominantemente importadores. Esta concesión equilibraba la sustancial e irreversible liberalización del comercio que se había establecido en todo el texto del ATV. Por este motivo, el artículo 6 del ATV desempeñaba un papel fundamental en el funcionamiento del ATV durante el período decenal de transición. No sería compatible con las circunstancias de las negociaciones el limitar indebidamente la manera en que se debía interpretar el artículo 6. La referencia del párrafo 1 del artículo 6 del ATV al hecho de que la salvaguardia de transición "deberá aplicarse con la mayor moderación posible" no modificaba este razonamiento. Esa frase no se refería a la manera en que se debía interpretar el artículo 6 en un caso concreto de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave. La palabra "moderación" proviene directamente del párrafo 2 del artículo 3 del AMF. Con arreglo al AMF, y actualmente con arreglo al ATV, "moderación" no significaba ni significa abstenerse de adoptar medidas de salvaguardia cuando se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 6 del ATV.

5.35 Los Estados Unidos señalaron también que las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India habían aumentado un 414 por ciento en los 12 meses anteriores a enero de 1994 respecto de los 12 meses anteriores a enero de 1995. Al mismo tiempo que el brusco aumento de las importaciones, se había producido una reducción manifiesta de la producción nacional estadounidense, lo que obligaba a determinar la existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave a la rama de producción nacional. Al formular esa determinación, los Estados Unidos habían aplicado de buena fe, todos los procedimientos necesarios previstos en el ATV, teniendo en cuenta algunos de los factores pertinentes enumerados en el párrafo 3 del artículo 6 del ATV respecto de los cuales se disponía de información publicada, así como la información obtenida mediante conversaciones con los productores respecto de otros factores sobre los cuales no se disponía de información publicada. La razonabilidad de esta determinación se desprendía asimismo del hecho de que el OST, integrado por Miembros exportadores e importadores, había llegado a un consenso en favor de la aplicación de una medida de salvaguardia por los Estados Unidos.

Continuar con el artículo 6 del ATV: Análisis jurídicos sugeridos por las Partes respecto del perjuicio grave o de la amenaza real de perjuicio grave

⁶Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994.

⁷Párrafo 2 del artículo 3 del ESD.

⁸Véase el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

⁹L/4907, adoptado el 28 de noviembre de 1979.

¹⁰GATT/CP/106, informe adoptado el 22 de octubre de 1951, Nº de venta GATT/1951-3.

¹¹ En realidad, los sombreros y formas de sombreros de fieltro de pelo figuran entre los productos abarcados por el ATV y su anexo. Esos productos habrían estado sometidos, en el caso de los Estados Unidos, al mecanismo de salvaguardia previsto en el artículo 6 del ATV, pero los Estados Unidos habían integrado ese producto en el GATT de 1994, de conformidad con el artículo 2 del ATV. El artículo XIX se aplica actualmente a esos productos en el caso de los Estados Unidos.

¹²Caso de los sombreros de fieltro, párrafo 30.

¹³Ídem.

¹⁴Ídem, párrafo 48.

¹⁵Webster's Encyclopedic Unabridged Dictionary of the English Language (1989).