3. Párrafos 9 y 11 del artículo XVIII y nota al párrafo 11 del artículo XVIII (Cont.)

3.172 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial sobre qué nivel o composición de sus reservas la India consideraría "suficiente", la India indicó que, como habían señalado los redactores de la sección B del artículo XVIII, en esa disposición se reconocía que "el problema de las reservas monetarias para estos países [en desarrollo] es el del mantenimiento de dichas reservas a un nivel suficiente para su programa de desarrollo económico" y que esos países podían tener "la necesidad, durante un período dado, de limitar el nivel general de sus importaciones para prevenir que rebase los medios disponibles para pagarlas, a medida que la ejecución de los programas de desarrollo cree nuevas necesidades de importación". ¹⁵³ Por consiguiente, con arreglo al párrafo 9 del artículo XVIII, la suficiencia del nivel de reservas de la India variaría con arreglo a sus políticas de desarrollo y no era posible indicar un nivel de reservas que fuera suficiente en todas las circunstancias. Por las razones que la India había explicado detalladamente al Comité y que todos los miembros del Comité excepto uno habían considerado convincentes, una eliminación rápida de las restricciones a la importación que abarcara un tercio de las importaciones crearía considerable incertidumbre económica y oposición política, lo que a su vez afectaría negativamente el entorno para las inversiones y la posición financiera exterior de la India. El calendario no se había establecido pensando en una meta particular para el nivel de reservas de la India; su objetivo era más bien asegurar que la liberalización por sí misma no provocara problemas de balanza de pagos que fueran difíciles de resolver en el contexto de la India únicamente con políticas macroeconómicas. Con arreglo al párrafo 11 del artículo XVIII, la India no estaba obligada a suprimir sus restricciones a la importación sobre la base de que, si se modificara su política de desarrollo, las restricciones dejarían de ser necesarias. La cuestión planteada por los argumentos de los Estados Unidos era si la actual posición financiera exterior de la India estaba en condiciones de asimilar una eliminación rápida de todas las restricciones a la importación subsistentes, que afectaban a un tercio de las importaciones, sin una modificación de otras políticas económicas. La India consideraba que su nivel actual de reservas era insuficiente para lograr ese fin.

3.173 Para la India, el párrafo 11 del artículo XVIII y la nota a ese párrafo permitían específicamente la atenuación progresiva en lugar de la eliminación inmediata de las restricciones a la importación cuando su supresión rápida pudiera producir una situación que justificara su reforzamiento. El plan de eliminación progresiva de la India no era otra cosa sino un calendario preestablecido para la eliminación y la atenuación progresiva de sus restricciones a la importación subsistentes destinado a evitar esa situación. La India no afirmaba que su situación de balanza de pagos fuera tal que le permitiera simplemente mantener sus restricciones a la importación al nivel que tenían; la India afirmaba que su situación financiera exterior era tal que debía atenuar sus restricciones a la importación de modo progresivo para evitar que se creara una situación que pusiera en peligro sus políticas de desarrollo, y que por esa razón su calendario para la eliminación y la atenuación progresiva de sus restricciones a la importación subsistentes era compatible con el párrafo 11 del artículo XVIII. Por consiguiente, las restricciones a la importación subsistentes de la India sólo podían evaluarse en relación con el calendario propuesto de eliminación y atenuación progresiva de esas restricciones a la importación. En opinión de la India, correspondía a los Estados Unidos la carga de probar que el calendario que la India aplicaba actualmente no cumplía las condiciones establecidas en la nota al párrafo 11 del artículo XVIII.

3.174 La India opinaba que su situación económica y su situación financiera exterior eran tales en el momento actual que la eliminación rápida de las restricciones a la importación de 2.714 líneas arancelarias del SA que abarcaban un tercio aproximadamente de todas las importaciones crearía condiciones que justificarían el restablecimiento de esas restricciones con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 9 del artículo XVIII, en particular habida cuenta de que su programa de liberalización económica incluía medidas de liberalización en otros sectores de la economía que también podrían tener un efecto negativo sobre su balanza de pagos. En consecuencia, la India consideraba que la eliminación y la atenuación progresiva de sus restricciones a la importación en el período quinquenal restante de su calendario de seis años para la supresión de sus restricciones a la importación evitaría que se crearan esas condiciones, y que, por lo tanto, ese plan cumplía las prescripciones del párrafo 11 del artículo XVIII.

