ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO

(Continuación)

28. Las Comunidades Europeas sostienen que en este caso concurren "circunstancias" que justifican un plazo prudencial de 39 meses ⁴⁹ en total. Afirman que el plazo prudencial necesario para aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD puede desglosarse en dos fases diferenciadas: a) un mínimo de dos años para completar las evaluaciones de los riesgos específicos de cada hormona y los riesgos específicos de cada residuo con respecto a todas las hormonas de que se trata, comprendida una evaluación de los riesgos derivados para la salud humana de la falta de observancia de buenas prácticas veterinarias ⁵⁰; y b) un período de 15 meses para adoptar las medidas legislativas necesarias, habida cuenta de los resultados de las evaluaciones de los riesgos. ⁵¹

29. En primer lugar, abordaré la cuestión de si las "circunstancias del caso" consienten a las Comunidades Europeas una fase inicial de dos años para efectuar las evaluaciones de los riesgos que, según sostienen, han sido prescriptas ⁵² en las constataciones y conclusiones del Órgano de Apelación.

30. El párrafo 1 del artículo 19 del Entendimiento dice lo siguiente:

31. Las recomendaciones y resoluciones del OSD en este caso consisten en las constataciones y conclusiones del Informe del Órgano de Apelación y de los informes del Grupo Especial, modificados por el Informe del Órgano de Apelación, que fueron adoptados por el OSD de conformidad con el párrafo 4 del artículo 16 y el párrafo 14 del artículo 17 del Entendimiento, el 13 de febrero de 1998. El Informe del Órgano de Apelación contenía la recomendación siguiente:

Los Informes del Grupo Especial contenían la recomendación siguiente:

32. En este arbitraje se plantea en qué consiste la "aplicación de las recomendaciones y resoluciones del OSD" a tenor del párrafo 3 del artículo 21 del Entendimiento. Las Comunidades Europeas sostienen que el Informe del Órgano de Apelación prescribe varios estudios científicos que constituyen una evaluación de los riesgos como primera medida necesaria para poner las medidas de las CE en conformidad con el Acuerdo MSF. ⁵⁵ Por su parte, los Estados Unidos y el Canadá afirman que, al haberse constatado que las medidas de las CE son incompatibles con las obligaciones de las Comunidades Europeas de conformidad con el Acuerdo MSF, la única forma de ponerlas en conformidad con las recomendaciones y resoluciones del OSD es suprimirlas.

33. En el Informe del Órgano de Apelación y los Informes del Grupo Especial modificados por el Informe del Órgano de Apelación, se llegó a la conclusión de que la prohibición de las importaciones impuesta por las CE es incompatible con las obligaciones de las Comunidades Europeas en virtud del Acuerdo MSF y se recomendó que las Comunidades Europeas pusieran las "medidas" consideradas incompatibles con el Acuerdo MSF en conformidad con las obligaciones que les correspondían en virtud de ese Acuerdo. Ni el Órgano de Apelación ni el Grupo Especial, conforme al párrafo 1 del artículo 19 del Entendimiento, sugirieron la forma en que las Comunidades Europeas debían aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD.

34. El Órgano de Apelación llegó a la conclusión de que la prohibición impuesta por las CE a las importaciones de carne y productos cárnicos derivados de ganado bovino al que se hubiera administrado determinadas hormonas con el propósito de estimular el crecimiento era incompatible con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 y el párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo MSF. ⁵⁶ El Órgano de Apelación coincidió con el Grupo Especial en que el "párrafo 1 del artículo 5 puede considerarse como una aplicación específica de las obligaciones básicas contenidas en el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF" e insistió en que "el párrafo 2 del artículo 2 y el párrafo 1 del artículo 5 se deben leer constantemente juntos". ⁵⁷ El Órgano de Apelación afirmó lo siguiente:

