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Corea - Medida de Salvaguardia Definitiva Impuesta a las Importaciones de Determinados Productos Lácteos

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


I. Reclamaciones en virtud del artículo 12

1. Notificaciones incompletas y presentadas fuera de tiempo

a) Argumentos de las partes

7.112 Las Comunidades Europeas alegan que Corea no ha notificado su medida oportunamente y con suficiente detalle, lo que constituye una infracción a lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Las Comunidades Europeas sostienen que, dado el carácter limitativo de las medidas de salvaguardia, su inclusión en el sistema de la OMC está acompañada de límites en su utilización, de modo que los intereses de todas las partes queden protegidos. En lo que respecta a las notificaciones previstas en los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo 12, una finalidad específica es ofrecer a los Miembros interesados la oportunidad de realizar consultas adecuadas. El ejercicio eficaz de estos derechos por los Miembros de la OMC requiere un nivel mínimo garantizado de información, transmitida oficialmente en uno de los idiomas de trabajo de la OMC.

7.113 Corea responde que sus notificaciones son compatibles con la orientación facilitada por el Comité de Salvaguardias y con el Manual de Cooperación Técnica sobre Prescripciones en Materia de Notificación. A juicio de Corea, sus notificaciones facilitaron a las Comunidades Europeas toda la información pertinente. Corea estima que el propósito de la notificación prevista en el artículo 12 es presentar al Comité de Salvaguardias la información que se ha de distribuir a los Miembros para facilitar la realización de consultas previas satisfactorias con arreglo al párrafo 3 del artículo 12 y, cuando proceda, las consultas previstas en el artículo XXII del GATT de 1994. Esta función se desprende de la estructura del artículo 12, que incluye tanto la notificación como las consultas, y de la última frase del párrafo 2 del artículo 12, que establece que "El Consejo del Comercio de Mercancías o el Comité de Salvaguardias podrán pedir la información adicional que consideren necesaria al Miembro que se proponga aplicar o prorrogar la medida." A juicio de Corea, si el propósito del artículo 12 fuera el de reiterar las estrictas normas del artículo 3 y del párrafo 2 c) del artículo 4, la última frase del párrafo 2 del artículo 12 sería redundante.

b) Las notificaciones examinadas

7.114 Pedimos a Corea que nos aclarase la secuencia de sus notificaciones a la OMC. Teniendo en cuenta su respuesta, entendemos que se realizaron las siguientes notificaciones:

a) 11 de junio de 1996, G/SG/N/6/KOR/2, distribuida el 1� de julio de 1996. Notificación de la decisión de la CCEC de iniciar una investigación el 17 de mayo de 1996. (Distribuida como notificación en virtud del apartado a) del párrafo 1 del artículo 12 relativa a la iniciación de un proceso de investigación sobre la existencia de daño grave o amenaza de daño grave, y a los motivos del mismo). (Véase la Prueba documental CE-1).

b) 2 de diciembre de 1996, G/SG/N/8/KOR/1, distribuida el 6 de diciembre de 1996. Notificación sobre la terminación del informe realizado por la Oficina de Administración e Investigación (OAI) que sirvió de base para la determinación de la existencia de daño por parte de la CCEC (el 23 de octubre de 1996). En esta notificación se declara: "La Comisión de Comercio Exterior de Corea no ha adoptado todavía la decisión de aplicar una medida de salvaguardia. Por tanto, no hay información sobre tal medida en este momento. La Comisión de Comercio Exterior de Corea recomendará al Ministro correspondiente una medida correctiva apropiada en los 45 días siguientes a la determinación de existencia de daño." Este documento se distribuyó como una notificación en virtud del apartado b) del párrafo 1 del artículo 12 relativa a la constatación de existencia de daño grave o amenaza de daño grave a causa del aumento de las importaciones. (Véase la Prueba documental CE-2)