3.175 En respuesta a una pregunta del Grupo Especial sobre la aplicación por la India de la primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII, la India señaló que la obligación enunciada en la primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII no era absoluta ni categórica. La primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII no disponía que un país menos desarrollado Miembro "deberá aplicar una política nacional que restablezca el equilibrio de su balanza de pagos �". Lo que hacía era instar al Miembro a que tuviera "debidamente presente la necesidad de restablecer el equilibrio de su balanza de pagos � y la conveniencia de asegurar la utilización de sus recursos productivos sobre una base económica". Por lo tanto, era evidente que esa obligación debía leerse en el contexto de otras disposiciones de la sección B del artículo XVIII y teniendo en cuenta su objeto y fin. Además, la primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII pedía al Miembro que tuviera debidamente presente dos elementos diversos: i) la necesidad de restablecer el equilibrio de su balanza de pagos sobre una base sana y duradera y ii) la conveniencia de asegurar la utilización de sus recursos productivos sobre una base económica. Ambos elementos debían ser tenidos en cuenta al interpretar la obligación impuesta por la primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII.

3.176 La India consideraba que la expresión "utilización de sus recursos productivos sobre una base económica" podía interpretarse de dos maneras. En una interpretación, esa expresión podía referirse a la necesidad de evitar la utilización ineficiente de los recursos productivos mediante la protección indiscriminada de las ramas de producción nacionales frente a la competencia de las importaciones. Sin embargo, el párrafo 11 del artículo XVIII no hacía referencia a la "utilización económicamente eficiente de sus recursos productivos". Por consiguiente, también podía interpretarse en el sentido de que las políticas destinadas a asegurar el equilibrio de la balanza de pagos no debían ser políticas que provocaran la contracción de la economía de un Miembro, lo que daría como resultado una capacidad inutilizada de las ramas de producción y una elevada tasa de desempleo.

3.177 Teóricamente, siguió observando la India, siempre era posible lograr un equilibrio a largo plazo de la balanza de pagos mediante políticas macroeconómicas como la devaluación de la moneda, la aplicación de tipos de interés elevados y la adopción de políticas fiscales con el fin de reducir el gasto público. Sin embargo, los resultados no serían compatibles con el significado corriente de la primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII ni con el objeto y fin de la sección B del artículo XVIII. En primer lugar, esas políticas retrasarían considerablemente el crecimiento económico. No sólo quedaría inutilizada determinada capacidad de las ramas de producción debido a la contracción económica resultante sino que también crecería el desempleo. Esto no sería compatible con el segundo elemento de la primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII que estaba encaminado a asegurar la utilización de los recursos productivos sobre una base económica. Esto también sería claramente incompatible con el objeto de la sección B del artículo XVIII, que consistía en facilitar el desarrollo económico de los países menos desarrollados Miembros. En segundo lugar, esas políticas, en general, y la devaluación de la moneda, en particular, pondrían una carga indebida de restablecimiento del equilibrio a largo plazo de la balanza de pagos sobre el comercio internacional. Esto se debía a que los países menos desarrollados Miembros de que se trataba no podrían obtener las mercancías esenciales necesarias para el desarrollo económico, y ni siquiera podrían obtener las mercancías no esenciales. En consecuencia, la primera oración del párrafo 11 del artículo XVIII no podía interpretarse en el sentido de que exigiera la adopción de políticas que restablecieran el equilibrio a largo plazo de la balanza de pagos a expensas de una disminución importante del crecimiento económico. La India señaló a la atención del Grupo Especial el documento titulado "Proposals for a Review of GATT Article XVIII: An Assessment" (Propuestas para un examen del artículo XVIII del GATT: una evaluación), de Frances Stewart, incluido en el volumen de trabajos Uruguay Round - Papers on Selected Issues (Ronda Uruguay - Trabajos sobre determinadas cuestiones) publicado por las Naciones Unidas, Nueva York, 1989, un ejemplar del cual se puso a disposición del Grupo Especial a solicitud de éste el 23 de junio de 1998.