35. El Órgano de Apelación confirmó las conclusiones jurídicas de los informes del Grupo Especial según las cuales la prohibición de las importaciones impuesta por la CE era incompatible con el párrafo 1 del artículo 5 y el párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo MSF. Como ya se ha indicado, el Órgano de Apelación afirmó que el párrafo 1 del artículo 5 debe leerse junto con el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF, y exige que "los resultados de la evaluación del riesgo justifiquen suficientemente -es decir, apoyen razonablemente- la medida sanitaria o fitosanitaria que está en juego". Para que una medida sanitaria o fitosanitaria se base en una evaluación del riesgo, como exige el párrafo 1 del artículo 5, debe haber "una relación racional entre la medida y la evaluación del riesgo" (la cursiva es nuestra). El Órgano de Apelación examinó los estudios científicos presentados al Grupo Especial por las Comunidades Europeas en respaldo de sus medidas, y confirmó "la conclusión final del Grupo Especial de que la prohibición de las importaciones de las CE no se basa en una e valuación del riesgo en el sentido de los párrafos 1 y 2 del artículo 5 del Acuerdo MSF y que, en consecuencia, es incompatible con las prescripciones del párrafo 1 del artículo 5" (la cursiva es nuestras). ⁵⁹ Es importante observar que, a pesar de las diferencias en la interpretación que dan párrafo 1 del artículo 3 y al párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo MSF el Grupo Especial y el Órgano de Apelación, el Órgano de Apelación estuvo de acuerdo con las conclusiones del Grupo Especial sobre todos los puntos de importancia relativos a si las Directivas de las CE de que se trataba se basaban "en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para ... la salud de las personas", conforme al párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo MSF.

36. Tanto en el Informe del Órgano de Apelación como en los informes del Grupo Especial, las "medidas" consideradas incompatibles con las obligaciones de las Comunidades Europeas en virtud del Acuerdo MSF eran las Directivas ⁶⁰ que mantenían la prohibición de importar carnes y productos cárnicos derivados de ganado bovino al que se hubiesen administrado determinadas hormonas con el propósito de estimular el crecimiento. Estas Directivas fueron codificadas y sustituidas por la Directiva 96/22, con efectos a partir del 1º de julio de 1997, y es, por consiguiente, la Directiva 96/22 la que debe ser puesta en conformidad con las obligaciones de las Comunidades Europeas a tenor del Acuerdo MSF.

37. El pronunciamiento en última instancia del Órgano de Apelación que confirma los informes del Grupo Especial, es que la prohibición de importación impuesta por las CE no se basa en una evaluación del riesgo en el sentido de los párrafos 1 y 2 del artículo 5 del Acuerdo MSF. Lo esencial de la confirmación por parte del Órgano de Apelación de la conclusión del Grupo Especial con respecto a la incompatibilidad con el párrafo 1 del artículo 5 no era, como sostenían las Comunidades Europeas, la falta de una evaluación del riesgo adecuadamente específica. ⁶¹ Ésa no fue la conclusión del Órgano de Apelación. Éste, en cambio, coincidiendo en ello con el Grupo Especial, llegó a la conclusión de que la prohibición de las importaciones impuesta por las CE no se basaba en una evaluación del riesgo de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo MSF. Estas constataciones y conclusiones constituyen las recomendaciones y resoluciones del OSD, adoptadas el 13 de febrero de 1998 de conformidad con el párrafo 4 del artículo 16 y el párrafo 14 del artículo 17 del Entendimiento, que las Comunidades Europeas deben aplicar en el plazo prudencial que en este arbitraje se determine.

