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Chile - Impuestos a las Bebidas Alcohólicas

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


4. Alcance de los asuntos Japón/Corea - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas

4.334 Chile expresa su desacuerdo con la evidente determinación de la CE de presentar el nuevo sistema chileno como una réplica de los sistemas impositivos del Japón y de Corea que Grupos Especiales anteriores hallaron incompatibles con la segunda frase del párrafo 2 del artículo III. El nuevo sistema chileno es fundamentalmente diferente de los sistemas fiscales aplicados por el Japón y Corea a las bebidas alcohólicas, los que discriminaban, ambos, sobre la base del tipo de aguardiente destilado y que favorecían, ambos, un tipo que para todos los efectos prácticos era y sólo podía ser de origen nacional. El nuevo sistema chileno, por el contrario, no distingue según el tipo de aguardiente destilado, sino que aplica una escala impositiva idéntica, que grava con un impuesto ad valorem idéntico que depende del grado de contenido alcohólico a todos los aguardientes destilados (no están incluidos la cerveza ni el vino) con independencia de su tipo y de si son importados o nacionales. Resulta irónico que las Comunidades Europeas pidan al Grupo Especial que condene el sistema chileno analizando ese sistema a la luz de sus efectos sobre un sistema de clasificación subjetivo (es decir, el tipo de bebida) que Chile abandonó expresamente como método de clasificación fiscal al aprobar su Ley N� 19.534.

4.335 Chile sostiene que el esfuerzo de las CE por envolver este asunto en el manto de las impugnaciones, formuladas con éxito, de los sistemas coreano y japonés, fracasa porque aquéllas pretenden desconocer diferencias fundamentales entre los asuntos y los sistemas. El Grupo Especial debe rechazar la pretensión injusta e infundada de las CE de extender de manera forzada el alcance de decisiones anteriores, de un modo que no responde a los términos, la práctica, o la intención del párrafo 2 del artículo III.

4.336 Chile explica que, aunque existen muchas diferencias entre los asuntos japonés y coreano y el asunto examinado que lo afecta, la diferencia más fundamental consiste en que los sistemas impugnados en los dos primeros gravaban los aguardientes destilados según su tipo, mientras que el nuevo sistema chileno grava todos los tipos de manera idéntica, según su contenido de alcohol y su valor.

4.337 Chile sostiene que las Comunidades Europeas tratan de eludir esta distinción haciendo caso omiso de ella. Así, comienzan su exposición con un largo argumento acerca de si los diferentes aguardientes destilados son directamente competidores o sustituibles entre sí. Esa cuestión era de importancia crítica en los asuntos relativos al Japón y Corea, precisamente porque tales sistemas impositivos aplicaban impuestos diferentes según el tipo de aguardiente destilado. Tanto el Japón como Corea crearon diez o más categorías fiscales, basadas en diferentes tipos de aguardientes destilados, y a cada una de las cuales se aplicaba su propio tipo o escala de tributación separado, con el shochu en el Japón y el soju en Corea sujetos al tipo o escala de tributación más bajo. No había prácticamente ninguna duda de que las diferencias de tributación superaban el nivel de minimis y que las importaciones no tenían perspectivas de gozar de los tipos de tributación más bajos (dado que el shochu y el soju en la práctica no se importaban). Así pues, la única cuestión crítica en relación con la segunda frase del párrafo 2 del artículo III, consistía en determinar si las clases de productos que tributaban a un tipo inferior eran directamente competidoras o podían sustituir directamente a las clases gravadas a tipos más elevados.

4.338 A juicio de Chile, el nuevo sistema chileno, en cambio, no distingue de ese modo según el tipo de bebida. Esa es la razón por la cual Chile ha señalado repetidamente que el hecho de que los tipos diferentes de aguardientes sean o no directamente competidores o directamente sustituibles entre sí en el mercado de ese país, es esencialmente indiferente en el nuevo sistema chileno, dado que el mismo no introduce distinciones según los tipos. De hecho, Chile, por las razones indicadas en anteriores comunicaciones, no estima que el pisco es directamente competidor del whisky o puede sustituirlo directamente. No obstante, no se basa en las diferencias entre el pisco y otros tipos de aguardientes destilados al afirmar la compatibilidad del nuevo sistema chileno con el párrafo 2 del artículo III, dado que el sistema no establece impuestos basados en el tipo de bebida.

