7. Argumentos basados en las consultas realizadas en el seno del Comité de Restricciones por Balanza de Pagos (Cont.)

3.230 En opinión de la India su calendario para la atenuación progresiva y supresión de sus restricciones restantes a la importación estaba destinada a evitar nuevas dificultades en materia de balanza de pagos. Como lo explicó el representante de la India ante el Comité en enero de 1997, la atenuación progresiva y supresión de las restantes restricciones a la importación de la India era importante por tres razones:

3.231 Cuando la India presentó al Comité su plan para la eliminación progresiva de las restricciones a la importación todos los Miembros, incluidos los Estados Unidos, habían aceptado el principio de una atenuación progresiva. Sólo había existido una diferencia de opiniones con respecto a la longitud del plazo de supresión gradual. Cuando el Comité reanudó las consultas del 30 de junio al 1� de julio de 1997 los demás países desarrollados que integraban el Comité parecieron dispuestos a aceptar un plan de supresión gradual de seis años, pero los Estados Unidos insistieron en un plazo más corto, sugiriendo que cinco años serían aceptables. El Comité, por lo tanto, no había podido lograr un consenso sobre el calendario de supresión de las restantes restricciones a la importación, y no había podido terminar las consultas con una conclusión sobre la condición jurídica de las restricciones de la India a la importación en el marco de la sección B del artículo XVIII y una recomendación al Consejo General sobre el calendario para la supresión de sus restantes restricciones a la importación, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 13 del Entendimiento de 1994. Por esta razón todavía no se había logrado una aceptación multilateral del plan de supresión gradual de la India. La razón de la diferencia que el Grupo Especial tenía ante sí fue la insistencia de un solo miembro del Comité de que las restricciones a la importación que llevaban más de 50 años de existencia se suprimieran en un plazo de cinco años en vez de seis. ¹⁸¹

3.232 Según la India la alegación de los Estados Unidos de que el FMI ya había solucionado la cuestión de la debida longitud del plazo de supresión gradual era incorrecta en los hechos y el derecho. En la reunión que el Comité celebró en junio de 1997 el representante del Fondo había efectuado las siguientes observaciones sobre la longitud del plazo para la supresión gradual:

Para la India esta afirmación era un lugar común en economía. Por supuesto que las restricciones a la importación no eran "necesarias" para el ajuste de la balanza de pagos en un sentido técnico o económico. Las medidas comerciales eran sólo uno de los muchos instrumentos que los gobiernos podían utilizar para responder a un apremio financiero externo. Las restricciones a la importación siempre podían sustituirse por instrumentos de política macroeconómica. Si la posibilidad abstracta de pasar de restricciones a la importación a instrumentos de política macroeconómica determinaba el derecho a recurrir a restricciones a la importación, los Miembros nunca podrían recurrir a ellas, y si la rapidez de la atenuación progresiva y la supresión de las restricciones a la importación se determinara de esta forma las restricciones siempre deberían ser eliminadas inmediatamente. Sin embargo, este enfoque estaba en clara contradicción con las disposiciones del párrafo 11 del artículo XVIII, donde quedaba bien claro que

Por lo tanto, en el contexto del párrafo 11 del artículo XVIII la duración correcta del calendario indio debía juzgarse por la política económica realmente aplicada por la India y no en base a un hipotético cambio en dicha política. El FMI no había manifestado su opinión a este respecto, con gran sabiduría, porque ésta era esencialmente una cuestión comercial que el Comité podía resolver mejor. La India recordó que el párrafo 11 del artículo XVIII establecía:

3.233 Para la India el contexto de la palabra "situación" en la segunda frase dejaba en claro que la intención era referirse tanto a las limitaciones contenidas en el párrafo 9 como a la situación relativa al equilibrio de su balanza de pagos sobre una base sana y duradera mencionada en la primera frase del párrafo 11. Este enfoque de la interpretación de la palabra "situación" era compatible con las disposiciones del párrafo 9, según el cual un Miembro podía imponer restricciones a la importación con el fin de salvaguardar su balanza de pagos. Además, también era compatible con el fin último de toda la sección B del artículo XVIII, establecida en su párrafo 2, vale decir facilitar el desarrollo económico de los países menos adelantados Miembros.