38. No corresponde a mi mandato, conforme al apartado c) del párrafo 3 del artículo 21 del Entendimiento, sugerir a las Comunidades Europeas la forma en que podrían aplicar las recomendaciones y resoluciones del Informe del Órgano de Apelación y los informes del Grupo Especial. Mi misión consiste en determinar el plazo prudencial en que debe llevarse a cabo esa aplicación. El párrafo 7 del artículo 3 del Entendimiento dispone, en su parte pertinente, que "el primer objetivo del mecanismo de solución de diferencias será en general conseguir la supresión de las medidas de que se trate si se constata que éstas son incompatibles con las disposiciones de cualquiera de los acuerdos abarcados" (la cursiva es nuestra). Aunque la supresión de una medida incompatible es la forma preferida para dar cumplimiento a las recomendaciones y resoluciones del OSD en caso de violación ⁶², no es forzosamente la única forma de aplicación compatible con los acuerdos abarcados. Así pues, todo Miembro que deba aplicar recomendaciones y resoluciones, tiene cierto margen de discreción para elegir la forma de aplicación, siempre que la forma elegida sea compatible con las recomendaciones y resoluciones del OSD y con los acuerdos abarcados.

39. La supresión es la forma preferida de aplicación según el párrafo 7 del artículo 3 del Entendimiento, y, según el párrafo 1 del artículo 21, el pronto cumplimiento de las recomendaciones y resoluciones del OSD es esencial. No contradeciría con la exigencia de pronto cumplimiento el incluir en el plazo prudencial el tiempo necesario para efectuar estudios o consultar a expertos a fin de demostrar la compatibilidad de una medida que ya se ha juzgado incompatible. No cabe considerar que ello constituya "circunstancias del caso" que justifiquen un período superior al de la directriz propuesta en el apartado c) del párrafo 3 del artículo 21. No queremos decir con esto que encargar estudios científicos o celebrar consultas con expertos no puedan formar parte de un proceso interno de aplicación en un caso determinado, sino que esas consideraciones no son pertinentes para determinar el plazo prudencial.

40. Deseo subrayar que la obligación de las Comunidades Europeas de basar sus medidas en una evaluación de los riesgos para la salud humana, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo MSF, comenzó el 1º de enero de 1995, cuando entró en vigor el Acuerdo sobre la OMC. ⁶³ El párrafo 4 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC exige concretamente que cada Miembro "se asegurará de la conformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones" que le impongan los acuerdos abarcados. Contrariamente a lo argumentado por las Comunidades Europeas de que desconocían que el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo MSF exigía evaluaciones específicas para cada hormona y para cada residuo< A NAME="64">⁶⁴, las Comunidades Europeas no tenían que esperar al Informe del Órgano de Apelación para encargar estudios científicos que respaldaran su prohibición de las importaciones. De hecho, las Comunidades Europeas parecían reconocerlo cuando convocaron la Conferencia Científica sobre el Estímulo del Crecimiento en la Producción de Carne del 29 de noviembre al 1º de diciembre de 1995, para evaluar específicamente si la carne de vacuno tratada con hormonas presentaba riesgos para la salud de las personas. Ahora bien, el Grupo Especial constató, y sus constataciones fueron confirmadas por el Órgano de Apelación, que los estudios de esa Conferencia Científica no apoyaban racionalmente la prohibición de las importaciones impuesta por las CE. ⁶⁵

41. Otorgar a las Comunidades Europeas dos años más, a partir de la fecha de adopción por el OSD del Informe del Órgano de Apelación y de los informes del Grupo Especial, para efectuar la evaluación del riesgo exigida a partir del 1º de enero de 1995 no sería compatible con las disposiciones del Entendimiento que exige el pronto cumplimiento de las recomendaciones y resoluciones del OSD, ni con las obligaciones que corresponden a las Comunidades Europeas en virtud del Acuerdo MSF.

42. Por todos esos motivos, no sería correcto incluir en el plazo prudencial otorgado a las Comunidades Europeas en virtud del apartado c) del párrafo 3 del artículo 21 del Entendimiento, una fase inicial de dos años para efectuar y completar estudios científicos a fin de determinar si la carne de vacuno tratada con hormonas representa un riesgo para la salud de las personas.

43. Tras haber determinado que el tiempo necesario para efectuar una evaluación del riesgo no puede estimarse que constituya las "circunstancias del caso" que justifiquen extender el plazo prudencial a más de 15 meses, me remitiré a los argumentos presentados por los Estados Unidos y el Canadá en el sentido de que existen "circunstancias del caso" que justificarían un plazo prudencial de 10 meses.

