F. Violación del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias – omisión de analizar el requisito de "en condiciones tales"

7.49 En su primera comunicación, las Comunidades Europeas alegaron que Corea había violado el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el párrafo 1 del artículo XIX del GATT porque no había examinado en qué condiciones se habían realizado las importaciones y, en particular, no había considerado los precios a que se había importado el producto. En su segunda comunicación, las Comunidades Europeas limitaron ese argumento particular (el no haber examinado en qué condiciones se realizaron las importaciones) sólo a la alegación de violación del párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Corea responde que no existe ningún requisito de examinar los precios de las importaciones con referencia a los precios de los productos similares o directamente competidores. Corea añade que examinó, en su determinación general conforme al artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, si las importaciones de PLDP en Corea habían aumentado en tal cantidad y en condiciones tales que causaran o amenazaran causar un daño grave a la rama de producción nacional que producía productos similares a las PLDP o directamente competidores con ellas. Examinaremos este argumento de las CE sólo con referencia a su reclamación en virtud del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

7.50 El artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias establece lo siguiente:

7.51 Aunque los precios de los productos importados serán muy a menudo el factor pertinente que indicará de qué manera, de hecho, las importaciones causan un daño grave a la rama de producción nacional, observamos que no existe en el artículo 2 ningún requisito explícito⁴²⁶ de que el Miembro importador deba realizar un análisis de precios de los productos importados y de los precios de

7.52 Consideramos que la frase "y se realizan en condiciones tales" no establece un criterio adicional ni un requisito de análisis que se deba realizar antes de que un Miembro importador pueda aplicar una medida de salvaguardia. Estimamos que la frase "y se realizan en condiciones tales" califica y se refiere a las circunstancias en que se realiza la importación de los productos objeto de la investigación y también a las circunstancias del mercado en que dichos productos se importan; ambas circunstancias deben ser examinadas por el país importador cuando realiza una evaluación para dilucidar si el aumento de las importaciones causa un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores. En este sentido, consideramos que la frase "y se realizan en condiciones tales" se refiere más generalmente a la obligación impuesta al país importador, de realizar una evaluación adecuada de las consecuencias del aumento de las importaciones y del mercado específico que son objeto de la investigación.

7.53 Las Comunidades Europeas plantean varios otros argumentos para respaldar sus alegaciones, en el sentido de que Corea habría violado el artículo 4 y, en consecuencia, el artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias, esto es, que Corea no demostró adecuadamente la existencia de daño grave y la relación de causalidad con el aumento de las importaciones.⁴²⁷ Nos referiremos al argumento de las CE, de que Corea no realizó una evaluación adecuada para dilucidar si las importaciones del producto objeto de investigación en su territorio habían aumentado en tal cantidad y se realizaban en condiciones tales que causaban un daño grave a la rama de producción nacional cuando examinemos las alegaciones más específicas de las Comunidades Europeas sobre la insuficiencia de las evaluaciones del daño grave y de la relación de causalidad de conformidad con los párrafos 1 y 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Observamos que una violación de los párrafos 2 ó 3 del artículo 4 constituiría una violación del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

G. Reclamaciones en virtud del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias

1. Examen de la existencia de daño grave a la rama de producción nacional, realizado por Corea

7.54 Las Comunidades Europeas alegan que, en su evaluación del daño grave causado a la rama de producción nacional Corea no examinó correctamente todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tuvieran relación con la situación de la rama de producción. Observamos que las partes están de acuerdo en que la definición apropiada de la rama de producción nacional en este caso abarca a los productores de leche cruda y de leche en polvo, ya que estos dos productos son directamente competidores con las PLDP cuando se utilizan como insumo para la fabricación de productos lácteos de elaboración avanzada, como la leche aromatizada, la leche fermentada y los helados. Por lo tanto, el desacuerdo entre las partes versa sobre el examen correcto de los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de esta rama de producción. Observamos también que la definición amplia de la rama de producción nacional, que incluye a los productores de una materia prima y también de uno de sus productos de elaboración avanzada, tiene repercusiones en cuanto a la forma en que se debe realizar la evaluación de la existencia de daño grave a la totalidad de la rama de producción nacional, tal como ha sido definida.

