g) Argumentación adicional formulada por Corea en la segunda reunión del Grupo Especial con las partes

4.595 En la segunda reunión del Grupo Especial con las partes, Corea argumentó también a tenor del apartado b) del párrafo 2 del artículo 4, como sigue:

4.596 Las Comunidades Europeas argumentan que los modelos econométricos utilizados por la OAI son defectuosos, en cuanto que examinan la producción en lugar de examinar el consumo. Corea hace notar que:

4.597 Respondiendo a una pregunta del Grupo Especial²⁸⁸, Corea explicó que, para determinar la relación de causalidad que pudiere haber entre las importaciones de PLDP y el aumento de las existencias, la OAI utilizó la técnica econométrica denominada "prueba de causalidad de Granger". Se aplicaron los parámetros o técnicas siguientes:

Las estadísticas ADF calculadas fueron las siguientes:

4.598 Así pues, las estadísticas ADF calculadas muestran que las importaciones de PLDP y las existencias de leche en polvo tienen una integración del orden 1, como la mayor parte de las restantes series cronológicas macroeconómicas. Cuando se descubrió que las primeras variables diferenciadas eran estacionarias, se utilizaron éstas para obtener el resultado de las pruebas de causalidad. La prueba de causalidad que se utiliza más habitualmente es la de Granger, y esa fue la que se utilizó para obtener el resultado. Las pruebas de causalidad de Granger emparejadas, con comprobación de hasta seis desplazamientos, pusieron de manifiesto que las importaciones de PLDP causaron un incremento de las existencias de leche en polvo, que fue del 5 por ciento en cuatro de los seis casos y del 10 por ciento en un caso. La relación de causalidad fue rechazada, al 10 por ciento, solamente en uno de los seis casos. Las estadísticas de F calculadas fueron las siguientes:

4.599 Por consiguiente, y partiendo de lo que se deja indicado, la OAI llegó a la conclusión de que las pruebas econométricas demostraban la existencia de una relación de causalidad entre las importaciones de PLDP y el incremento de las existencias de leche en polvo.

4.600 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial²⁸⁹, Corea explicó la relación de sustitución entre la leche sin elaborar, la leche en polvo y las PLDP. Según se indica en la sección II.2 del Informe de la OAI, las PLDP pueden sustituir a la leche sin elaborar nacional y a la leche en polvo nacional para la producción de leche con sabor añadido, leche fermentada, helados y galletas. Tomando como base la documentación de despacho de las importaciones presentada por los exportadores extranjeros, las autoridades de Corea comprobaron que las PLDP pueden utilizarse para producir bebidas, helados y galletas a base de leche. La relación de competencia directa entre las PLDP importadas y la leche en polvo nacional se pone de manifiesto por el hecho de que la diferencia primordial entre esos dos productos reside en que el primero de ellos tiene un contenido del 75 al 85 por ciento de leche en polvo, y del 15 al 25 por ciento de suero o de concentrado de malta.²⁹⁰ Además, las PLDP importadas y los productos nacionales tienen en común, para fines comerciales, mucho usos finales. Tanto las PLDP importadas como los productos nacionales pueden utilizarse para producir leche con sabor añadido, leche fermentada, helados y galletas.²⁹¹ Otra indicación de que las PLDP importadas y los productos nacionales están en competencia directa es que, según comprobaron las autoridades de Corea, dentro del total de compras de materia prima, cinco empresas de elaboración lechera aumentaron sus compras de PLDP, que pasaron de un 3 por ciento en 1993 a un 23,8 por ciento en 1994, a un 29 por ciento en 1995 y a un 53,3 por ciento en el período de enero a abril de 1996.²⁹²

4.601 En el proceso de producción de leche con sabor añadido y de galletas, una unidad (1 kg) de PLDP puede sustituir a una unidad (1 kg) de leche en polvo o a 10 unidades de leche sin elaborar. En el proceso de producción de helados y de leche fermentada, una unidad de leche en polvo nacional puede ser sustituida por entre 0,8 y 1,2 unidades de PLDP, según cuál sea la empresa elaboradora de productos lácteos de que se trate. Las autoridades de Corea decidieron que era adecuada la utilización de la tasa de sustitución de uno por uno entre las PLDP importadas y la leche en polvo nacional para efectos de producción de helados y leche fermentada, puesto que, basándose en los datos recopilados, la tasa de utilización arrojaba un promedio de unidad por unidad.