44. Los Estados Unidos y el Canadá alegan que en este caso el cumplimiento de las recomendaciones y resoluciones del OSD únicamente es posible mediante la revocación de la prohibición de las importaciones vigente y que, en el marco del sistema legislativo europeo, la aplicación plena es factible en un período de 10 meses, a saber, hasta el 1º de enero de 1999. En opinión de esos países, la revocación de la Directiva 96/22 puede efectuarse r ecurriendo al procedimiento de consulta previsto en el artículo 43 del Tratado CE. Las Comunidades Europeas manifiestan su disconformidad con este punto y afirman que toda modificación de la Directiva 96/22 deberá estar basada en el artículo 100a del Tratado CE y, en consecuencia, deberá adoptarse de conformidad con el procedimiento de codecisión, estipulado en el artículo 189b del Tratado CE. En su comunicación escrita, las Comunidades Europeas sostienen que:

Durante la audiencia que tuvo lugar en este arbitraje, las Comunidades Europeas afirmaron que, si se consideraba necesario habida cuenta de los resultados de la evaluación del riesgo, adoptarían las medidas legislativas necesarias para modificar o derogar la Directiva 96/22 vigente dentro de un período de 15 meses, siguiendo el procedimiento de codecisión estipulado en el artículo 189b del Tratado CE.

45. El razonamiento de los Estados Unidos y el Canadá era que la base jurídica para la adopción de cualquier medida legislativa destinada a derogar o modificar la Directiva 96/22 debía ser el artículo 43, y no el artículo 100a del Tratado CE, puesto que esta Directiva se basaba en primer lugar en el artículo 43. Para ello, se apoyaban en la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto en que fueron partes el Reino Unido y el Consejo ⁶⁷ en la que el Tribunal constató que el artículo 43 del Tratado CEE regía en los casos en que la legislación propuesta tenía por finalidad tanto objetivos de la política agrícola como otros objetivos cuya consecución se basaba en el artículo 100 del Tratado CEE. Sin embargo, las Comunidades Europeas afirman que ésta ha dejado de ser la norma aplicable, y hacen referencia a una acción judicial interpuesta el 22 de julio de 1997 por la Comisión de las CE recusando la legalidad del Reglamento del Consejo (CE) Nº 820/97, de 21 de abril de 1997, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno. El Consejo adoptó ese Reglamento a tenor de las disposiciones del artículo 43 del Tratado CE como una medida concerniente a la producción y comercialización de carne de vacuno. La Comisión ha pedido al Tribunal que anule el Reglamento por las razones siguientes:

46. Además, las Comunidades Europeas afirman que, independientemente del estado actual de la legislación comunitaria en relación con esta cuestión, el tema será discutible una vez que el Tratado de Amsterdam entre en vigor, lo que podría suceder el 1º de enero de 1999. El párrafo 4 b) del artículo 152 del Tratado de Amsterdam estipula explícitamente que las medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública deberán adoptarse según el procedimiento de codecisión estipulado en el artículo 189b del Tratado CE.

47. Estrictamente, según la legislación comunitaria vigente, parece ser que, de conformidad con las disposiciones del artículo 43 del Tratado CE, podría formularse una propuesta para derogar o modificar la Directiva 96/22. Sin embargo, soy consciente de que cuando el Tratado de Amsterdam entre en vigor, lo que podría ocurrir el 1º de enero de 1999, deberán adoptarse medidas veterinarias y fitosanitarias cuyo objetivo será la protección de la salud pública, siguiendo el procedimiento de codecisión estipulado en el artículo 189b del Tratado CE. Las Comunidades Europeas han declarado asimismo que, tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, toda propuesta legislativa iniciada con arreglo al procedimiento de consulta establecido en el artículo 43 deberá ser retirada y reiniciada de conformidad con el procedimiento de codecisión previsto en el artículo 189b del Tratado CE. ⁶⁹

48. A la vista de las consideraciones expuestas, determino que el plazo prudencial para q ue las Comunidades Europeas apliquen las recomendaciones y resoluciones del OSD en este caso es de 15 meses contados desde la fecha de adopción por el OSD de los informes del Órgano de Apelación y del Grupo Especial, es decir, 15 meses a partir del 13 de febrero de 1998.