7.55 Al realizar nuestro examen de la determinación de la existencia de daño grave llevada a cabo por Corea tenemos en cuenta las obligaciones que figuran en el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Esta disposición establece que, en la investigación para determinar la existencia de daño grave, las autoridades competentes:

Esta disposición contiene un principio general relativo a los factores económicos que se deben examinar en una investigación sobre la existencia de daño grave, y proporciona una lista de factores que se consideran a priori como especialmente pertinentes e ilustrativos sobre la situación de la rama de producción nacional. La utilización de la expresión "en particular" nos aclara que, entre "todos los factores pertinentes" que las autoridades investigadoras "evaluarán", la consideración de los factores enumerados es siempre pertinente y, por tanto, necesaria, incluso aunque la autoridad pueda posteriormente descartar algunos de ellos por no tener relación con la situación de esa rama de producción. De conformidad con la norma de examen aplicable, nuestra función consiste en evaluar si Corea: i) examinó todos los factores pertinentes que estaban en su posesión o que debía haber obtenido de conformidad con el párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias en la época de la investigación, y ii) facilitó una explicación adecuada de la forma en que la totalidad de esos hechos apoyaba la determinación formulada. Por lo tanto, examinaremos si en la época en que se adoptó la determinación se examinaron adecuadamente todos los factores enumerados en el párrafo 2 del artículo 4; si las autoridades coreanas explicaron de qué forma cada factor considerado apoyaba (o desaconsejaba) una constatación de daño grave; y si se aportaron razones válidas para considerar que un factor examinado no guardaba relación en este caso con la determinación de la existencia de daño grave.

7.56 Observamos que en las decisiones de otros grupos especiales se han aplicado criterios similares para examinar las determinaciones realizadas por las autoridades investigadoras sobre la existencia de daño grave en el contexto de una medida de salvaguardia adoptada en virtud del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, y la existencia de daño importante con arreglo al Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VII (Código Antidumping). En el asunto Estados Unidos - Camisas y blusas, el Grupo Especial declaró que:

7.57 Es aún más pertinente la decisión del Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Salmón, que estableció el siguiente criterio al examinar una determinación de daño importante:

Si bien los conceptos de perjuicio grave y daño importante no son completamente análogos al requisito de la existencia de daño grave que figura en el Acuerdo sobre Salvaguardias, creemos que las consideraciones generales expresadas por ambos Grupos Especiales sobre cuestiones similares a las que tenemos ante nosotros ofrecen una orientación útil sobre la forma en que un grupo especial debe evaluar el cumplimiento del requisito relativo a la determinación de la existencia de daño grave.

7.58 En nuestra evaluación de la determinación de la existencia de daño grave realizada por Corea encontramos tres cuestiones particularmente problemáticas. En primer lugar, constatamos que en el Informe de la OAI no se examinan algunos de los factores enumerados en el párrafo 2 del artículo 4. Esto sucede, por ejemplo, en lo tocante a la utilización de la capacidad y la productividad. En ambos casos Corea ofrece explicaciones, en sus comunicaciones al Grupo Especial, de por qué consideró que esos factores no tenían relación con la situación de la rama de producción nacional. Si bien estas explicaciones parecen plausibles, nada en el Informe de la OAI indica al Grupo Especial que esos factores fueron tenidos en cuenta en la determinación de daño grave realizada por las autoridades coreanas. En segundo lugar, y como observamos anteriormente, el hecho de que la definición de la rama de producción nacional abarca en este caso dos segmentos diferentes del mercado de los productos lácteos tiene consecuencias para la evaluación de la situación de la rama de producción. Al evaluar la existencia de daño grave causado al conjunto de la rama de producción nacional, constatamos que es aceptable analizar los diferentes segmentos del mercado pero, como señalamos anteriormente, se deben analizar todos los factores enumerados en el párrafo 2 del artículo 4. Al examinar cada uno de los factores enumerados en el párrafo 2 del artículo 4, y cualquier otro factor que la autoridad considere pertinente, ésta tiene dos opciones: la autoridad investigadora puede examinar cada factor en relación con todos los segmentos o, si decide examinarlo con relación a sólo uno o varios segmentos, debe ofrecer una explicación de la manera en que el segmento o los segmentos escogidos son objetivamente representativos de la totalidad de la rama de producción. La falta de examen de todos los segmentos, sin ninguna explicación, es un defecto que encontramos en el análisis realizado por Corea sobre las ganancias y pérdidas, los precios, el coeficiente de endeudamiento, el agotamiento del capital y los costos de producción de la rama de producción nacional. Corea debe decidir en primer lugar de qué manera relaciona los acontecimientos producidos en un segmento con su determinación relativa a la rama de producción en su conjunto. Lo que deseamos señalar es que un análisis de sólo un segmento de la rama de producción nacional, sin ninguna explicación sobre su significación para la totalidad de la rama de producción, no cumplirá los requisitos del Acuerdo sobre Salvaguardias. En tercer lugar, constatamos que, con respecto a algunos factores examinados por Corea, no se ha facilitado un razonamiento suficiente acerca de algunas de las decisiones adoptadas en el análisis de esos factores que podían haber afectado al resultado del examen. Además, en algunos casos no se ofrece un razonamiento acerca de la manera en que el factor examinado apoya (o desaconseja) una determinación de existencia de daño grave. Esta falta de explicación o de razonamiento se observa en el examen que realiza Corea de la parte del mercado, la producción, las ganancias y pérdidas, el empleo y las existencias.