En este caso, la CCEC adoptó una decisión sobre la medida de alivio, es decir la aplicación de un contingente, el 2 de diciembre de 1996, y formuló una recomendación sobre la misma al Ministro de Agricultura y Silvicultura el 6 de diciembre de 1996 para su examen.473 Corea declaró que la recomendación de la CCEC sobre las medidas de alivio no se han hecho públicas porque se trataba sólo de una recomendación que no tenía efectos jurídicos y podía ser modificada por el Ministro competente.

c) 21 de enero de 1997, G/SG/N/10/KOR/1, distribuida el 27 de enero de 1997, como una notificación en virtud del apartado c) del párrafo 1 del artículo 12, relativa a una decisión de aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia. En esa notificación, Corea invitó a los Miembros interesados a la celebración de consultas durante la semana del 3 de febrero de 1997, "antes de tomar una decisión final acerca de la medida para la semana que empieza el 24 de febrero de 1997". (Véase la Prueba documental CE-5)

d) 31 de enero de 1997, G/SG/N/11/KOR/1, distribuida el 21 de febrero de 1997. Notificación sobre la no aplicación a los países en desarrollo de la medida de salvaguardia propuesta. (Nota 2 al artículo 9 del Acuerdo sobre Salvaguardias.) (Véase la Prueba documental CE-6)

e) 24 de marzo de 1997, G/SG/N/10/KOR/1/Suppl.1, distribuida el 1� de abril de 1997, como una notificación suplementaria en virtud del apartado c) del párrafo 1 del artículo 12. Notificación de la decisión de aplicar una medida, adoptada por el Ministro de Agricultura y Silvicultura el 1� de marzo de 1997. Esta notificación contenía un anexo con más información detallada, después de las consultas celebradas el 6 de febrero de 1997 y de la reunión especial del Comité de Salvaguardias. (Véase la Prueba documental CE-10)

c) Análisis del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias

7.115 Procederemos del modo siguiente: en primer lugar, examinaremos las disposiciones del artículo 12 en general, a fin de determinar qué acciones o medidas de los Miembros de la OMC se deben notificar, y cuál es el contenido y la oportunidad de esas notificaciones. En segundo lugar, examinaremos cada una de las notificaciones y evaluaremos su compatibilidad con los requisitos del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

i) Qué acciones se deben notificar

7.116 Resulta claro que las disposiciones del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias prevalecen sobre la orientación proporcionada por el Comité de Salvaguardias474 (que incluye una aclaración en ese sentido) y sobre el Manual de Cooperación Técnica sobre Prescripciones en Materia de Notificación (preparado por la Secretaría, pero que dispone expresamente que no constituye una interpretación jurídica de las obligaciones de notificación previstas en los acuerdos respectivos). En este caso se trata de las notificaciones exigidas en virtud de los apartados a), b) y c) del párrafo 1 del artículo 12.

7.117 El texto del artículo 12 establece que los Miembros que se proponen utilizar las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias deben notificar al Comité de Salvaguardias de la OMC varios tipos de acciones. El párrafo 1 del artículo 12 hace referencia a tres de esas acciones; los párrafos 2 y 3 del artículo 12 se refieren implícitamente a una cuarta acción, y el párrafo 6 del artículo 12 a una quinta acción.

7.118 El párrafo 1 del artículo 12 exige que se notifique al Comité de Salvaguardias: a) la iniciación de un "proceso de investigación relativo al daño grave o la amenaza de daño grave y a los motivos del mismo"; b) las constataciones de "daño grave o amenaza de daño grave a causa del aumento de las importaciones"; y c) toda "decisión de aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia".

