5.98 Después de examinar los dos primeros elementos del contexto de la segunda frase de la nota de pie de página 2 del Entendimiento de 1994 (el empleo de la palabra "aplicadas" en otras disposiciones y la relación entre los procedimientos del Comité de Balanza de Pagos y los procedimientos de solución de diferencias), pasamos ahora al tercer elemento de ese contexto: la primera frase de la nota de pie de página 2 del Entendimiento de 1994. Esa frase dice que "Nada de lo dispuesto en este Entendimiento tiene por objeto modificar los derechos y obligaciones que corresponden a los Miembros en virtud del artículo XII o de la sección B del artículo XVIII del GATT de 1994".

5.99 La interpretación que hemos dado hasta ahora a la segunda frase de la nota de pie de página 2, interpretación que se ha basado en el sentido corriente de sus términos, entendidos en su contexto, y que es compatible con la práctica seguida anteriormente con arreglo al GATT de 1947, no afecta al derecho de los países en desarrollo Miembros a tomar medidas de conformidad con la sección B del artículo XVIII. Tampoco impide que los Miembros recurran a los procedimientos del Comité de Balanza de Pagos con arreglo al párrafo 12 del artículo XVIII y al Entendimiento de 1994. Así pues, nuestra interpretación no modifica los derechos y las obligaciones que tienen los Miembros en virtud de la sección B del artículo XVIII del GATT de 1994.

5.100 En relación con el objeto y el fin del Acuerdo sobre la OMC, observamos que la primera frase del párrafo 2 del artículo 3 del ESD dice que "El sistema de solución de diferencias de la OMC es un elemento esencial para aportar seguridad y previsibilidad al sistema multilateral de comercio". Una de las principales realizaciones de la Ronda Uruguay ha sido reforzar el funcionamiento del mecanismo de solución de diferencias mediante el establecimiento de un solo marco integrado para el examen de las diferencias relativas a todos los acuerdos comerciales multilaterales negociados como parte del "todo único". Esto incluye el GATT de 1994, que contiene las disposiciones pertinentes relativas a las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos. Evidentemente, se pretendía que se pudiera recurrir ampliamente a ese mecanismo para preservar los derechos y las obligaciones que tienen los Miembros en virtud del Acuerdo sobre la OMC, a reserva solamente de las normas y procedimientos especiales o adicionales que se enumeran expresamente.

5.101 En relación con las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos, el Grupo Especial que estudió el asunto Corea - Carne vacuna llegó a la conclusión de que era competente para examinar tales medidas. Ese Grupo Especial, el único que ha abordado expresamente esta cuestión en el contexto del GATT de 1947, constató que la posibilidad de recurrir a los procedimientos de solución de diferencias en relación con las disposiciones concernientes a la balanza de pagos era compatible con la aplicación completa del GATT de 1947. En la OMC se ha reforzado el principio de legalidad al hacerse más automático el mecanismo de solución de diferencias y al adoptarse unos procedimientos detallados e integrados para la solución de diferencias. Así pues, tanto más en este contexto de reforzamiento de la legalidad, sería incompatible con el objeto y el fin del Acuerdo sobre la OMC interpretar las disposiciones pertinentes en el sentido de que impiden que los grupos especiales estudien si están justificadas las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos al no haber unos textos que sirvan claramente de base a tal efecto.

5.102 La finalidad de la sección B del artículo XVIII es autorizar a los países en desarrollo a apartarse temporalmente de las disposiciones del GATT imponiendo, en ciertas condiciones que se indican, restricciones a la importación para salvaguardar su posición exterior y lograr que el nivel de sus reservas sea suficiente para poner en práctica su programa de desarrollo económico. Ahora bien, no está en contradicción con esa finalidad el interpretar la nota de pie de página 2 del Entendimiento de 1994 en el sentido de que confirma que se puede recurrir al mecanismo de solución de diferencias en relación con las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos. El derecho de los países en desarrollo Miembros a tomar tales medidas no se ve afectado por la posibilidad de recurrir a los procedimientos de solución de diferencias en relación con esas medidas. Esto es también compatible con el objeto y el fin generales del Acuerdo sobre la OMC que se describen más arriba, ya que permite preservar los derechos y las obligaciones de los Miembros en relación con tales medidas.

5.103 Estos elementos confirman nuestra interpretación de que, a falta de una disposición que limite claramente la aplicación del ESD en las cuestiones relativas a la balanza de pagos, no se debe entender que la nota de pie de página 2 del Entendimiento de 1994 impone tal limitación.