3.234 Según el párrafo 11 del artículo XVIII y la nota al párrafo 11 la India podía atenuar progresivamente sus restricciones a la importación siempre que su supresión súbita pusiera en peligro su posición financiera externa en el marco de su política actual. Los Estados Unidos no habían aportado pruebas de que no estuviesen reunidas estas condiciones. La declaración del Fondo no respaldaba la posición de los Estados Unidos porque afirmaba que la supresión de las restricciones a la importación "en un plazo relativamente breve" sólo sería posible si la India cambiara simultáneamente su política macroeconómica, lo cual no estaba obligada a hacer de conformidad con la salvedad estipulada en el párrafo 11 del artículo XVIII. Además, la competencia del FMI no se extendía a todas las cuestiones que debían tener en cuenta el Comité y el Consejo General, según lo dispuesto en el párrafo 9 y el párrafo 11 del artículo XVIII.

3.235 La India observó que en opinión del FMI era posible que la India suprimiera las restricciones a la importación en un período de tiempo relativamente breve porque estas restricciones se podían reemplazar con medidas de política macroeconómica. Pero era imposible determinar así la longitud debida del plazo de supresión gradual. Las restricciones a la importación eran sólo uno de los numerosos instrumentos que el Gobierno utilizaba para ajustar la balanza de pagos y siempre podían, en un sentido técnico o económico, reemplazarse con políticas macroeconómicas. Si la posibilidad abstracta de reemplazarlas con políticas macroeconómicas fuese el criterio, las restricciones a la importación nunca podrían imponerse y las existentes no podrían eliminarse progresivamente sino que debían ser suprimidas inmediatamente. Sin embargo tanto el apartado d) del párrafo 3 del artículo XII como el párrafo 11 del artículo XVIII dejaban en claro que era posible mantener restricciones a la importación aunque pudiesen ser reemplazadas por una política distinta.

3.236 Según la India el órgano competente para decidir si su calendario reunía las condiciones establecidas en la nota al párrafo 11 del artículo XVII era el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos. Todos los integrantes de este Comité, salvo los Estados Unidos, habían aceptado el calendario indio. Incluso los Estados Unidos habían aceptado el principio de una progresiva atenuación y supresión de las restricciones. En un momento de las consultas informales celebradas por los integrantes del Comité los Estados Unidos señalaron que sería aceptable un período de eliminación progresiva de cinco años. La India consideró que la opinión prácticamente mayoritaria del Comité creaba la presunción de que el calendario propuesto por la India para la progresiva atenuación y supresión de las restantes restricciones a la importación era compatible con la nota del párrafo 11 del artículo XVIII. Era obvio, y por lo tanto casi no necesitaba probarse, que la India no podía mantener su política de desarrollo existente y suprimir, de un saque, importantes restricciones que afectaban una cuarta parte de las líneas del SA a nivel de 8 dígitos sin amenazar sus reservas. Una eliminación repentina de las restantes restricciones a la importación, aplicada principalmente a los bienes de consumo, provocaría un aumento inmediato de las importaciones; pero la redistribución de los recursos para la producción con fines de exportación inevitablemente tomaba tiempo porque dependía de ajustes estructurales en el país y del desarrollo de mercados para la exportación. Los Estados Unidos debían explicar el fundamento fáctico para la nueva posición que habían asumido en el presente procedimiento de que la India podría eliminar todas las restricciones a la importación inmediatamente sin que sus reservas se vieran amenazadas.

3.237 La India señaló que todos los miembros del Comité, incluido los Estados Unidos, aceptaban el principio de una eliminación progresiva de las restricciones de la India a la importación; las diferencias de opinión se referían sólo a la correcta duración del calendario. Y todos los miembros, salvo los Estados Unidos, estaban de acuerdo en que el calendario de la India era aceptable. La India consideraba que la opinión prácticamente universal de los integrantes del Comité creaba la presunción de que el calendario para la atenuación progresiva cumplía con lo dispuesto en la nota al párrafo 11 del artículo XVIII.