3.178 En ese contexto, la India deseaba demostrar que estaba siguiendo políticas internas responsables encaminadas a lograr el equilibrio a largo plazo de su balanza de pagos sin que la carga del ajuste la sufrieran los intereses comerciales de los demás Miembros. A ese respecto, la India hizo referencia a su documento básico de fecha 8 de enero de 1997, que había presentado al Comité con ocasión de la consulta con la India celebrada en 1997. ¹⁵⁴ Como se indicó en ese documento, la India había emprendido grandes reformas económicas en 1991-92 destinadas a eliminar los obstáculos internos y externos a la competencia en la economía india. La India inició sus reformas económicas en 1991 con una serie importante de reformas económicas que consistían en medidas de estabilización macroeconómica y en reformas estructurales. En aras de la conveniencia, la India resumió las reformas pertinentes con arreglo a los mismos epígrafes que en su documento básico de 1997, pero actualizándolas para tener en cuenta los acontecimientos más recientes: i) política industrial; ii) reformas relacionadas con el tipo de cambio; iii) reformas fiscales; y iv) reformas de la política comercial. (El resumen correspondiente se adjunta como anexo 1.)

3.179 En respuesta al argumento de la India de que, conforme a lo dispuesto en la nota, 1) tenía derecho a eliminar gradualmente sus restricciones a la importación y 2) debido a que había presentado un calendario de eliminación progresiva de las medidas impugnadas "no necesitaba cumplir los criterios establecidos en la condición enunciada en el párrafo 9 del artículo XVIII", los Estados Unidos subrayaron que eso no era lo que decía la nota. Lo que decía la nota era que los países en desarrollo Miembros no estaban obligados "a atenuar o a suprimir restricciones, si dicha atenuación o supresión puede crear inmediatamente una situación que justifique el refuerzo o el establecimiento" de las restricciones por motivos de balanza de pagos. La nota aclaraba que un país en desarrollo Miembro que invocase la justificación por balanza de pagos podía continuar aplicando las restricciones que siguieran siendo necesarias para evitar, entre otras cosas, la amenaza de una disminución importante de las reservas monetarias. Sin embargo, el corolario de la nota era que cuando no existiera una amenaza de disminución importante de las reservas monetarias, ni una disminución real importante de éstas, las disposiciones del párrafo 11 (es decir, la disposición enunciada en la frase "la suprimirá tan pronto como la situación no justifique su mantenimiento") exigían la eliminación inmediata de la restricción. La nota era aplicable únicamente en un caso posible: si, y únicamente si, la eliminación de las restricciones a la importación aplicadas por la India provocara una situación de la balanza de pagos que cumpliera los criterios específicos de la condición enunciada en el párrafo 9. De otro modo la India no podía basarse en la nota para mantener sus restricciones.

3.180 La India había hecho referencia a la nota al párrafo 11 del artículo XVIII y había argumentado que ese párrafo daba a un Miembro el "derecho" a mantener restricciones a la importación "incluso cuando no había una necesidad inmediata para ello por motivos de balanza de pagos con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 9 del artículo XVIII". Esa interpretación eliminaría por completo el contenido del párrafo 11 del artículo XVIII. La nota al párrafo 11 del artículo XVIII hacía referencia únicamente a las disposiciones del párrafo 9 del artículo XVIII relativas a las medidas encaminadas a "oponerse a la amenaza de una disminución importante de sus reservas monetarias o detener dicha disminución o aumentar sus reservas monetarias de acuerdo con una proporción de crecimiento razonable, en caso de que sean insuficientes". En otras palabras, la nota se aplicaba únicamente cuando la atenuación de las restricciones pudiera causar "una disminución importante de sus reservas monetarias". El FMI ya se había ocupado de esta cuestión y había constatado que la India podía eliminar sus restricciones a la importación sin provocar problemas a su balanza de pagos y sin tener que asumir la carga de un ajuste. De hecho, la conclusión a que había llegado el FMI era que la eliminación de las restricciones a la importación no haría sino fortalecer la situación de la balanza de pagos de la India. La India no tenía en la actualidad ningún problema de balanza de pagos que justificara las restricciones. Si la India tuviera que enfrentarse a un problema de balanza de pagos en el futuro, siempre podría volver a invocar la sección B del artículo XVIII y aplicar medidas basadas en los precios compatibles con las prescripciones del Entendimiento relativo a las disposiciones del GATT de 1994 en materia de balanza de pagos. Pero la India no podía seguir manteniendo su régimen de licencias de importación considerablemente restrictivo en ausencia de ninguna justificación actual por motivos de balanza de pagos. Si se aceptara, la interpretación hecha por la India del párrafo 11 del artículo XVIII vaciaría de contenido la frase "la suprimirá tan pronto como la situación no justifique su mantenimiento" y cualquier Miembro podría argüir que necesitaba decenios para eliminar de modo gradual sus restricciones después de que hubiera dejado de haber una justificación por balanza de pagos. Con arreglo a la interpretación de la India nunca sería posible establecer cuándo se cumplía o se dejaba de cumplir la condición representada por la nota.