5.104 La India también se refirió a la práctica seguida con arreglo al artículo XXIV del GATT de 1947 en apoyo de su argumento de que, conforme al GATT de 1947, la práctica establecida consistía en no autorizar que los grupos especiales encargados de la solución de diferencias estudiasen las medidas justificadas con arreglo a disposiciones para las que existía un procedimiento de examen específico. Así, la India hizo referencia al informe sobre el asunto CE - Productos cítricos y al informe del Grupo Especial que estudió el asunto CE - Bananos I, ambos informes no adoptados en los que se ha abordado la cuestión de la relación entre los procedimientos del artículo XXIV y del artículo XXIII en el GATT de 1947. ³¹³

5.105 La remisión a los informes de grupos especiales concernientes al artículo XXIV podría ser de importancia, en la medida en que en esos informes también se abordasen cuestiones relativas a la posibilidad de recurrir a los procedimientos de solución de diferencias para impugnar medidas adoptadas sobre la base de una disposición, el artículo XXIV, para la que existe un procedimiento de examen específico. Ahora bien, los dos informes mencionados, dado que no han sido adoptados, tienen un peso muy limitado como reflejo de la práctica seguida anteriormente por las Partes Contratantes del GATT. ³¹⁴ Además, sólo pueden ser de interés para los efectos de esta diferencia por analogía, ya que estudian la cuestión de la relación entre el artículo XXIII y el artículo XXIV, que no es la cuestión que estamos obligados a examinar aquí. Por otra parte, esos informes no parecen apoyar la alegación de la India de que la práctica seguida anteriormente en el GATT de 1947 consistía en no autorizar a realizar un examen con arreglo a los procedimientos de solución de diferencias cuando existía un procedimiento de examen específico, como en el caso del artículo XXIV. En el mejor de los casos, esa práctica anterior parecía incierta, y el informe más reciente sobre esta cuestión, el informe del segundo Grupo Especial que estudió el asunto CE - Régimen para la importación, venta y distribución de bananos (al que en adelante se denominará, en este informe, "CE - Bananos II"), muestra que en relación con el artículo XXIV se ha producido una evolución similar a la habida en relación con la sección B del artículo XVIII en el asunto Corea - Carne vacuna. ³¹⁵ Además, en el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994, concluido después de esos informes, se hace alguna referencia específica a la posibilidad de recurrir al mecanismo de solución de diferencias en relación con el artículo XXIV.

5.106 La India también hace referencia a la propuesta de una "Declaración sobre las medidas comerciales adoptadas por motivos de balanza de pagos", hecha por los Estados Unidos y el Canadá, en junio de 1990 durante las negociaciones de la Ronda Uruguay. La propuesta contenía disposiciones detalladas sobre la vigilancia de las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos³¹⁶, e incluía, en una sección final titulada "Examen de las medidas siguientes a las consultas sobre balanza de pagos", el texto siguiente:

5.107 Del hecho de que no se adoptó la propuesta presentada por los Estados Unidos y el Canadá en junio de 1990, la India infiere que se rechazó la idea de recurrir al mecanismo de solución de diferencias como otro modo posible de determinación de la condición jurídica de las restricciones impuestas por motivos de balanza de pagos. ³¹⁸

5.108 La India no menciona ninguna fuente concreta en apoyo de su posición. La disposición relativa a la posibilidad a recurrir al mecanismo de solución de diferencias no era sino uno de los elementos de la propuesta de los Estados Unidos y del Canadá, en la que se abordaba toda una serie de cuestiones concernientes a las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos. Cuando se formuló esa propuesta no había ningún acuerdo en el sentido de negociar sobre las cuestiones referentes a la balanza de pagos, y los debates del Grupo de Negociación parecían reflejar la falta general de apoyo de la propuesta por cierto número de países en desarrollo. En un informe del Presidente del Grupo de Negociación, de fecha 23 de julio de 1990³¹⁹, se señala lo siguiente:

5.109 Sin embargo, en ese documento no se aclara si los aspectos relacionados con la solución de diferencias condujeron a que se rechazase la propuesta de los Estados Unidos y del Canadá. Por otra parte, se debe proceder con cautela al sacar de ese informe cualquier conclusión sobre el significado de los textos finalmente adoptados, puesto que las negociaciones continuaron de hecho a pesar de la actitud de las partes que consta en ese documento.

5.110 El artículo 32 de la Convención de Viena autoriza al intérprete de un tratado a acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31: a) deje ambiguo u oscuro el sentido; o b) conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable. En este caso, constatamos que el sentido resultante de la aplicación del artículo 31 no es ni ambiguo ni obscuro y no conduce a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable. Por consiguiente, no necesitamos considerar los trabajos preparatorios reflejados en la historia de las negociaciones para determinar el sentido de los términos. ³²⁰