3.238 Debido a esto el Comité no había determinado que las restricciones residuales de la India a la importación fueran incompatibles con el párrafo 11 del artículo XVIII, lo cual el Comité debía hacer obligatoriamente, según lo dispuesto en el inciso i) o ii) del apartado c) del párrafo 12 del artículo XVIII, para poder dictaminar en el curso de las consultas que las restricciones residuales de la India a la importación no estaban justificadas. La India alegó que el Grupo Especial debía tener esto en cuenta cuando analizara la condición jurídica de las restricciones de la India a la importación con posterioridad a las consultas. Como ya lo había señalado el Órgano de Apelación en el asunto CE - Medidas que afectan a la carne y los productos cárnicos (Hormonas) sin una directiva textual inequívoca no se podía introducir un principio de cautela en una disposición de un tratado alegando que era un principio consuetudinario del Derecho Internacional. ¹⁸³ Sin embargo, la nota al párrafo 11 del artículo XVIII constituía evidentemente una directiva textual inequívoca. Por lo tanto, debía permitirse que la India eliminara gradualmente las restricciones a la importación de conformidad con su calendario para la progresiva atenuación y supresión de sus restricciones a la importación.

3.239 Con respecto a la alegación de la India de que los Estados Unidos se habían unido al consenso en enero de 1997 para solicitar un plan de eliminación progresiva los Estados Unidos contestaron que, en realidad, las consultas habían comenzado en 1995, y que en ese momento la India había anticipado la supresión de estas restricciones en el plazo de dos años. Además, el informe de 1997 era claro en que no había consenso con respecto a que el plan de eliminación progresiva fuese aceptable. Algunos Miembros (entre ellos los Estados Unidos) dejaron en claro que las restricciones de la India debían suprimirse inmediatamente. ¹⁸⁴ Además, el informe de dicha reunión tampoco respaldaba la alegación de la India de que una mayoría del Comité no estaba "convencida" de la presentación de los hechos del FMI. En realidad el Comité había tomado nota de las determinaciones del FMI; y tampoco el informe de la reunión de junio de 1997, donde se resumían la distintas opiniones de los Miembros, reflejaba que ningún Miembro hubiese contestado las conclusiones del FMI. ¹⁸⁵ El Comité no había presentado propuestas de recomendaciones y por lo tanto, el Consejo General, no había presentado ninguna recomendación relativa a un calendario para la eliminación de las medidas contestadas. Por lo tanto, la adhesión de la India a un calendario propuesto unilateralmente no significaba, ipso facto, que estuviese cumpliendo con las obligaciones del GATT de 1994.

3.240 Los Estados Unidos también señalaron que no le pedían al Grupo Especial que examinara el plazo correcto de eliminación progresiva de las medidas contestadas. Los Estados Unidos consideraban, que en virtud de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 19 del ESD, si el Grupo llegaba a la conclusión de que las medidas de la India eran incompatibles con los acuerdos abarcados debía recomendar que las pusiera en conformidad con dicho acuerdo.

3.241 Por lo que hacía a los argumentos de la India con respecto a la primera frase del párrafo 11 del artículo XVIII, los Estados Unidos contestaron que dichas disposiciones debían considerarse en el contexto de la sección B del artículo XVIII, que se refería a los problemas de los países en desarrollo Miembros enfrentados a dificultades temporarias en materia de balanza de pagos. Las cuestiones más generales de desarrollo, tales como el desarrollo de industrias nacientes, quedaban comprendidas en las disposiciones, totalmente diferentes, de la sección C del mismo artículo. La letra del párrafo 11 del artículo XVIII dejaba en claro que la facultad de imponer las restricciones autorizadas por la sección B implicaba la obligación de suprimirlas.

3.242 Con respecto a los argumentos de la India en relación con la última frase del párrafo 11 del artículo XVIII, los Estados Unidos no estaban sugiriendo que la India cambiara su política de desarrollo. La cuestión era que la India no tenía dificultades de balanza de pagos y que, dada su actual política, no se enfrentaba a una amenaza de tales dificultades. En realidad la India estaba utilizando un conjunto de mecanismos macroeconómicos para aplicar una política de desarrollo con una liberalización de las inversiones y del comercio. Era la existencia de estas políticas y el empleo de estos mecanismos -mecanismos tales como la introducción de la convertibilidad de la cuenta corriente, la reducción del nivel de su deuda a corto plazo, y el uso de medidas para atraer la inversión extranjera directa- que habían permitido a la India emerger de las crisis crónicas de la balanza de pagos del pasado.