4.602 Las autoridades de Corea tenían conocimiento de que 1) los productos nacionales y las PLDP importadas mostraban diferencias físicas, pero tenían en común sus usos finales, y 2) que la relación de sustitución entre las PLDP importadas y la leche en polvo nacional era de unidad por unidad, y que eran necesarias 10 unidades de leche sin elaborar para producir una unidad de leche en polvo. La tasa de conversión de 10 unidades de leche sin elaborar por una unidad de leche en polvo encuentra reflejo en diversos pasajes del Informe de la OAI. Se utiliza esa tasa de conversión, por ejemplo, en los gráficos de las secciones III.5.A y VI.2.A. La tasa de sustitución de unidad por unidad entre las PLDP y la leche en polvo es la que se tiene en cuenta en la nota al pie del gráfico de la sección III.5.A, en la que se dice que "para calcular las tasas de demanda y de autosuficiencia se utilizaron las cantidades de PLDP y de leche en polvo de importación calculadas en términos de leche sin elaborar de producción nacional". Aun cuando no es esa la traducción más elocuente, sirve para indicar que las autoridades de Corea sabían perfectamente que 10 unidades de leche sin elaborar nacional equivalen a una unidad de PLDP o a una unidad de leche en polvo de importación.

H. Reclamaciones en virtud del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias

a) Reclamación de las Comunidades Europeas

4.603 Las Comunidades Europeas afirman que Corea infringió el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias, al no demostrar que la medida era necesaria para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste, al no demostrar que un contingente era la medida más adecuada para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste, y al imponer un contingente inferior al promedio de las importaciones realizadas en los tres últimos años representativos anteriores a la aplicación de la medida sobre los cuales se disponga de estadísticas. Los argumentos de las Comunidades Europeas en apoyo de esas afirmaciones son los que se exponen seguidamente.

4.604 El párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo dispone que:

Aun suponiendo que fuese acertado el análisis del daño grave y de la relación de causalidad efectuado por Corea, las Comunidades Europeas sostienen que Corea infringió el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias al no haber demostrado que el contingente que aplicó era necesario y constituía la medida más adecuada para reparar el daño y facilitar el reajuste.

4.605 El que las medidas de salvaguardia son medidas "que por su carácter o tenor entrañan limitaciones o restricciones y afectan tanto a los países Miembros y sus derechos o privilegios como a los particulares y sus actos" fue claramente reconocido por el Órgano de Apelación en su informe sobre el caso Estados Unidos - Ropa interior.²⁹³ En vista de esa caracterización, el Órgano de Apelación llegó a la conclusión de que no deberían darse a un Miembro importador "mayores posibilidades de limitar la entrada en su territorio de mercancías respecto de cuya exportación no se hubiera alegado ni probado una práctica comercial desleal, como dumping, fraude o engaño en cuanto al origen de las mercancías" con la adopción de medidas de salvaguardia que fuesen más allá de los estrictos límites prescritos en las pertinentes disposiciones de la OMC y que darían por resultado "excluir del territorio del Miembro importador un número mayor de mercancías".²⁹⁴

4.606 Algunas de las limitaciones incorporadas al régimen de medidas de salvaguardia de la OMC se refieren a las propias medidas, y en especial al alcance, nivel y tipo de éstas. En el párrafo 1 del artículo 5 se estipulan esas limitaciones. Además de reiterar que las medidas de salvaguardia deben ser las necesarias para prevenir o reparar el daño grave, conforme a lo prescrito en el apartado a) del párrafo 1 del artículo XIX²⁹⁵, exige el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias que la protección temporal contra la competencia extranjera debe ser la necesaria para facilitar el reajuste.²⁹⁶ La justificación racional de esa disposición es evidentemente la de que debe quedar excluida la protección mediante medidas de salvaguardia de un sector ineficaz de la rama de producción sin esperanza de recuperación.