7.119 Los párrafos 2 y 3 del artículo 12 establecen el contenido de esas notificaciones y también brindan cierta orientación con respecto a la secuencia de los pasos que se deben dar en las notificaciones y las consultas conexas. Su texto es el siguiente:

"2. Al hacer las notificaciones a que se refieren los apartados b) y c) del párrafo 1, el Miembro que se proponga aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia proporcionará al Comité de Salvaguardias toda la información pertinente, que incluirá pruebas del daño grave o la amenaza de daño grave causados por el aumento de las importaciones, la descripción precisa del producto de que se trate y la medida propuesta, la fecha propuesta de introducción de la medida, su duración prevista y el calendario para su liberalización progresiva [...]

3. El Miembro que se proponga aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia dará oportunidades adecuadas para que se celebren consultas previas con los Miembros que tengan un interés sustancial como exportadores del producto de que se trate, con el fin de, entre otras cosas, examinar la información proporcionada en virtud del párrafo 2, intercambiar opiniones sobre la medida y llegar a un entendimiento sobre las formas de alcanzar el objetivo enunciado en el párrafo 1 del artículo 8."

7.120 Aunque no se indica expresamente en el párrafo 1 del artículo 12, el texto de los párrafos 2 y 3 de dicho artículo aclaran que toda medida propuesta también se deberá notificar al Comité de Salvaguardias. El párrafo 2 del artículo 12 dispone que las notificaciones a que se refieren los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo 12 deben incluir información relativa a los hechos en los que se ha basado la determinación de la existencia de daño grave, y también información relativa a la medida que se ha "propuesto" aplicar. El párrafo 3 del artículo 12 exige que el Miembro que realiza la notificación dé oportunidades adecuadas para que se celebren "consultas previas" con los Miembros interesados, es decir, consultas previas a la aplicación efectiva de la medida. El párrafo 3 del artículo 12 exige además que, entre la información que se examinará en las consultas debe figurar la información ya notificada con arreglo a los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo 12, es decir, los hechos en que se ha basado la determinación de la existencia de daño grave, y los detalles de la medida que se propone aplicar el Miembro que realiza la notificación. Por lo tanto, los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 12 considerados conjuntamente aclaran que, antes de que se pueda aplicar una medida de salvaguardia definitiva, el Miembro que se proponga aplicarla debe notificar toda la información pertinente sobre la medida propuesta y el fundamento fáctico para aplicarla (la constatación de daño), y debe dar oportunidad para que se celebren consultas con los Miembros cuyo comercio se verá afectado por la medida propuesta. Dicho de otro modo, los detalles de la medida propuesta se deben notificar antes de que sea aplicada, a fin de que los Miembros afectados puedan celebrar consultas sobre ella antes de que se ponga en práctica. Por consiguiente, rechazamos el argumento de Corea, en el sentido de que no estaba obligada a notificar la medida propuesta, aunque observamos que Corea efectivamente lo hizo.

7.121 Por último, de conformidad con el párrafo 6 del artículo 12, la medida provisional también se debe notificar al Comité de Salvaguardias.

ii) Contenido de las notificaciones

1) Apartado a) del párrafo 1 del artículo 12

7.122 En cuanto al "contenido" de las notificaciones previstas en el párrafo 1 del artículo 12, hacemos notar que, en lo tocante a la notificación de iniciación de una investigación, los términos del apartado a) del párrafo 1 sólo se refieren a la obligación de notificar la iniciación de "un proceso de investigación relativo al daño grave o la amenaza de daño grave y a los motivos del mismo".

7.123 Observamos además que la notificación prevista en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 12 no tiene que llevarse a cabo antes de que se inicie la investigación, sino inmediatamente después de la iniciación. En este contexto, recordamos que el Acuerdo sobre Salvaguardias no dispone que se realice una notificación al país correspondiente (como se prevé, por ejemplo, en el caso de las medidas antidumping), presumiblemente porque la medida de salvaguardia se ha de aplicar en principio en régimen NMF. El propósito de la notificación prevista en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 12 es informar a todos los Miembros de la OMC la iniciación de una investigación, a fin de que los Miembros que tengan un interés sustancial puedan, en primer lugar, ejercitar sus derechos de participar en la investigación (según lo previsto en el párrafo 1 del artículo 3) y posiblemente solicitar la celebración de consultas con arreglo al párrafo 3 del artículo 12.

2) Apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo 12

7.124 Con respecto a las notificaciones a las que se refieren los apartados b) y c) del párrafo 1 del artículo 12, es decir, la constatación de daño grave causado por las importaciones, la medida propuesta y la decisión de aplicar dicha medida, observamos que los términos del párrafo 2 del artículo 12 establecen una norma expresada como un requisito general y específico relativo al contenido de esas notificaciones. En primer lugar, se hace referencia a "toda la información pertinente" (criterio general) y después se enumera una lista de factores (criterios específicos), considerados como datos pertinentes sobre los que se debe suministrar información.

"12.2 Al hacer las notificaciones a que se refieren los apartados b) y c) del párrafo 1, el Miembro que se proponga aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia proporcionará al Comité de Salvaguardias toda la información pertinente, que incluirá pruebas del daño grave o la amenaza de daño grave causados por el aumento de las importaciones, la descripción precisa del producto de que se trate y de la medida propuesta, la fecha propuesta de introducción de la medida, su duración prevista y el calendario para su liberalización progresiva." (Cursivas añadidas)

De este modo, el párrafo 2 del artículo 12 hace referencia a otros seis datos específicos que se deben incluir en las notificaciones. Por lo tanto, es necesario notificar: 1) las pruebas del daño grave o la amenaza de daño grave causados por el aumento de las importaciones; 2) la descripción precisa del producto de que se trate; 3) la medida propuesta; 4) la fecha propuesta de introducción de la medida; 5) la duración prevista, y 6) el calendario para su liberalización progresiva.

7.125 En nuestro examen del contexto de la expresión "toda la información pertinente" que figura en el párrafo 2 del artículo 12, observamos que el mismo término "pertinente" se utiliza también en el artículo 3, con referencia a la publicación nacional del informe final. Sin embargo, el artículo 12 se refiere a "toda la información pertinente", mientras que el artículo 3 hace referencia a "todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho". El término "información" es distinto de "cuestiones de hecho y de derecho", ya que tiene un carácter más general. Sobre la base del sentido corriente de los términos y de su contexto, se puede establecer una distinción entre el requisito menos estricto relativo a "toda la información pertinente" a los fines de la notificación a la OMC (artículo 12) y "todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho" relativas al informe final (artículo 3) que se debe publicar en el país. La "información" (artículo 12) sobre un asunto es indudablemente un concepto menos amplio que un "informe en el que se enuncien [...] las conclusiones fundamentadas" (artículo 3) sobre el mismo asunto.

7.126 La expresión "información pertinente" se debe interpretar teniendo en cuenta el contexto del artículo 12 y el objeto y fin del Acuerdo sobre Salvaguardias y sus requisitos en materia de notificación. Consideramos que la notificación tiene fundamentalmente un propósito de transparencia e información. Al velar por la transparencia475, el artículo 12 permite que los Miembros, por conducto del Comité de Salvaguardias, examinen las medidas. Otro propósito de la notificación de la constatación de existencia de daño grave y de la medida propuesta es comunicar a los Miembros las circunstancias del caso y las conclusiones de la investigación, junto con las intenciones particulares del país importador. Esto hace posible que todo Miembro interesado decida si va a solicitar consultas con el país importador, que podrían dar lugar a la modificación de la medida propuesta y/o a una compensación.476