3.243 Además, las declaraciones del FMI no eran sugerencias para un cambio de la política de desarrollo de la India, sino un voto para que la India continuara con su actual política de liberalización. Para citar al FMI:

3.244 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial relativa a la conveniencia de las restricciones al comercio en el contexto de tipos de cambio flexibles, la India hizo referencia a la "Declaración de 1979 sobre las medidas adoptadas a fines de balanza de pagos" en la que las PARTES CONTRATANTES decidieron que "las medidas restrictivas del comercio son en general una forma ineficaz de mantener o restablecer el equilibrio de la balanza de pagos". Sin embargo, el preámbulo reconoció también que los países menos adelantados:

3.245 Para la India, la Declaración de 1979 se basó en el entendimiento de que el trato especial y diferenciado acordado a los países menos adelantados incorporado en la sección B del artículo XVIII continuaba siendo importante a pesar de la introducción de tipos de cambio flexibles. Incluso durante la Ronda Uruguay el hecho de que las PARTES CONTRATANTES decidiesen no alterar esta condición especial de los países menos desarrollados ponía de relieve convincentemente que las restricciones a la importación por motivos de balanza de pagos no podían juzgarse según criterios basados únicamente en la eficacia económica. La excepción por balanza de pagos contenida en el GATT de 1994 reflejaba el hecho de que los gobiernos hacían frente a dificultades económicas, institucionales, estructurales y políticas que no siempre les permitían seleccionar el instrumento de política más eficaz. Por ejemplo, el ajuste de los tipos de cambio experimentaba dificultades políticas en los países menos adelantados porque, si bien los beneficios de las exportaciones no abarcaban al conjunto de la economía de la India, el aumento de los precios internos de importaciones esenciales tales como productos derivados del petróleo podía dar lugar a aumentos de la inflación que perjudican especialmente a los pobres. La crisis económica reciente padecida por lo menos en un país del Sudeste Asiático constituía un buen ejemplo de ello y la lógica y la experiencia proporcionada por ese caso era también pertinente para la India. Especialmente en el contexto de los esfuerzos de la India por liberalizar su economía simultáneamente en una serie de sectores económicos, la mayor flexibilidad concerniente a la balanza de pagos merced a las restricciones a la importación fue necesaria para obtener un mayor apoyo público y político para llevar a cabo la liberalización económica. Por consiguiente, si la sección B del artículo XVIII no existiese, o su utilización estuviese sometida a procedimientos rígidos, legalistas, no podrían tomarse en consideración en la legislación de la OMC las dificultades relativas a los ajustes cambiarios que serían aplicables a los países menos adelantados, en detrimento de la eficacia de esa legislación. Por supuesto que las políticas ajenas a la eficacia económica no se limitaron únicamente a las concernientes a la balanza de pagos. La mayor parte de los economistas opinaban que las medidas antidumping constituían un instrumento ineficaz de política en materia de competencia y que las medidas de salvaguardia, incluidas las incorporadas en el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, constituían medios ineficaces de fomentar la introducción de ajustes. No obstante, tales medidas podrían imponerse de conformidad con los Acuerdos de la OMC. Cada uno de esos acuerdos constituía un compromiso entre las elevadas aspiraciones y las realidades políticas. El equilibrio cuidadosamente establecido de derechos y obligaciones que los negociadores de esos acuerdos habían alcanzado al establecer esos compromisos debía ser respetado por los grupos especiales, cuya función era -como el Órgano de Apelación había constatado en repetidas ocasiones- ayudar a aplicar los resultados de las negociaciones pasadas reflejados en los textos acordados.