4.607 De lo expuesto se sigue que el Miembro de la OMC que quiera adoptar una medida en virtud del Acuerdo sobre Salvaguardias tiene que demostrar que dicha medida es, en su alcance y nivel, necesaria para reparar el daño sufrido por la rama de producción nacional y necesaria para facilitar su reajuste. A ese respecto, las Comunidades Europeas hacen notar que Corea no presentó justificación alguna de las razones por las cuales eran necesarias las restricciones cuantitativas aplicadas para reparar el supuesto daño grave y facilitar el reajuste. En especial, Corea no presentó información alguna acerca de planes de reajuste encaminados a restablecer la competitividad de la rama de producción nacional al tiempo que se la protegía contra la competencia extranjera. Al contrario, Corea adoptó una medida de salvaguardia en el contexto de un mercado protegido. Resulta claro para las Comunidades Europeas que Corea, al no tomar en consideración planes de reajuste, no examinó, a fortiori, de qué manera podría esa medida ser necesaria, ni siquiera útil, para la aplicación de tales planes.

4.608 Por las razones expuestas, las Comunidades Europeas sostienen que Corea infringió las obligaciones impuestas en la primera oración del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

i) Las medidas más adecuadas para reparar el daño grave y facilitar el reajuste

4.609 En la última oración del párrafo 1 del artículo 5, insistiendo en el carácter reparador y el objetivo de reajuste de las medidas de salvaguardia, se prescribe que los Miembros deberán "elegir las medidas más adecuadas para el logro de esos objetivos". El sentido corriente de esa cláusula indica ya que tanto el objetivo de reparar el daño como el de facilitar el reajuste delimitan también el tipo de medida que puede adoptar un Miembro, además del nivel y alcance de ésta. Esa interpretación se refuerza a la luz del principio de la interpretación efectiva de los tratados, según el cual, cuando una disposición del tratado pueda ser objeto de varias interpretaciones, debe darse preferencia a la que da su efecto a la disposición de que se trate.²⁹⁷ En realidad, si se interpretase también la segunda oración del párrafo 1 del artículo 5 como limitación del nivel o del alcance de la medida, y no como inclusión de algún elemento adicional, resultaría redundante, habida cuenta de la primera oración.

4.610 La conclusión de que la elección del tipo de medida de salvaguardia viene limitada en virtud del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias resulta confirmada si se interpreta esa disposición dentro de su contexto. En realidad, el Acuerdo sobre Salvaguardias estable un régimen diferente en parte según se trate de contingentes o de medidas arancelarias. En primer lugar, la segunda oración del párrafo 1 del artículo 5 impone un límite superior al nivel de protección, en adición al nivel del daño y al reajuste necesario, estipulando que "si se utiliza una restricción cuantitativa, esta medida no reducirá la cuantía de las importaciones por debajo del nivel de un período reciente, que será el promedio de las importaciones realizadas en los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga de estadísticas". En segundo lugar, en el caso de las medidas provisionales, el artículo 6 del Acuerdo sobre Salvaguardias reduce la posibilidad de acción a las medidas arancelarias solamente. La diferente naturaleza y repercusión de las diversas medidas de protección ha sido reconocida expresamente también en el marco normativo establecido por los Acuerdos de la OMC y los anexos de éstos. Concretamente, los Miembros reconocieron que las "medidas basadas en los precios", es decir las medidas "que repercutan en el precio de las mercancías importadas", son las que "menos perturban el comercio".²⁹⁸

4.611 Se desprende de lo que antecede que, si un Miembro de la OMC trata de adoptar una medida de salvaguardia, tiene que justificar también el tipo de esa medida en términos de la aptitud de ésta para reparar el daño y facilitar el reajuste. Las Comunidades Europeas concluyen, por consiguiente, que Corea, al no haber tomado en consideración la cuestión de si no serían más adecuadas para reparar el daño grave y facilitar el reajuste medidas que no consistiesen en un contingente, infringió de nuevo las obligaciones dimanantes del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias.

