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Chile - Impuestos a las Bebidas Alcohólicas

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


b) El objetivo de la legislación

4.439 Las Comunidades Europeas sostienen que las diferencias impositivas en cuestión no persiguen ningún objetivo legítimo. Son simplemente un subterfugio destinado a reproducir los efectos de protección del sistema anterior. Se escogió como criterio para la imposición la graduación alcohólica simplemente porque permitía a Chile distinguir indirectamente la mayor parte del pisco de la mayor parte de los aguardientes importados, y no porque el ILA tuviera el objetivo de desalentar el consumo de alcohol.

4.440 En respaldo de lo anterior, las Comunidades Europeas afirman a continuación que el nuevo sistema chileno es un método bastante inusual de gravar las bebidas alcohólicas. En efecto, este método no corresponde a ninguno de los tres que corrientemente se aplican por la mayor parte de los países, y que son los siguientes: a) los impuestos específicos basados en el contenido de alcohol (por ejemplo, x pesos por litro de alcohol puro o por grado de alcohol); b) los impuestos específicos basados en el volumen de la bebida (por ejemplo, x pesos por litro de pisco); y c) los impuestos ad valorem sobre el precio de la bebida.

4.441 En cambio, según las Comunidades Europeas, el método ideado por Chile es un método híbrido en el cual las tasas ad valorem varían según la graduación. Cabe poner en tela de juicio la racionalidad de este método desde el punto de vista de la política fiscal. El precio de las bebidas destiladas no guarda relación con su contenido de alcohol. En efecto: si existiera tal correlación directa, el alcohol etílico de alta graduación sería más caro que cualquier otra bebida destilada. La falta de una correlación directa entre el precio y el contenido de alcohol significa que el objetivo de una imposición ad valorem (gravar más intensamente los productos de mayor valor) y el objetivo de gravar el contenido de alcohol (desalentando su consumo) pueden entrar en contradicción y, en última instancia, anularse recíprocamente.

4.442 Las Comunidades Europeas sostienen también que la falta de todo objetivo legítimo queda de manifiesto igualmente por la falta de coherencia interna del ILA y, en particular, por los siguientes aspectos de su "diseño, estructura y arquitectura".

4.443 En primer lugar, las Comunidades Europeas señalan que todos los aguardientes de 35� o menos están gravados con la misma tasa ad valorem. Como consecuencia de ello, los de baja graduación (por ejemplo, los licores livianos) están gravados más intensamente, por grado de alcohol, que el pisco de 35�. De este modo, contrariamente a lo que afirma Chile, el ILA en realidad estimula el consumo de alcohol en lugar de desalentarlo.

4.444 En segundo lugar, las Comunidades Europeas observan que no existe ninguna razón objetiva que pueda explicar por qué las tasas ad valorem comienzan a aumentar precisamente en el nivel de 35�. La única razón para escoger ese nivel de graduación como punto de partida consiste sencillamente en que los 35� son la graduación más habitual del pisco especial, que junto con el pisco corriente de menos de 35� representa un 90 por ciento de las ventas de pisco.

4.445 Las Comunidades Europeas explican que, si la tasa hubiera comenzado a aumentar a partir de 0� en lugar de 35�, la aplicable al pisco de 35� habría sido muy superior (140 por ciento) salvo, desde luego, que sus incrementos hubieran sido mucho menores que los actuales 4 puntos porcentuales por grado de alcohol. Pero si Chile hubiese aplicado un incremento más reducido por grado de alcohol, el tipo ad valorem aplicable a los aguardientes de 40� también habría sido menor, resultado inaceptable para la industria pisquera de Chile.