3.246 Los Estados Unidos respondieron a la misma pregunta del Grupo Especial alegando que dada la situación de volatilidad de los flujos de capitales y la flexibilidad de los tipos de cambio, las restricciones comerciales podían tener efectos nefastos en las cuentas exteriores socavando la confianza de los mercados y, en el mejor de los casos, sólo podían proporcionar ayuda a corto plazo en relación con las dificultades de la balanza de pagos. ¹⁸⁶ Puesto que los mercados tardaron en reaccionar y los precios contractuales en ajustarse a las modificaciones cambiarias, las restricciones comerciales trataron de ajustar los precios de las mercancías importadas o limitar su disponibilidad más directamente. Este incremento del precio de las mercancías importadas, o la prohibición de su importación, harían descender su consumo, y a un tipo de cambio determinado, reducir el déficit en cuenta corriente, estabilizando el desequilibrio de la balanza de pagos.

3.247 Sin embargo, con un tipo de cambio flexible, los precios de las mercancías importadas podrían ajustarse, con lo que se reanudarían las presiones sobre la cuenta corriente. Además, si su vigencia se prolongaba, las restricciones desviaban recursos de sectores potenciales de exportación a líneas de producción que compiten con las importaciones y retrasan así el desarrollo por la pérdida de beneficios derivada de los intercambios comerciales. En este caso, esas restricciones actuaban de paliativo y no resolvían los desequilibrios fundamentales. ¹⁸⁷ En su lugar, éstas podrían prolongar realmente el proceso de ajuste.

3.248 Además, los Estados Unidos deseaban señalar que el párrafo 44 del informe de 1955 del Grupo de Trabajo de Revisión mencionó que los países en desarrollo en ocasiones necesitan imponer controles sobre "el nivel general de sus importaciones". No obstante, la India no mantuvo restricciones en el nivel general de las importaciones. En su lugar, la India se centró en 2.700 partidas arancelarias, cuya mayoría eran bienes de consumo.

3.249 En el informe de 1955 los autores escribían en un entorno mundial de tipos de cambios fijos, controles mundiales de capitales, bajos niveles de intercambios comerciales internacionales como resultado, por lo general, de grandes obstáculos al comercio, y con unos mercados de capitales convulsionados por dos guerras mundiales y una depresión económica mundial. Esas circunstancias formaban ya parte del pasado y la experiencia relativa a la gestión macroeconómica y las estrategias de desarrollo económico en los años transcurridos habían puesto de relieve que los obstáculos al comercio, especialmente las restricciones cuantitativas, no eran aconsejables. Determinados países en desarrollo todavía podrían hacer frente a dificultades de cuenta corriente, pero disponían de instrumentos de política distintos de las restricciones comerciales mediante los cuales aumentar su crecimiento económico. En la mayoría de los casos, un país en desarrollo podría mejorar las dificultades en relación con su cuenta corriente con una combinación adecuada de políticas fiscales, estructurales y monetarias. Si bien esas medidas directas tal vez no lograsen que un país tenga un superávit en cuenta corriente, permitían que éste permaneciese abierto a los mercados importantes internacionales de capitales, incrementando así las tasas de crecimiento por encima de los niveles sostenibles con los ahorros internos.

Para continuar con El efecto de la liberalización comercial en la balanza de pagos

¹⁸⁰ WT/BOP/R/22, op. cit., párrafos 7 y 8.

¹⁸¹ WT/BOP/R/32, op. cit., párrafo 33.

¹⁸² WT/BOP/R/32, op. cit., página 32.

¹⁸³ CE - Medidas que afectan a la carne y los productos cárnicos (Hormonas), WT/DS26/AB/R, 16 de enero de 1998, párrafo 124.

¹⁸⁴ WT/BOP/R/22, op. cit., párrafo 9.

¹⁸⁵ WT/BOP/R/32, op. cit.

¹⁸⁶ Exactamente la pregunta fue: "�En qué medida las restricciones comerciales son una respuesta adecuada a las dificultades de balanza de pagos en un contexto de tipos de cambio flexibles y de volatilidad de los flujos de capital? �El razonamiento expuesto en el informe de 1955 del Grupo de Trabajo de Revisión de las "restricciones cuantitativas" es pertinente en el contexto de arreglos más flexibles de tipos de cambio adoptados en años más recientes?"

¹⁸⁷ Los Estados Unidos señalaron que, en el asunto de la India, las restricciones cuantitativas afectaban a los bienes de consumo. Por ello, se están desviando recursos para el fomento de industrias nacionales, de bienes de consumo, en detrimento de exportaciones que podrían generar divisas.