7.59 Después de expresar nuestras preocupaciones generales respecto del cumplimiento por parte de Corea de sus obligaciones dimanantes del párrafo 2 del artículo 4, nos ocupamos de los aspectos concretos del examen realizado por Corea de cada uno de los factores enumerados en el párrafo 2 del artículo 4, así como de los factores adicionales que Corea examinó para determinar la existencia de daño a la rama de producción nacional. Como nuestra tarea consiste en realizar una evaluación objetiva de las consideraciones fácticas y del razonamiento de las autoridades coreanas para realizar una constatación de daño grave en la época en que adoptó su determinación, nuestro análisis sobre el cumplimiento por Corea de las disposiciones del párrafo 2 del artículo 4 se basará en el Informe de la OAI. Deseamos también aclarar que, aunque examinamos cada uno de los factores enumerados en el párrafo 2 del artículo 4 y otros factores utilizados por Corea, no es nuestra tarea poner en cuestión el valor concedido a cada uno de los factores a los fines de la determinación definitiva de la existencia de daño grave. Coincidimos a este respecto con la conclusión a la que llegó el Grupo Especial que examinó el asunto Estados Unidos - Camisas y blusas al examinar la imposición de una medida de salvaguardia en el marco del ATV:

a) Aumento de las importaciones

7.60 Las Comunidades Europeas alegan que Corea excluyó determinados productos (productos mixtos)⁴³¹ del ámbito de aplicación de la medida, que no obstante se habían incluido en el cálculo del aumento de las importaciones. Corea señaló que el volumen de importación de esos productos, que figura en la página 7 del Informe de la OAI⁴³², demuestra que los productos mixtos excluidos representan sólo el 0,7, 0,8, 1,5 y 1,3 por ciento de las importaciones de PLDP en los años 1993, 1994, 1995 y primer semestre de 1996, respectivamente. Después de examinar las cifras indicadas por Corea, consideramos que las importaciones de productos mixtos excluidas son una parte muy poco importante de las importaciones de PLDP. Por lo tanto, no existe fundamento para constatar que la decisión de Corea de no excluir esos productos del cálculo del aumento de importaciones es insuficiente a los fines del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

7.61 Basándonos en las secciones pertinentes del Informe de la OAI, constatamos que el examen del aumento de las importaciones realizado por las autoridades coreanas fue suficiente a los fines del párrafo 2 del artículo 4. La evaluación del aumento de las importaciones realizada por Corea figura en las páginas 32 a 35 del Informe de la OAI, donde se detalla la progresión de las importaciones de PLDP en el período objeto de investigación, tanto en términos absolutos como en relación con la producción nacional.

b) Parte del mercado absorbida por las importaciones

7.62 El examen que realiza Corea de este factor figura en la página 35 del Informe de la OAI, en el que se afirma: "La proporción que representan las PLDP en la demanda total del mercado fue del 1,6 por ciento en 1993, del 7 por ciento en 1994, del 12,2 por ciento en 1995, y del 14,1 por ciento en el período enero-junio de 1996, habiendo sido mayor cada año la tasa de aumento." Aparentemente, este examen del total de la parte del mercado de productos lácteos absorbida por el aumento de las importaciones de PLDP parecería correcto y ajustado a las disposiciones del párrafo 2 del artículo 4. No obstante, observamos que en la página 16 del Informe de la OAI, Corea indica que el mercado total de materia prima para la producción de productos lácteos en Corea está integrado por: la leche cruda producida por las granjas nacionales de productos lácteos, la leche en polvo producida a partir de la leche cruda por las empresas elaboradoras; la leche en polvo importada; la materia prima importada para la elaboración de queso y otras importaciones, con inclusión de las PLDP. En una nota al pie de la página 16 del Informe de la OAI la autoridad investigadora declara lo siguiente:

7.63 El Grupo Especial sólo puede suponer que esta nota se refiere en realidad a una exclusión de los datos correspondientes a la materia prima importada para la elaboración de queso, ya que este tipo de importaciones hubiera tenido una influencia directa en el consumo de leche cruda. Además, el texto que se amplía en la nota de pie de página no menciona el queso como producto acabado, sino la materia prima importada para la elaboración de queso. Constatamos que esta exclusión no ha sido suficientemente explicada por Corea, si bien ésta reconoce en la nota de pie de página mencionada anteriormente que esas importaciones forman parte del mercado total de materia prima para la elaboración de productos lácteos, que afectan al consumo de leche cruda y que han aumentado considerablemente durante el período objeto de investigación. Esta exclusión no carece de importancia, ya que puede dar lugar a una reducción del tamaño del mercado de que se trata, y a una sobrestimación de la parte del mercado absorbida por las importaciones de PLDP. Deseamos aclarar que no consideramos que esta exclusión de la materia prima importada para la elaboración de queso, del volumen total del mercado de productos lácteos sea necesariamente incorrecta. Ahora bien, como Corea no ofreció ningún razonamiento para explicar por qué decidió excluir esta parte del mercado pertinente, constatamos que el análisis realizado por Corea de la parte del mercado absorbida por las importaciones de PLDP no se realizó adecuadamente a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

c) Ventas

7.64 El examen que realizaron las autoridades coreanas de las modificaciones en el nivel de ventas de la rama de producción nacional se efectuó de forma separada para la leche cruda y la leche en polvo, y figura en las páginas 38 y 45 del Informe de la OAI, respectivamente. En lo que respecta al consumo de leche cruda durante el período objeto de investigación, en el Informe se afirma lo siguiente:

7.65 En lo tocante al consumo de leche en polvo, las autoridades coreanas determinaron lo siguiente:

7.66 Observamos que en el caso de las ventas de leche cruda y leche en polvo nacionales en Corea se ha producido una disminución del consumo. Esta disminución podría respaldar la determinación de la existencia de daño grave a la rama de producción nacional, realizada por las autoridades coreanas. Por consiguiente, constatamos que este factor fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

d) Producción

7.67 Este factor fue considerado en el Informe de la OAI, con respecto a los segmentos de la leche cruda y de la leche en polvo de la rama de producción en las páginas 38 y 45 del Informe de la OAI, respectivamente, donde se estableció lo siguiente:

Corea explicó posteriormente que no consideraba que este factor fuera pertinente porque "no era una medición adecuada para determinar el estado de la rama de producción nacional".⁴³⁷ No obstante, esta declaración explicativa se formuló en la primera comunicación de Corea al Grupo Especial. No encontramos ningún análisis realizado por las autoridades coreanas en la época de la investigación, en el que se dilucide si estas cifras sobre la producción guardan relación (o no) con una determinación de existencia de daño grave a la rama de producción nacional. Al no existir esta explicación, no nos resulta posible determinar si la decisión de las autoridades coreanas de no tener en cuenta este factor como indicador de un daño grave a la rama de producción nacional fue apropiada. En consecuencia, constatamos que este factor no fue adecuadamente considerado a los fines del párrafo 2 del artículo 4.

Para continuar con Productividad

⁴²⁶ Contrariamente a las referencias expresas a los precios que figuran en el artículo 3 del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VII del GATT de 1994 ("Acuerdo Antidumping") y en el artículo 15 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias ("Acuerdo SMC").

⁴²⁷ En su solicitud de establecimiento de un grupo especial, las Comunidades Europeas alegaron que las determinaciones coreanas violaban los artículos 2, 4, 5 y 12 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

⁴²⁸ Estados Unidos – Camisas y blusas, párrafo 7.26.

⁴²⁹ Estados Unidos – Imposición de derechos antidumping a las importaciones de salmón del Atlántico, fresco y refrigerado, procedentes de Noruega, adoptado el 27 de abril de 1994, ADP/87, párrafo 492 ("Estados Unidos - Salmón").

⁴³⁰ Estados Unidos – Camisas y blusas, párrafo 7.52.

⁴³¹ Los productos excluidos son los siguientes: concentrado de leche con mineral (calcio), productos especiales chilenos y materias primas para la producción de Cerelac de Nestlé.

⁴³² Véase el párrafo 4.370, supra.

⁴³³ Informe de la OAI, página 38.

⁴³⁴ Ídem, página 45.

⁴³⁵ Ídem, página 38.

⁴³⁶ Ídem, página 45.

⁴³⁷ Véase el párrafo 4.364, supra.