3.181 En opinión de los Estados Unidos, a fin de determinar que la India había cumplido las condiciones establecidas en la nota, el Grupo Especial necesitaría hacer algunas constataciones fácticas sobre la economía de la India, como una constatación de que las reservas de la India se verían amenazadas por una disminución importante. La posición de los Estados Unidos era que correspondía a la India la carga de probar esa cuestión y que la India ni siquiera había acreditado su punto de vista (y aún menos había logrado desacreditar la prueba presentada por los Estados Unidos). En caso de que el Grupo Especial determinara que correspondía a los Estados Unidos la carga de acreditar la reclamación en ausencia de esa amenaza en caso de eliminación de las restricciones, los Estados Unidos harían referencia, entre otras cosas, a las constataciones que el FMI hizo en la consulta de enero de 1997 del Comité y a las declaraciones hechas por la India. La India no había proporcionado ninguna prueba fáctica sobre la base de la cual el Grupo Especial pudiera hacer constataciones de que la India se enfrentaría a la amenaza de una disminución importante de sus reservas monetarias o a una disminución real de éstas si eliminara las restricciones. Las alegaciones sin fundamento hechas por la India en relación con los hechos no podían hacer las veces de pruebas reales. ¹⁵⁵

3.182 Por lo que se refería al supuesto derecho invocado por la India a una atenuación progresiva en espera de una decisión del Consejo General, los Estados Unidos respondieron que el párrafo 11 del artículo XVIII disponía, sin ambigüedad, que la India "suprimirá [sus medidas] tan pronto como la situación no justifique su mantenimiento". El párrafo 11 del artículo XVIII no decía que la India "suprimirá [sus medidas] cuando el Consejo General lo decida". La ausencia de cualquier apoyo documental a la posición de la India significaba que, con arreglo al texto del artículo 31 de la Convención de Viena, la posición de la India no podía basarse en el "sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin".

3.183 A solicitud del Grupo Especial las partes presentaron su opinión sobre la cuestión de si, jurídicamente, debería distinguirse entre: por una parte,

3.184 Los Estados Unidos alegaron que cuando las medidas estaban justificadas en virtud de la sección B del artículo XVIII el plazo para eliminarlas -que duraría el tiempo que duraran las dificultades en materia de balanza de pagos- también estaba justificado por las disposiciones de la sección B del artículo XVIII. Con respecto a las medidas que no estaban justificadas por motivos de balanza de pagos los Estados Unidos opinaban que las disposiciones de la sección B del artículo XVIII no se aplicaban, ni se aplicaban las del apartado c) del párrafo 12 del artículo XVIII ni el párrafo 13 del Entendimiento de 1994. ¹⁵⁶ En la medida en que un Miembro deseara mantener medidas que no tuviesen justificación por motivos de balanza de pagos debía cumplir las disposiciones del GATT de 1994 distintas de lo dispuesto en la sección B del artículo XVIII, o bien debía obtener el consentimiento de la OMC, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre la OMC en materia de exención (vale decir el párrafo 5 del artículo XXV del GATT de 1994 o el párrafo 3 del artículo IX del Acuerdo sobre la OMC).

3.185 La India afirmó que la cuestión planteada por el Grupo Especial abarcaba tres situaciones distintas con consecuencias jurídicas propias:

3.186 La India alegó que un análisis de las disposiciones de la sección B del artículo XVIII confirmaba que las restricciones a la importación mantenidas de buena fe por un Miembro no podrán considerarse incompatibles con las disposiciones del párrafo 11 del artículo XVIII hasta tanto el Comité no hubiese determinado que dichas restricciones carecían de justificación.