5.111 También observamos que el documento que forma parte de la historia de la redacción al que ha hecho referencia la India no es inequívoco. En la propuesta formulada por los Estados Unidos y el Canadá en junio de 1990 se abordaban varios aspectos de la vigilancia de la balanza de pagos. La India no ha indicado ninguna fuente, por ejemplo actas, en la que se haya declarado expresamente que las razones por las que se rechazó la propuesta guardaban relación con la posibilidad de recurrir al artículo XXIII en vez de seguir otros procedimientos. En la documentación adicional sobre las negociaciones de la que dispone el Grupo Especial, en la que se podrían haber señalado las razones por las que se rechazó la propuesta, no se aborda expresamente este aspecto. ³²¹ No podemos sino llegar a la conclusión de que el elemento de la historia de las negociaciones presentado por la India no constituye una prueba suficiente de que durante la Ronda Uruguay se rechazase la posibilidad de recurrir a los mecanismos generales de solución de diferencias y no nos lleva a cambiar las conclusiones que hemos formulado sobre la base de los criterios del artículo 31 de la Convención de Viena.

5.112 Nuestro examen del sentido corriente de las palabras de la nota de pie de página 2 del Entendimiento de 1994, única disposición que trata expresamente de la relación entre los procedimientos de solución de diferencias establecidos en el ESD y las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos, revela que no cabe inferir, por la utilización de las palabras "aplicación de medidas" en la disposición, que se tenga la intención de establecer una distinción implícita entre, por una parte, tal "aplicación" y, por otra, la justificación de las medidas de conformidad con la sección B del artículo XVIII. El sentido corriente de las palabras lleva más bien a pensar que se trata de un requisito positivo consistente en que se esté aplicando una medida, lo que constituirá la base de la reclamación. Constatamos que esa redacción afirma la aplicación del sistema de solución de diferencias de la OMC a las cuestiones relacionadas con la balanza de pagos. No la limita. Para constatar, como sugiere la India, que ese texto contiene un oposición implícita entra la noción de "aplicación" y la noción de "justificación", con el efecto de restringir muy considerablemente el alcance del examen a que tienen que proceder los grupos especiales encargados de la solución de diferencias en lo que concierne a las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos, tendríamos que haber encontrado elementos que apoyasen claramente tal interpretación. El examen del contexto de las disposiciones y del objeto y el fin del Acuerdo, así como de la práctica seguida anteriormente por el GATT, no nos ha llevado a una conclusión distinta de aquella a la que apuntaban inicialmente los términos de las disposiciones.

5.113 En consecuencia, constatamos que los términos de la segunda frase de la nota de pie de página 2 del Entendimiento de 1994 no pueden interpretarse de forma tan estricta que impida que los grupos especiales examinen las cuestiones relativas a la justificación de las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos con arreglo a la sección B del artículo XVIII del GATT. En los informes de anteriores grupos especiales no hay nada que nos lleve a modificar nuestras conclusiones a este respecto. Nuestra constatación es también coherente con los términos de la primera frase de la nota de pie de página 2 del Entendimiento de 1994, que dispone que "Nada de lo dispuesto en este Entendimiento tiene por objeto modificar los derechos y obligaciones que corresponden a los Miembros en virtud del artículo XIII o de la sección B del artículo XVIII del GATT de 1994."

5.114 Así pues, somos competentes para estudiar la condición jurídica de las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos y la justificación de esas medidas en tanto en cuanto sea necesario para examinar las reclamaciones que se nos han presentado, dentro del ámbito del mandato que se nos ha conferido con arreglo al ESD. Sabemos que el Comité de Balanza de Pagos y los grupos especiales tienen funciones diferentes, y nuestra constatación se entiende sin perjuicio de la función que incumbe al Comité y al Consejo General en el estudio de las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos en el marco de las consultas realizadas conforme a las disposiciones del GATT de 1994 relativas a la balanza de pagos. Al constatar que los grupos especiales pueden estudiar si las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos están justificadas, no llegamos a la conclusión de que los grupos especiales puedan sustituir al Comité de Balanza de Pagos, haciendo superfluos los procedimientos de ese Comité y privando a los Miembros de los derechos que les corresponden con arreglo a los procedimientos de la sección B del artículo XVIII. Por una parte, como se indica en los párrafos 5.92 a 5.97, en la práctica hay muy pocas probabilidades de que se produzca un conflicto entre las conclusiones a que se llegue mediante el mecanismo de solución de diferencias y las conclusiones a que llegue el Comité. Asimismo es evidente que los grupos especiales no pueden hacer caso omiso de las determinaciones del Comité de Balanza de Pagos ni del Consejo General. Además, nuestras constataciones no afectan al derecho de los países en desarrollo Miembros a invocar las disposiciones de la sección B del artículo XVIII cuando tropiezan con dificultades en relación con su balanza de pagos. Nuestras constataciones no afectan al derecho de los países en desarrollo Miembros a mantener esas medidas de conformidad con las prescripciones del párrafo 11 del artículo XVIII, y el procedimiento del Comité continúa siendo el único procedimiento para que los Miembros obtengan, en ciertas circunstancias, la autorización necesaria para mantener las medidas adoptadas por motivos de balanza de pagos. Por otra parte, nuestras constataciones también preservan el derecho de los Miembros lesionados por las medidas tomadas por motivos de balanza de pagos a que se protejan los derechos que les confiere el Acuerdo sobre la OMC si las medidas en cuestión ya no están justificadas con arreglo a la sección B del artículo XVIII. Si se aceptase la interpretación hecha por la India, con la mera notificación efectuada por un Miembro de conformidad con la sección B del artículo XVIII se podría privar a otros Miembros de los derechos procesales que les corresponden en virtud de las disposiciones sobre solución de diferencias de la OMC y también, por ende, de la protección efectiva de sus derechos sustantivos. Ello sería contrario al principio enunciado en el párrafo 2 del artículo 3 del ESD, que dispone que el sistema de solución de diferencias de la OMC es un elemento esencial para aportar seguridad y previsibilidad al sistema multilateral de comercio. ³²²