7.127 Entendemos que las Comunidades Europeas alegan que los Miembros deben notificar a la OMC (de conformidad con el artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias), aunque sea en forma resumida, todo lo que están obligados a anunciar en el plano nacional con arreglo a los artículos 3 y 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Consideramos que las normas aplicables a lo que se debe publicar en el país y lo que se ha de notificar a la OMC son diferentes. Si los Miembros, cuando negociaron el Acuerdo sobre Salvaguardias, tenían el propósito de que lo que se debía dar a conocer en el país también se debía notificar a la OMC, hubieran expresado ese requisito claramente, simplemente haciendo mención en el artículo 12 a los requisitos de publicación mencionados en los artículos 3 y 4. Ahora bien, el sentido corriente de la palabra "información" expresa implícitamente que los otros Miembros deben tomar conocimiento de las acciones emprendidas por el Miembro que realiza la notificación. En este sentido, la cantidad de información notificada debe ser suficiente para resultar de utilidad a los Miembros que tengan un interés sustancial en la medida de salvaguardia propuesta. Observamos que, aunque no se exige en el Acuerdo sobre Salvaguardias ni se incluye como uno de los elementos de información en los modelos de notificación acordados por el Comité, podría ser conveniente que la notificación incluyera una referencia al informe publicado sobre el caso, al que hacen referencia el párrafo 1 del artículo 3 y el párrafo 2 del artículo 4. Sin embargo, esta referencia no sustituiría los requisitos del artículo 12. Observamos por último que el Comité tiene facultades para "pedir la información adicional que consideren necesaria al Miembro que se proponga aplicar o prorrogar la medida".477

iii) Oportunidad de las notificaciones

7.128 El párrafo 1 del artículo 12 dispone que "Todo Miembro hará inmediatamente una notificación al Comité de Salvaguardias [...]" (cursivas añadidas). El sentido corriente de la palabra "inmediatamente"478 introduce una cierta idea de urgencia. Como se ha examinado supra, consideramos que el texto de los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 12 aclaran que las notificaciones sobre la constatación de existencia de daño grave y sobre la medida propuesta deben preceder en todos los casos a las consultas indicadas en el párrafo 3 del artículo 12. Observamos por último que en el artículo 12 no se menciona ningún número concreto de días. A nuestro juicio, esto indica que existe en el Acuerdo la necesidad de equilibrar el requisito de un determinado nivel de información en la notificación con el requisito de la notificación "inmediata". Cuanto más detalle se exija, menor será la posibilidad de que los Miembros notifiquen "instantáneamente". En este contexto comprendemos también que los Miembros cuyo idioma oficial no sea uno de los idiomas de trabajo de la OMC pueden necesitar más tiempo para preparar sus notificaciones.

7.129 Procederemos a examinar a continuación las reclamaciones de las Comunidades Europeas con respecto a las notificaciones formuladas por Corea, y a determinar si esas notificaciones cumplen los requisitos del artículo 12 en cuanto a su contenido y oportunidad.

d) Examen de las diversas notificaciones realizadas por Corea

i) Notificación en virtud del apartado a) del párrafo 1 del artículo 12: Iniciación de la investigación - 1� de julio de 1996, G/SG/N/6/KOR/2

7.130 En la notificación de Corea se indica la fecha de iniciación de la investigación y los productos abarcados, y se mencionan dos razones para la iniciación de la investigación: la presentación de una solicitud y el aumento del nivel de las importaciones. No se hace ninguna referencia expresa a la existencia de daño grave a la rama de producción nacional, pero Corea se refiere a la iniciación de una investigación en virtud del apartado a) del párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

7.131 No estamos de acuerdo con las Comunidades Europeas en que dicha notificación debe incluir necesariamente un examen de todos los requisitos jurídicos para la adopción de una medida de salvaguardia, tales como un examen de las condiciones de los mercados, etc. Observamos que la iniciación de la investigación es el comienzo del procedimiento, y que el Acuerdo sobre Salvaguardias no establece normas específicas sobre la decisión de iniciación, como lo hace el artículo 5 del Acuerdo sobre la Aplicación del Artículo VI del GATT de 1994 y el artículo 11 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Por lo tanto, el exigir que en la notificación de iniciación de la investigación se incluya un examen de las pruebas relativas a los elementos cuya existencia se debe constatar para aplicar una medida una vez terminada la investigación, impondría en la etapa de iniciación un requisito no previsto en el Acuerdo sobre Salvaguardias. Observamos, en primer lugar, que cualquiera sea la relación entre los requisitos del párrafo 2 del artículo 12 en lo tocante al contenido de las notificaciones y el contenido de los informes sobre la investigación dados a conocer con arreglo al párrafo 1 del artículo 3 y al párrafo 2 del artículo 4, esta cuestión no guarda relación con las notificaciones previstas en el párrafo 1 a) del artículo 12 porque el párrafo 2 del artículo 12 menciona concreta y exclusivamente las "notificaciones a que se refieren los apartados b) y c) del párrafo 1 [del artículo 12]".