3.187 El único mecanismo específicamente mencionado en la sección B del artículo XVIII para hacer cumplir las limitaciones sobre restricciones a la importación por motivos de balanza de pagos (en la condición del párrafo 9 y en los párrafos 10 y 11 de la sección B del artículo XVIII) era el mecanismo de consulta establecido en el párrafo 12 del artículo XVIII. Según los apartados c) i) y c) ii) del párrafo 12 del artículo XVIII el Comité tenía la obligación de informar al Miembro cuando en el curso de las consultas hubiese determinado que sus restricciones eran incompatibles con las disposiciones de la sección B del artículo XVIII o con las del artículo XIII.

3.188 Un Miembro siempre corría el riesgo de que el Comité considerara que sus restricciones a la importación eran incompatibles con el párrafo 11 del artículo XVIII porque carecían de una justificación por motivos de balanza de pagos. Por esta razón un Miembro que hubiese invocado las disposiciones de la sección B del artículo XVIII tenía un incentivo para atenuar progresivamente y suprimir sus restricciones a la importación a medida que disminuyeran sus dificultades en materia de balanza de pagos. Sin embargo, según la nota al párrafo 11 del artículo XVIII el Comité no debía obligarlo a atenuar o a suprimir restricciones cuando esto pudiese resultar en condiciones que justificaran el refuerzo o el establecimiento de restricciones a la importación. Vale decir que según esta nota, antes de exigir la supresión el Comité debía tener en cuenta razones de prudencia y precaución.

3.189 En el caso de las restricciones a la importación impuestas por la India, una proporción significativa de los integrantes del Comité había encontrado que el calendario de la India estaba justificado, precisamente porque tuvieron en cuenta las razones mencionadas en la nota al párrafo 11 del artículo XVIII. Por ello el Comité no había considerado que las restricciones residuales de la India a la importación fueran incompatibles con las disposiciones del párrafo 11 del artículo XVIII conducta que el Comité estaba obligado a seguir, ya fuese en virtud de lo dispuesto en el inciso i) o en el inciso ii) del apartado c) del párrafo 12 del artículo XVIII, si en el curso de las consultas hubiese constatado que las restricciones residuales de la India a la importación no estaban justificadas. En opinión de la India el Grupo Especial debía tener esto en cuenta cuando examinara la condición jurídica de las restricciones de la India a la importación después de las consultas. Como lo señaló el Órgano de Apelación en el asunto CE - Hormonas, no se podía introducir el principio de cautela en las disposiciones de un tratado alegando que era un principio consuetudinario del derecho internacional cuando faltara una directiva textual inequívoca a ese efecto. ¹⁵⁸ Pero la nota al párrafo 11 del artículo XVIII constituía, claramente, una directiva textual inequívoca. Por lo tanto, debía permitirse a la India eliminar progresivamente sus restricciones a la importación de conformidad con el calendario para la progresiva atenuación y supresión de sus restricciones a la importación.

Para continuar con Apartado c) ii) del párrafo 12 del artículo XVIII

¹⁵³ IBDD 3S/69.

¹⁵⁴ WT/BOP/16, páginas 3-7.

¹⁵⁵ Los Estados Unidos hicieron referencia a la página 16 del asunto Camisas de lana, WT/DS33/AB/R, op. cit.

¹⁵⁶ Por lo tanto, como los Estados Unidos consideraban que la India no tenía problemas de balanza de pagos que justificaran las medidas impugnadas, los Estados Unidos no habían invocado estas disposiciones en su solicitud de establecimiento de un grupo especial en la presente diferencia.

¹⁵⁷ Informe del Grupo de Trabajo de Revisión sobre las restricciones cuantitativa, L/332/Rev.1 y addendum, adoptado el 2, 4 y 5 de marzo de 1995, IBDD 3S/55, página 56, párrafo 4.

¹⁵⁸ Comunidades Europeas - Medidas que afectan a la carne y los productos cárnicos (Hormonas), WT/DS26/AB/R, párrafo 124.