4.339 A juicio de Chile, las Comunidades Europeas intentan oscurecer esta diferencia fundamental arguyendo que el efecto del nuevo sistema chileno es gravar ciertos tipos de aguardientes destilados que en virtud de la costumbre o de la ley se venden con una graduación alcohólica superior, a tipos impositivos ad valorem más elevados que los aplicados a los tipos de aguardientes que se venden con graduaciones alcohólicas más bajas. No cabe duda de que ello es verdad, pero ese resultado no infringe lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo III. La razón de que se constatara que los sistemas coreano y japonés eran incompatibles con el GATT de 1994 no residía en que las distinciones impositivas basadas en el tipo de aguardiente destilado infringieran por sí mismas el referido párrafo. El problema esencial que planteaban esos sistemas consistía en que el efecto de las distinciones particulares que introducían según los tipos de bebidas, era favorecer un producto determinado que prácticamente no se importaba, con lo cual la distinción entre ellos tenía por efecto discriminar en favor de un producto casi exclusivamente nacional.

4.340 Chile aduce además que el defecto fundamental del análisis de las CE tiene su origen en la pretensión de extender de manera forzada los análisis realizados por grupos especiales anteriores para llevarlos considerablemente más allá de todo precedente, comprendidos los de los asuntos relativos a los impuestos sobre las bebidas alcohólicas del Japón y Corea. En estos dos asuntos, los Grupos Especiales se hallaban frente a una discriminación basada en el concepto subjetivo de tipo de aguardiente destilado, según el cual los productos se distinguían de acuerdo con el modo en que habían sido fabricados, y a veces de acuerdo con dónde lo habían sido. La aplicación de esos criterios subjetivos tenía por efecto directo limitar las ventajas del tipo impositivo más favorable a un tipo de producto que se producía en el país y que, en la práctica, no podía ser importado.

4.341 Chile sostiene que frente a una situación totalmente diferente, la del nuevo sistema chileno, las Comunidades Europeas piden a este Grupo Especial que dé un paso gigantesco e inadmisible, más allá de las constataciones de grupos especiales anteriores. Las Comunidades Europeas toman un sistema chileno que distingue sobre la base del criterio objetivo del contenido de alcohol, y piden al Grupo Especial que juzgue tal sistema en términos de sus efectos sobre diferentes tipos de aguardientes destilados. Las Comunidades Europeas argumentan como si grupos especiales anteriores hubiesen establecido la regla de que el artículo III exige que no haya discriminación fiscal basada en los tipos de aguardientes destilados, y por tanto que las distinciones que de hecho tienen repercusiones diferentes sobre tipos diferentes son también incompatibles con el párrafo 2 del artículo III, o por lo menos así deben considerarse.

4.342 Chile destaca que, además del hecho de que nada en los asuntos del Japón o de Corea obliga a esa ulterior extensión de lo declarado en los mismos, existen muy considerables diferencias jurídicas, lógicas y prácticas entre sistemas como los del Japón y Corea, que instituyen una distinción basada en un concepto subjetivo y cualitativo tal como el "tipo" de producto, y sistemas basados en criterios objetivos aplicados por igual a todos los productos que son directamente competidores o directamente sustituibles entre sí, con independencia de su tipo. En opinión de Chile, las Comunidades Europeas tratan de impartir al sistema chileno, que tiene una base objetiva, un aura de subjetividad, analizando el nuevo sistema chileno sobre la base de sus efectos sobre diferentes tipos subjetivos de productos. Seguidamente, pretendiendo desconocer u olvidar hechos que las contradicen -la cantidad considerable y creciente de pisco y de otros productos que estarán sujetos a impuestos elevados y el comercio internacional real y potencial en productos sujetos a impuestos bajos- las Comunidades Europeas afirman que la discriminación de hecho por tipo que pretenden advertir constituye a su vez una discriminación de hecho basada en la nacionalidad. Si se aceptase esta teoría sin precedentes, todo lo que se necesitaría para constatar que se infringe el párrafo 2 del artículo III sería hacer aparecer el sistema de clasificación subjetivo apropiado para dar validez a una argumentación basada en los efectos diferenciales de un sistema fiscal objetivo. Ni siquiera afectaría a ese análisis el hecho de que el tipo de producto gravado con impuestos superiores se produjese en cantidades considerables en el país que los tuviese establecidos, al mismo tiempo que se importaba, dado que ese hecho estaba presente en el asunto del Japón, pero no influyó en la decisión del Órgano de Apelación.