4.446 En tercer término, las Comunidades Europeas observan que, entre 35� y 40�, la tasa del impuesto aumenta muy rápidamente, a razón de nada menos que 4 puntos porcentuales por cada grado de alcohol. Como consecuencia de ello, una diferencia de apenas cinco grados da lugar a que se aplique a los aguardientes de 40� un impuesto que es un 74 por ciento mayor que el impuesto de los aguardientes de 35�. Esa diferencia impositiva es desproporcionada respecto del mayor perjuicio para la salud humana u otros efectos sociales nocivos (si alguno hay) que pudieran derivar de la ingestión de aguardientes de 40� en lugar de los de 35�. La magnitud de esa diferencia impositiva es aún más arbitraria teniendo en cuenta que otras diferencias similares de la graduación, fuera del intervalo comprendido entre 35� y 40�, no provocan absolutamente ninguna diferencia impositiva. Por ejemplo, el pisco corriente se embotella generalmente a 30�, cinco grados por debajo del pisco especial. Y sin embargo, el pisco especial y el pisco corriente están gravados con la misma tasa del impuesto.

4.447 En cuarto lugar, las Comunidades Europeas dicen que todos los aguardientes de más de 39� están gravados con la misma tasa del impuesto. También aquí se produce la consecuencia paradójica de que los aguardientes de muy alta graduación, como el gran pisco de 46�, e incluso de 50�, están menos gravados que los aguardientes con graduación alcohólica de 40�.

4.448 Las Comunidades Europeas agregan que en el proyecto de 1995 la tasa del impuesto seguía aumentando hasta los 42�. Como se indica en el cuadro 5, todos los principales tipos de aguardientes importados pueden venderse lícitamente en Chile (y se embotellan generalmente en sus países de origen) con graduación de 40�. De este modo, en la práctica, la aplicación de una tasa más alta del impuesto por encima de los 40� tendría escasa repercusión en las importaciones. Por ejemplo, los exportadores de whisky podrían haber reaccionado a la aplicación de una tasa impositiva muy superior al whisky de 43� que al de 40� con el simple recurso de reemplazar sus actuales exportaciones de whisky de 43� por envíos de whisky de 40�. Esto fue previsto por la industria del pisco, lo que explica su pacífica aceptación de lo que en la práctica no fue sino una modificación sólo aparente del proyecto de 1995. Así, según informes de prensa, al presentar el estudio de Gemines de 1996, el Sr. Peñafiel (Gerente General de Capel) señaló:

[S]i bien en la actualidad la mayor parte de esta bebida importada [el whisky] tiene 43�, con lo cual el impuesto disminuirá a sólo 65 por ciento, en un futuro el producto llegará con 40�, característica que subrayó está presente en la totalidad del whisky que se vende en Europa. 231

4.449 En su réplica, Chile señala que ha explicado a las Comunidades Europeas que el sistema impositivo chileno procura objetivos legítimos de orden fiscal, sanitario y social, ante todo al gravar más intensamente productos de mayor precio y graduación superior. No corresponde a las Comunidades Europeas atribuir otras intenciones. Aunque al cumplir esos objetivos se haya tenido que contemplar factores contrapuestos, el aspecto que cuenta es que el sistema es efectivamente neutro y objetivo. Por cierto cabría poner en duda los motivos y la eficacia de innumerables medidas internas de las Comunidades Europeas, o de cualquier otro Miembro de la OMC; pero el artículo III no se estableció con el fin de que la OMC se constituyera en juez de la "legitimidad" de los objetivos de política de sus Miembros, mientras las medidas mismas se ajustasen objetivamente al Acuerdo sobre la OMC.

4.450 Chile alega que al modificar su legislación tuvo en cuenta varios objetivos, entre ellos los siguientes:

i) mantener los ingresos fiscales;

ii) eliminar las distinciones según los tipos, como las que existieron en el Japón (con lo que se eliminaría también la supuesta discriminación del sistema anterior contra el whisky);

iii) desalentar el consumo de alcohol; y

iv) reducir al mínimo los posibles aspectos regresivos de la reforma del sistema impositivo.

4.451 Chile señala que, como el nuevo sistema chileno modificará la tasa del impuesto pagado por diversos productos, existe el sistema de transición mediante el cual el impuesto sobre el whisky se elimina de inmediato, mientas que el resto del sistema entra plenamente en vigor el 1� de diciembre del año 2000. Durante el lapso intermedio los productores de whisky seguirán disfrutando de reducciones de impuestos, mientras que los demás productores pueden escoger la forma en que prefieren abordar el mercado de Chile con arreglo al nuevo sistema chileno.