ii) Contingente por debajo del promedio de las importaciones realizadas en el período de los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga de estadísticas

4.612 En la segunda oración del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias se dispone que:

4.613 El promedio de las importaciones realizadas por Corea de julio de 1993 a junio de 1996 fue más bajo que el correspondiente al período de enero de 1994 a diciembre de 1996. Las Comunidades Europeas sostienen que las autoridades de Corea, al calcular el nivel del contingente partiendo de los datos sobre importaciones relativos al período de julio de 1993 a junio de 1996 y no al período de enero de 1994 a diciembre de 1996, infringieron las disposiciones de la segunda oración del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias, puesto que dichos datos no se refieren a "los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga de estadísticas", y el contingente resultante fue más bajo que el permitido por las citadas disposiciones, sin que se facilitase justificación alguna.

4.614 Con el fin de demostrar esa aseveración, las Comunidades Europeas examinan, en primer lugar, la significación de la segunda oración del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias, y dirigen luego su atención a los tres años pertinentes con arreglo a esas disposiciones.

a) Párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias

4.615 El párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias tiene como finalidad clara evitar que se fije el contingente a un nivel que no guarde relación con las corrientes de importación anteriores a su imposición, lo cual resultaría especialmente perturbador para los exportadores. Al limitar en principio el nivel mínimo del contingente al promedio de los tres últimos años representativos, el Acuerdo sobre Salvaguardias establece una presunción de que, por lo que respecta a los contingentes, es esa la máxima restricción que sería justificable como "necesaria" en el sentido del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Sólo puede imponerse un contingente más reducido cuando el Miembro que trate de aplicar una medida de salvaguardia en forma de contingente pueda demostrar que un contingente del nivel basado en esos datos no es suficiente para reparar el daño grave en un caso concreto. Dado que Corea no examinó en absoluto la cuestión de la necesidad, no dio paso alguno para refutar la citada presunción.

b) Los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga de estadísticas

4.616 Con miras a determinar "los tres últimos años representativos sobre los cuales se disponga de estadísticas", que son los que Corea debería haber utilizado para fijar el nivel del contingente, es necesario abordar las cuestiones siguientes: i) la fecha a partir de la cual se calculan los tres años, ii) la disponibilidad de estadísticas sobre esos tres años y iii) la representatividad de esos datos.

1) Fecha de partida

4.617 Por lo que respecta a la fecha pertinente para decidir cuáles son las estadísticas disponibles sobre los tres últimos años con arreglo al párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre Salvaguardias, el sentido corriente de la disposición indica ya con claridad que es el momento en que se ha adoptado la decisión de tomar una medida en forma de contingente y va a decidirse el nivel de éste. El contexto de la segunda oración del párrafo 1 del artículo 5 refuerza esa interpretación. De hecho, la primera oración del párrafo 1 del artículo 5 deja en claro qué disposición se refiere al momento en que un Miembro "aplica" medidas de salvaguardia. El informe del Órgano de Apelación en el caso Estados Unidos - Ropa interior disipa toda duda acerca del significado de ese término, al señalar que la palabra "aplicar", cuando se utiliza, como aquí se hace, con respecto a una medida estatal -ya sea una ley o una reglamentación administrativa- significa, en su acepción ordinaria, poner en funcionamiento la medida en cuestión.²⁹⁹ Así pues, las Comunidades Europeas sostienen que el punto de partida para la determinación de "los tres últimos años" es el momento en que se tomó la medida en forma de contingente y se calculó la cuantía de éste. Por consiguiente, ese es el momento a partir del cual debe el país examinar retrospectivamente las tendencias de importación hasta encontrar tres años de datos representativos. La decisión definitiva de adoptar una medida de salvaguardia en forma de contingente fue adoptada por Corea el 7 de marzo de 1997.³⁰⁰