4.343 Chile aduce que muchas de las afirmaciones de las Comunidades Europeas son totalmente inexactas, dado que el nuevo sistema de tributación chileno para las bebidas alcohólicas se basa en un criterio objetivo y que el impuesto pagado por cada producto se basa en dos factores: el contenido de alcohol y el precio (tributación ad valorem) del producto, con independencia de su tipo, origen y etiquetado.

4.344 En opinión de Chile, las Comunidades Europeas confunden la cuestión cuando afirman que el sistema está concebido de manera tal que el pisco, que tiene menor contenido alcohólico, tribute menos, mientras que otros productos importados tributen más. La verdad, y la descripción correcta y justa del nuevo sistema chileno, es que se trata de un sistema concebido de modo tal que el pisco que tiene bajo contenido de alcohol, así como todos los demás aguardientes nacionales e importados de bajo contenido alcohólico, estarán sujetos a tipos impositivos más bajos, mientras que el pisco con elevado contenido alcohólico, así como todos los demás aguardientes nacionales o importados de contenido alcohólico elevado, estarán sujetos a tipos impositivos más altos. Por consiguiente, el tipo impositivo más alto o más bajo está determinado únicamente por el contenido de alcohol del producto, y no por su origen como parecen afirmar las Comunidades Europeas. En cualquier sistema basado en este principio (es decir, el de gravar sobre la base del contenido de alcohol), el resultado será que aquellos productos con menos alcohol estarán sujetos también a un impuesto relativamente más bajo.

4.345 Con respecto al componente ad valorem del nuevo sistema, Chile explica que ha optado por mantenerlo, debido a que en una economía tan abierta como la de ese país deben preservarse los factores de la competencia, tales como las relaciones entre los precios de los productos. El sistema de tributación ad valorem no altera este atributo de la competitividad de los productos (es decir, las relaciones de precios), a diferencia de aquellos en los que se determina un valor absoluto según el contenido de alcohol, que introducen así cierto grado de distorsión, sesgada en favor de los productos de precios más altos, ya que el impuesto constituye una proporción menor de su precio final.

4.346 Chile alega además que los impuestos ad valorem no son ilegales simplemente porque los productos nacionales sean más baratos que los importados, por lo que soporten un impuesto menor por unidad. Para dar un ejemplo, los Estados miembros de las CE gravan aguardientes destilados con impuestos específicos que, medidos en términos proporcionales ad valorem, conducen a que productos chilenos de bajo precio soporten impuestos proporcionalmente mucho mayores que los aguardientes que las CE consideran que son directamente competidores o que pueden sustituirlos directamente. En los cuadros siguientes se muestra de qué manera los sistemas fiscales de cuatro Estados miembros imponen esos impuestos proporcionalmente más elevados sobre el pisco chileno que sobre sus propios productos nacionales.

4.347 Como ejemplo, Chile presenta el cuadro 28 184 en el que compara el impuesto específico aplicable al pisco de 35�, al pisco de 40�, al whisky de 43�, al cognac VSOP, al brandy Fundador y al brandy Carlos I en algunos Estados miembros de las CE, así como el cuadro 29, 185 en el que también compara el impuesto específico aplicado en los mismos Estados miembros de las CE en términos ad valorem.