5.115 Habiendo determinado nuestro grado de competencia en este asunto, tenemos que abordar las pretensiones substantivas de los Estados Unidos. Antes de proceder a ese examen, aclaramos la manera en que asignamos la carga de la prueba para el estudio de las diferentes alegaciones que se nos han presentado.

Para continuar con Carga de la prueba con respecto a las alegaciones

³¹³ Véanse más arriba, en las notas de pie de página 294 y 295, las referencias a los asuntos CEE - Productos cítricos y CE - Bananos I, respectivamente.

³¹⁴ Recordamos que el Órgano de Apelación declaró, en su informe sobre el asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas, que los informes no adoptados de grupos especiales "'carecían de valor normativo en el sistema del GATT o de la OMC, puesto que no habían sido avalados por decisiones de las PARTES CONTRATANTES del GATT o de los Miembros de la OMC. Del mismo modo, estamos de acuerdo en que 'un grupo especial podía encontrar útiles orientaciones en el razonamiento seguido en un informe no adoptado de un grupo especial que a su juicio fuera pertinente al asunto que examinaba'" (se han suprimido las notas de pie de página) (WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, adoptado el 1� de noviembre de 1996, página 18). El Órgano de Apelación confirmó este análisis en el asunto Argentina - Medidas que afectan a las importaciones de calzado, textiles, prendas de vestir y otros artículos (véase el informe del Órgano de Apelación, WT/DS56/AB/R, adoptado el 22 de abril de 1998, párrafo 43).

³¹⁵ En el asunto CE - Bananos II, el Grupo Especial "no podía aceptar que, con la notificación del acuerdo preferencial y el recurso al artículo XXIV frente a la oposición de otras partes contratantes, fuera posible sustraer al examen de un grupo especial establecido de conformidad con el artículo XXIII preferencias arancelarias incompatibles con el párrafo 1 del artículo primero. De aceptarse ese enfoque, una simple comunicación de una parte contratante en la que se hiciera valer el artículo XXIV podría privar a todas las demás partes contratantes de los derechos procesales que les reconocía el párrafo 2 del artículo XXIII, y, por ende, de la protección efectiva de sus derechos sustantivos, especialmente de los dimanantes del párrafo 1 del artículo primero. Por todo ello, el Grupo Especial llegó a la conclusión de que en los casos en que se invocara el artículo XXIV, los grupos especiales tenían que examinar en primer lugar si esa disposición era o no aplicable al acuerdo de que se trataba". (DS38/R, de 11 de febrero 1994, informe no adoptado, párrafo 158.)

³¹⁶ La propuesta de los Estados Unidos y del Canadá incluía unas disposiciones redactadas en enérgicos términos sobre la preferencia que había que dar al empleo de medidas basadas en los precios con respecto a las restricciones cuantitativas, así como plazos específicos para anunciar los calendarios para la atenuación y eliminación de las medidas y plazos máximos para tal atenuación o eliminación. Esa propuesta, tal como había sido presentada, no fue aceptada.

³¹⁷ "Propuesta del Canadá y los Estados Unidos", MTN.GNG/NG7/W/72, 15 de junio de 1990, párrafo 19.

³¹⁸ En la sección III.D c) supra se describen en detalle los argumentos de las partes.

³¹⁹ MTN.GNG/NG7/W/73, anexo 2, párrafos 1, 4 y 5.

³²⁰ Véase Corte Permanente de Justicia Internacional, asunto Lotus (Francia contra Turquía), 7 de septiembre de 1927, PCIJ Reports Series A (1927), N� 10, página 16.

³²¹ El resultado de las negociaciones al respecto se ha descrito en los siguientes términos:

³²² Informe del Grupo Especial que estudió el asunto CEE - Régimen de importación del banano, 11 de febrero de 1994, DS38/R, no adoptado, párrafo 158.