4.452 Chile argumenta que su nueva legislación reforma por completo el régimen impositivo chileno de las bebidas alcohólicas y promueve los objetivos indicados más arriba, ajustándose a la vez al artículo III.

4.453 Chile explica seguidamente que en noviembre de 1997 dictó una nueva ley que reformó considerablemente el sistema impositivo del país para las bebidas destiladas. Conforme a ese nuevo sistema, los aguardientes de 35� o menos estarán gravados con un impuesto de 27 por ciento ad valorem. El impuesto ad valorem aumentará 4 puntos porcentuales por cada grado alcohólico por encima de los 35�, pero la tasa culmina en 47 por ciento para los aguardientes de una graduación superior a 39�. Por lo tanto, los productos con graduación más baja tienen una tasa impositiva inferior, mientras que los de graduación alcohólica más alta tienen una tasa impositiva superior. El nuevo sistema chileno no hará ninguna distinción impositiva según el tipo de las bebidas destiladas o su origen (nacional o importado). Se aplica la misma tasa impositiva ad valorem a todas las bebidas destiladas con igual graduación.

4.454 Chile argumenta, además, que en lo referente a las diferencias de impuestos no existe ninguna, en cuanto todos los aguardientes destilados con igual graduación alcohólica están sujetos a un impuesto ad valorem idéntico. El sistema europeo es el mismo en cuanto todos los aguardientes destilados con igual graduación alcohólica están gravados con la misma tasa del impuesto, salvo que el impuesto de las CE es específico, con lo cual, desde luego, se grava más intensamente los productos de bajo precio que los de precio superior. Ambos sistemas impositivos utilizan escalas idénticas para todas las bebidas destiladas (exceptuando la cerveza y el vino, cuyo gravamen es menor en las CE y mayor en Chile), pero el sistema de las CE causa mayor distorsión debido al uso de impuestos específicos por cada grado de alcohol.

4.455 Chile explica a continuación que, en este contexto, el nuevo sistema está construido sobre la base de criterios objetivos y no discriminatorios y tiene, entre otros, el efecto de reducir la tasa actual del impuesto aplicada a algunos productos, como ocurre con el whisky, y de aumentarla para otros, como en el caso del pisco en todas sus categorías (es decir, el pisco de alta y de baja graduación).

4.456 Según Chile, el nuevo sistema chileno está basado en dos criterios objetivos: la graduación alcohólica y el precio del producto (es decir, ad valorem), con independencia de su tipo, su origen y su etiquetado. La tributación basada en la graduación alcohólica y aplicada ad valorem no es contraria al artículo III del GATT ni a ninguna otra disposición del sistema multilateral de comercio, y ambos métodos son usados ampliamente.

4.457 Chile observa que el sistema de tributación ad valorem no causa distorsión de los atributos competitivos de los productos (es decir, las relaciones de precios), a diferencia de los sistemas en los que se grava un valor absoluto según el contenido de alcohol. Tales sistemas de impuestos específicos introducen una distorsión que favorece los productos de mayor precio, ya que un impuesto fijo equivaldrá a un porcentaje menor del valor en el caso de un producto de mayor precio.

4.458 Chile formula la siguiente pregunta: �por qué insistieron las Comunidades Europeas en llevar adelante su impugnación en la OMC contra el nuevo sistema chileno? Chile considera que la respuesta no es difícil de comprender. Los grandes exportadores de bebidas destiladas quieren reducir al mínimo el gravamen impositivo que se les aplica en todos los mercados, y esos exportadores preferirían no tener que adaptar sus productos a diferentes mercados. Los exportadores chilenos tendrían la misma preferencia por no tener que adaptar sus productos a diferentes mercados.