2) Disponibilidad de datos referentes al pertinente período

4.618 Las estadísticas de importaciones que tuvo en cuenta la CCEC para determinar el nivel adecuado de la restricción cuantitativa se refieren al período de julio de 1993 a junio de 1996.³⁰¹ Si bien es indudable que, en el sentido del párrafo 1 del artículo 5, "se disponía" de datos relativos al citado período cuando se fijó el nivel de la restricción cuantitativa, falta por aclarar si se disponía también de información más reciente. A ese respecto, las Comunidades Europeas alegan que, como puede verse claramente en el Anuario Estadístico de Comercio Exterior de Corea para 1996 ³⁰², las autoridades de Corea disponían de datos relativos a la totalidad del año 1996 antes de que fuese calculado definitivamente el nivel del contingente, y esos datos debían, por lo tanto, haber servido de base para el cálculo de dicho nivel.

Para continuar con Representatividad

²⁸⁸El Grupo Especial recuerda que la pregunta fue "�Cómo se aplicó a este caso la prueba de Granger?"

²⁸⁹El Grupo Especial recuerda que la pregunta fue la siguiente: "En la primera comunicación de Corea se manifiesta que las PLDP compiten directamente con la leche sin elaborar y la leche en polvo pura de producción nacional. �Podría Corea desarrollar con más amplitud esa manifestación? �Significa eso que una unidad (1 kg, digamos) de PLDP pude sustituir a una unidad de leche en polvoo a una unidad de leche sin elaborar para la obtención de productos derivados? Se agradecería que fuesen facilitadas al Grupo Especial cifras exactas de cada uno de los productos derivados (por ejemplo, yogur, leche con sabor añadido, helados, queso, etc.). �Tenía conocimiento de estos hechos la Comisión de Comercio Exterior de Corea cuando tuvo lugar su investigación? �Los tuvo en cuenta en su informe y, en caso afirmativo, de qué modo y dónde se indica ello en el Informe de la OAI?"

²⁹⁰Véase el Informe de la OAI, sección II.4.

²⁹¹Véase el Informe de la OAI, sección IV.1.B.4).a).

²⁹²Véase el Informe de la OAI, sección IV.1.B.4).B).i).

²⁹³Véase el informe del Órgano de Apelación en Estados Unidos - Ropa interior, 10 de febrero de 1997, página 16.

²⁹⁴Id.

²⁹⁵El apartado a) del párrafo 1 del artículo XIX se refiere, en términos prácticamente idénticos, a "en la medida y durante el tiempo que sean necesarios para prevenir o reparar ese perjuicio".

²⁹⁶Véase también el antepenúltimo párrafo del preámbulo al Acuerdo sobre Salvaguardias: "Reconociendo la importancia del reajuste estructural y la necesidad de potenciar la competencia en los mercados internacionales en lugar de limitarla."

²⁹⁷El principio de la efectividad en la interpretación de los tratados fue reconocido como principio de interpretación apropiado por el Órgano de Apelación en Estados Unidos - Ropa interior, página 10.

²⁹⁸Véase el párrafo 2 del Entendimiento relativo a las disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 en materia de balanza de pagos. El párrafo 3 es más explícito todavía, al estipular que "los Miembros tratarán de evitar la imposición de nuevas restricciones cuantitativas por motivos de balanza de pagos a menos que, debido a una situación crítica de la balanza de pagos, las medidas basadas en los precios no puedan impedir un brusco empeoramiento (...). En los casos en que un Miembro aplique restricciones cuantitativas, dará a conocer las razones que justifiquen que las medidas basadas en los precios no constituyen un instrumento adecuado para hacer frente a la situación de la balanza de pagos".

²⁹⁹Id., página 8.

³⁰⁰Véase OMC documento G/SG/N/10/KOR/1/Suppl.1, 1� de abril de 1997, página 1 (Prueba documental CE-10).

³⁰¹Véase Prueba documental CE-8.

³⁰²Véase Prueba documental CE-20.