7.132 El modelo acordado por el Comité para las notificaciones en virtud del párrafo 1 a) del artículo 12 no es jurídicamente vinculante, pero resulta útil. La orientación contenida en el modelo es de carácter general en cuanto al tipo de información que se debe presentar y se refiere simplemente a ejemplos de información sobre las razones de la iniciación de la investigación, sin decir nada sobre el grado de detalle de esa información.

7.133 Aunque hubiera sido útil que la notificación de Corea incluyera una referencia a las alegaciones de existencia de daño grave y una referencia a algún aviso publicado en Corea, consideramos que esta notificación fue suficiente para informar adecuadamente a los Miembros de la OMC sobre la iniciación de una investigación relativa a un determinado producto por parte de Corea, a fin de que los Miembros que tuvieran un interés en ese producto pudieran ejercitar su derecho de participar en el procedimiento nacional de investigación.

7.134 En cuanto a la oportunidad de esta notificación, observamos que existió una demora de 14 días (del 28 de mayo al 11 de junio de 1996) entre la publicación de la decisión de iniciar la investigación y su notificación a la OMC.479 Recordamos que los Miembros tienen la obligación de notificar la iniciación de una investigación "inmediatamente", aunque no se indica ningún plazo concreto. Observamos asimismo que el contenido de la notificación prevista en el párrafo 1 a) del artículo 12 es mínimo. Recordando nuevamente los motivos de la exigencia de que la notificación se realice sin demora, consideramos que toda demora en las notificaciones previstas en el párrafo 1 a) del artículo 12 puede ser problemática. Por lo tanto, no estamos de acuerdo con Corea en que ha cumplido el requisito de una notificación inmediata porque la presentó "tan pronto como fue prácticamente posible hacerlo". No existe en el texto del párrafo 1 del artículo 12 ningún fundamento para interpretar que el término "inmediatamente" significa "tan pronto como fue prácticamente posible hacerlo". Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, constatamos que el período de 14 días transcurrido entre la iniciación por Corea de la investigación y la presentación de la notificación relativa a la misma no cumple los requisitos de una notificación "inmediata" e infringe el párrafo 1 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

Para continuar con Notificación en virtud del apartado b)


473Véase el párrafo 4.113, supra.

474Véase el documento G/SG/1.

475Recordamos la necesidad de transparencia en las acciones de los Miembros, según se destacó en la Decisión de Marrakech relativa a los procedimientos de notificación.

476El párrafo 3 del artículo 12 establece expresamente que, entre las cuestiones objeto de las consultas figura el objetivo del párrafo 1 del artículo 8, es decir, procurar mantener un nivel de concesiones y otras obligaciones sustancialmente equivalente al existente en virtud del GATT.

477Párrafo 2 del artículo 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

478El New Webster Encyclopedic Dictionary define la palabra "inmediatamente" como "sin demora, directamente"; el New Shorter Oxford Dictionary la define como "sin demora, en el acto, instantáneamente".

479Hacemos notar, empero, que transcurrió un período de 34 días entre la publicación en el país del aviso de la decisión de iniciar la investigación (28 de mayo de 1996) y la fecha en que se distribuyó esa notificación a todos los Miembros de la OMC (1� de julio de 1996).