4.459 Chile indica seguidamente que, en ese sentido, puede comprender los motivos que llevan a los exportadores europeos de bebidas destiladas a probar fortuna llevando adelante su vieja impugnación del sistema chileno ante el GATT incluso después de la reforma de ese sistema: el fracaso no les dejaría en situación peor que antes, mientras que la eventualidad del éxito haría posible reducir sus impuestos.

4.460 Chile señala, además, que las Comunidades Europeas siguen atacando la motivación de las leyes impositivas de Chile. Por ejemplo, se acusa a Chile tanto de ocultar sus móviles como de no alcanzar los objetivos en una forma que las Comunidades Europeas consideren suficientemente coherente. Chile ha admitido abiertamente que sus objetivos exigían cierto grado de transacción entre distintos propósitos, pero no una transacción respecto del cumplimiento del GATT.

4.461 Chile afirma por otra parte que no es secreto alguno que los gobiernos Miembros de la OMC de todo el mundo gravan las bebidas alcohólicas con tasas superiores a las de la mayoría de los productos, en parte por razones fiscales que en alguna medida contradicen los fundamentos sanitarios. Si tal cosa determina una infracción de obligaciones del GATT, entonces las Comunidades Europeas tendrán una labor muy ardua que realizar ejerciendo funciones de policía en todo el mundo y de policía interna en su propio territorio.

4.462 Chile dice que no critica a las Comunidades Europeas porque tengan su propio sistema, ya que la multiplicidad de motivaciones es común en todos los tipos de impuestos en todos los países. No es Chile el que impugna sistemas objetivos que dan lugar a diferencias en los resultados. Sin embargo, las Comunidades Europeas deberían advertir que los sistemas impositivos objetivos pueden tener resultados desparejos cuando se aprecian con un sistema de clasificación por categorías subjetivo. Chile no puede evitar la perplejidad ante los diligentes esfuerzos de las CE para encontrar una justificación de su impuesto específico sobre el alcohol etílico. Ni el sistema chileno ni el de las Comunidades Europeas parecen ajustarse a la excepción prevista en el artículo XX. Chile, por lo menos, considera que las Comunidades Europeas se verían en grandes dificultades si tuvieran que explicar la necesidad de ese impuesto para desalentar el consumo de alcohol etílico en las bebidas destiladas (�acaso el alcohol del vino o de la cerveza no perturban los sentidos?). También se pregunta Chile qué análisis científicos dieron origen a las diferentes escalas de imposición, y cómo se concilian los objetivos de salud de las Comunidades Europeas con el requisito de contenido mínimo de alcohol que en ellas rige para diversos aguardientes, y con sus objetivos de socialización para las bebidas destiladas.

4.463 A juicio de Chile, el nuevo sistema chileno, al igual que casi todas las medidas fiscales de casi todos los países, procura objetivos diversos y en alguna medida constituye una transacción entre esos objetivos. Chile entiende que la cuestión planteada al Grupo Especial es la conformidad del nuevo sistema chileno con el párrafo 2 del artículo III y no los diversos objetivos que pueden haber tenido en cuenta los distintos legisladores y organismos gubernamentales que participaron en la elaboración de esa ley. No obstante, Chile ha presentado algunas explicaciones para facilitar la comprensión de su legislación.

4.464 Chile explica que, como en muchos países, su Ministerio de Hacienda desempeña una función importante en la política fiscal. En sus aportaciones a la elaboración del nuevo sistema chileno, el Ministerio de Hacienda de Chile procuró alcanzar dos grandes objetivos: un ingreso fiscal que fuera aproximadamente equivalente al obtenido con el antiguo sistema chileno, y una distribución del gravamen impositivo que no fuese más regresiva que la de ese antiguo sistema; es decir, que no acentuara la carga impositiva relativa de la población con ingresos más bajos en relación con la población de mayores ingresos. En respaldo de lo anterior, Chile presenta los cuadros 36 y 37.