Firmado en el original, en Ginebra, en el día de hoy, veintiséis de mayo de 1998, por:

⁴⁹ En el párrafo 115 de su comunicación escrita, las Comunidades Europeas afirmaron que necesitarían un plazo de aproximadamente cuatro años, esto es, dos años para efectuar una evaluación del riesgo y aproximadamente dos años para completar el proceso legislativo que pudiere ser necesario a la luz de los resultados de la evaluación del riesgo. Ahora bien, en su declaración conclusiva en la audiencia, las Comunidades Europeas disminuyeron el plazo necesario para el proceso legislativo a 15 meses. Así pues, la posición definitiva de las Comunidades Europeas era que, para aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD, necesitarían un plazo prudencial de aproximadamente dos años y 15 meses, es decir, 39 meses.

⁵⁰ Comunicación escrita de las C omunidades Europeas, página 74.

⁵¹ Declaraciones de las Comunidades Europeas en la audiencia.

⁵² Comunicación escrita de las Comunidades Europeas, apartado 3) página 23; declaraciones de las Comunidades Europeas en la audiencia.

⁵³ Informe del Órgano de Apelación, párrafo 255.

⁵⁴ Informe del Grupo Especial - Estados Unidos, párrafo 9.2; Informe del Grupo Especial - Canadá, párrafo 9.2.

⁵⁵ Comunicación escrita de las Comunidades Europeas, párrafo 72 y página 23.

⁵⁶ Informe del Órgano de Apelación, párrafos 208, 209 y 253 l).

⁵⁷ Informe del Órgano de Apelación, párrafo 180.

⁵⁹ Informe del Órgano de Apelación, párrafo 208.

⁶⁰ Véase la nota 3.

⁶¹ Comunicación escrita de las Comunidades Europeas, párrafo 56.

⁶² En cambio, en un caso de no violación, planteado acogiéndose el apartado b) del párrafo 1 del artículo XXIII del GATT de 1994, el apartado b) del párrafo 1 del artículo 26 del Entendimiento afirma explícitamente que "no habrá obligación de revocar esa medida".

⁶³ El Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que el Acuerdo MSF no limita la aplicación temporal de sus disposiciones a las medidas sanitarias y fitosanitarias adoptadas después del 1º de enero de 1995, sino que también se aplican a las medidas que siguieron en vigor tras la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC . El Órgano de Apelación observó además que "la medida sanitaria o fitosanitaria involucrada en esta apelación, desde el 1º de julio de 1997, no está comprendida en las Directivas previas a 1995 mencionadas supra, sino en la Directiva 96/22, que fue elaborada y adoptada después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Ninguna de las partes objeta que la medida sanitaria o fitosanitaria actualmente aplicable esté sometida a los párrafos 1 y 5 del artículo 5 del Acuerdo MSF" (Informe del Órgano de Apelación, párrafos 128-130).

⁶⁴ Comunicación escrita de las Comunidades Europeas, párrafo 52; declaraciones de las Comunidades Europeas en la audiencia.

⁶⁵ Informe del Órgano de Apelación, párrafo 197; Informe del Grupo Especial - Estados Unidos, párrafo 8.124; Informe del Grupo Especial - Canadá, párrafo 8.127.

⁶⁶ Comunicación escrita de las Comunidades Europeas, párrafo 106.

⁶⁷ Asunto 68/86, [1988]. Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia. 855.

⁶⁸ Caso C-269/97, Diario Oficial Nº C 295, de 27 de septiembre de 1997, página 17.

⁶⁹ Declaración de las Comunidades Europeas en la audiencia.