Cuadro 36 232

Coeficientes de ponderación para los desembolsos por bebidas alcohólicas,
por quintiles

Global

Q1 (menores ingresos)

Q2

Q3

Q4

Q5 (mayores ingresos)

Total

100,000

100,000

100,000

100,000

100,000

100,000

Bebidas alcohólicas

0,930

0,985

1,124

1,107

1,061

0,781

Vino

0,301

0,362

0,350

0,328

0,318

0,269

Champaña

0,025

0,033

0,017

0,019

0,035

0,023

Chicha

0,010

0,005

0,024

0,020

0,010

0,006

Cerveza

0,295

0,384

0,488

0,467

0,352

0,172

Pisco

0,172

0,166

0,185

0,194

0,213

0,147

Whisky

0,050

0,000

0,011

0,026

0,050

0,072

Los demás licores

0,077

0,035

0,049

0,053

0,083

0,092

Número de hogares

1.363.706

272.741

272.741

272.741

272.741

272.741

Desembolso total

607.718

38.728

60.757

83.591

123.755

300.888

Distribución porcentual de los desembolsos, por quintiles

Global

Q1 (menores ingresos)

Q2

Q3

Q4

Q5 (mayores ingresos)

Bebidas alcohólicas

100

6,7

12,1

16,4

23,2

41,6

Vino

100

7,7

11,6

15,0

21,5

44,2

Champaña

100

8,4

6,8

10,5

28,5

45,6

Chicha

100

3,2

24,0

27,5

20,4

29,7

Cerveza

100

8,3

16,5

21,8

24,3

28,9

Pisco

100

6,2

10,8

15,5

25,2

42,3

Whisky

100

0,0

2,2

7,2

20,4

71,3

Otras bebidas alcohólicas

100

2,9

6,4

9,5

22,0

59,2

Fuente: Encuesta de Presupuestos de los Hogares de 1996/1997 (Instituto Nacional de Estadística) (de próxima publicación).

Q = quintil.

Cuadro 37 233

Distribución de las rentas fiscales entre los quintiles de la clasificación por ingresos

Impuesto adicional a las bebidas alcohólicas

(En millones de pesos chilenos, en mayo de 1997) 234

Caso N� 1: comparación del antiguo sistema con la Ley N� 19.534 (1997)

Coeficientes de ponderación
de los desembolsos

Renta fiscal

Renta fiscal con el nuevo sistema

Q: I, II y III

Q: IV y V

1996

e=0

e=1

Pisco

32,4%

67,5%

12.012

14.512

13.799

Whisky

9,4%

91,7%

7.090

4.760

5.505

Licores

18,7%

81,1%

4.844

5.998

5.617

Gravamen en 1996

5.464

18.540

24.004

Gravamen del nuevo sistema con e=0

6.273

19.028

25.301

Gravamen del nuevo sistema con e=1

6.040

18.920

24.960

Variación con e=0

14,8%

2,6%

5,4%

Variación con e=1

10,5%

2,1%

4,0%

Caso N� 2: comparación del antiguo sistema con una tasa uniforme ad valorem (34%)

Coeficientes de ponderación
de los desembolsos

Renta fiscal

Renta fiscal con el nuevo sistema

Q: I, II y III

Q: IV y V

1996

e=0

e=1

Pisco

32,4%

67,5%

12.012

16.337

15.240

Whisky

9,4%

91,7%

7.090

3.444

4.369

Licores

18,7%

81,1%

4.844

5.490

5.326

Gravamen en 1996

5,464

18.540

24.004

Gravamen del nuevo sistema con e=0

6.646

18.642

25.289

Gravamen del nuevo sistema con e=1

6.346

18.616

24.963

Variación con e=0

21,6%

0,6%

5,4%

Variación con e=1

16,1%

0,4%

4,0%

Fuente: Encuesta de Presupuestos de los Hogares de 1996/1997 (Instituto Nacional de Estadística). Modelo del Ministerio de Hacienda.

Q = quintiles.

4.465 Chile indica que el cuadro 36 presenta los coeficientes de ponderación de los desembolsos por bebidas alcohólicas en los diferentes quintiles de la población según sus ingresos, respecto de las bebidas alcohólicas de consumo más corriente. El análisis de la distribución de los desembolsos por cada tipo de bebida según los quintiles de la clasificación por ingresos permite apreciar con facilidad que, tanto en el caso del whisky como en las otras bebidas distintas del pisco, el mayor consumo corresponde proporcionalmente a los grupos de ingresos más altos. El whisky, en particular, siempre ha sido considerado un artículo de lujo consumido en su mayor parte (92 por ciento) por los sectores de altos ingresos. La fuente de esta información es la Encuesta de Presupuestos de los Hogares de 1996/97, realizada por el Instituto Nacional de Estadística.

4.466 Chile afirma asimismo que el cuadro 37 muestra la repercusión de las diferentes estructuras impositivas en los distintos sectores socioeconómicos. Los quintiles I, II y III (de bajos ingresos) y los quintiles IV y V (de altos ingresos) han sido agrupados conjuntamente. Con los ingresos obtenidos del modelo expuesto antes (sección I) y la distribución de los desembolsos según el cuadro precedente resulta posible calcular la variación de la carga impositiva que recae en los diferentes sectores socioeconómicos en relación con los productos respectivos conforme a la nueva estructura del impuesto y con arreglo a una estructura uniforme (generando una y otra igual volumen total de ingresos fiscales). Los resultados muestran que la estructura uniforme determina para los sectores de más bajos ingresos una variación mayor de la carga impositiva (entre 16 y 22 por ciento) que la nueva estructura (entre 11 y 15 por ciento). Para los sectores de ingresos más elevados, la carga impositiva derivada de la tasa uniforme se mantiene prácticamente sin cambios (menos de 1 por ciento) en relación con la nueva estructura (entre 2 y 3 por ciento).

4.467 Según Chile, el primero de estos objetivos del Ministerio de Hacienda -mantener aproximadamente una cuantía igual de ingresos fiscales- podría haberse logrado con un impuesto ad valorem uniforme. Pero tal impuesto habría sido considerablemente más regresivo en sus efectos que el antiguo sistema chileno desde el punto de vista de la distribución de los ingresos. En Chile, con excepción de ciertos licores especiales importados principalmente de Europa (como el Campari), tiende a existir una correlación entre los mayores precios y la mayor graduación alcohólica. Por lo tanto, al hacer que el impuesto ad valorem aumente con la graduación se acentúa la distribución progresiva de la renta fiscal.

4.468 Chile indica que deben señalarse a este respecto otras dos cuestiones. En primer lugar, a pesar del objetivo de que el régimen impositivo no tenga una incidencia más regresiva en los diferentes quintiles de la población, el nuevo sistema chileno es levemente más regresivo que el antiguo. Ello se debe sobre todo a la radical reducción del impuesto sobre el whisky, que representa en Chile un artículo relativamente suntuario, y al aumento del impuesto sobre las categorías más baratas de pisco, la bebida más habitual de los chilenos más pobres. (Es paradójico, en vista de esta reclamación europea, que la única razón que originó esta medida regresiva de reducir el impuesto sobre el whisky haya consistido en responder a la reclamación comercial de las Comunidades Europeas.)

4.469 Chile indica asimismo, como segundo punto que debe señalarse, que la evaluación del Ministerio de Hacienda fue un análisis estático, basado en dos supuestos arbitrarios:

i) que los consumidores no ajustarían en forma alguna sus hábitos de gasto como consecuencia de la modificación del sistema impositivo; y

ii) que los productores no harían ningún ajuste de la graduación alcohólica de sus productos para tratar de aprovechar las tasas ad valorem más bajas aplicadas a los productos de menor graduación.

Para continuar con El objetivo de la legislación


231 El Diario, 2 de julio de 1996 (Prueba 30 de las CE).

232 Respuesta de Chile a las preguntas formuladas en la primera reunión sustantiva, página 35.

233 Respuesta de Chile a las preguntas formuladas en la primera reunión sustantiva, página 36.

234 Chile explica que la medición puede efectuarse sobre la base de dos hipótesis respecto de la elasticidad: e=0 (consumo constante) y e=1 (desembolso constante).