Cuadro 28 186

Impuesto específico sobre las bebidas alcohólicas en algunos Estados miembros de las CE ($EE.UU./litro)

Estados miembros

Pisco

Pisco

Whisky

Whisky

Cognac

Brandy

35°

40°

43°

43°

VSOP

Fundador

Carlos I

España

2,66

3,04

3,26

3,26

3,04

2,88

3,04

Gran Bretaña

11,37

13,00

13,97

13,97

13,00

12,35

13,00

Francia

6,34

7,05

7,47

7,47

7,05

6,76

7,05

Alemania

5,60

6,40

6,88

6,88

6,40

6,08

6,40

Cuadro 29 187

Impuesto específico sobre las bebidas alcohólicas en algunos Estados miembros de las CE medido en términos proporcionales ad valorem (porcentajes)

Estados miembros

Pisco

Pisco

Whisky

Whisky*

Cognac*

Brandy*

35°

40°

43°

43°

VSOP

Fundador

Carlos I

España

92,9

78,1

57,3

29,8

9,6

37,4

13,4

Gran Bretaña

397,9

334,2

245,1

127,5

40,9

159,9

57,2

Francia

221,9

181,2

131,0

68,1

22,2

87,6

31,0

Alemania

195,9

164,6

120,7

62,8

20,2

78,8

28,2

Notas: precios en $EE.UU./litro CIF/en fábrica: pisco 35�: $EE.UU. 2,86; pisco 40�: $EE.UU. 3,89; whisky 43�: $EE.UU. 5,70; whisky* 43�: $EE.UU. 10,96; cognac Remy VSOP* 40�: $EE.UU. 31,74; brandy Fundador* 38�: $EE.UU. 7,72; brandy Carlos I* 40�: $EE.UU. 22,72.

* Precios exentos de derechos.

4.348 A juicio de Chile, esto demuestra que el impuesto específico sobre las bebidas alcohólicas aplicado en los referidos Estados miembros de las CE es relativamente más elevado en el caso de las bebidas alcohólicas de contenido alcohólico más bajo. Chile aclara que no está pidiendo al Grupo Especial que examine una nueva reclamación, sino que su propósito es demostrar que sistemas neutrales y objetivos pueden tener los efectos desproporcionados que se advierten en los cuadros, sin infringir el artículo III.

4.349 Además, Chile observa que las Comunidades Europeas se quejan de que el nuevo sistema chileno se base tanto en el contenido de alcohol como en el valor, y lo califican de híbrido. La queja real de las CE a este respecto parece consistir en la pretensión de que Chile copie los sistemas de los Estados miembros de las CE, que aplican un impuesto específico por grado de alcohol. Una vez más, Chile señala que los impuestos ad valorem gozan desde hace largo tiempo de la aprobación de la OMC y de los economistas, mientras que es mucho más probable que los impuestos específicos distorsionen la competencia. Además, no hay ningún elemento del artículo III que prohíba la aplicación de los dos criterios objetivos, que conjuntamente también sirven al propósito de hacer al nuevo sistema chileno considerablemente más progresivo que si se aplicase un tipo uniforme ad valorem o, lo que es peor, el sistema de impuestos específicos de las CE, que sería mucho más regresivo.

4.350 Las Comunidades Europeas responden que Chile insiste en que su nuevo sistema es diferente del sistema fiscal japonés y del sistema fiscal coreano, pero que, en realidad, las diferencias son sólo superficiales.

4.351 En respuesta a la afirmación de Chile de que el nuevo sistema chileno no distingue según "el tipo", las Comunidades Europeas señalan que un ardid tan antiguo como el proteccionismo consiste en basar las distinciones reglamentarias en características de los productos que distinguen indirectamente entre los productos nacionales y los importados. El sistema de Chile es ligeramente más refinado que el japonés o el coreano, pero no menos protector, tanto en su propósito como en su efecto.

4.352 Las Comunidades Europeas afirman que los umbrales de contenido de alcohol elegidos por Chile ponen de manifiesto que el nuevo sistema chileno ha sido concebido de manera tal que reproduzca los efectos de las distinciones impositivas expresas entre los "tipos" que hacía el sistema antiguo. El contenido mínimo de alcohol de la mayoría de los aguardientes importados es de 40�, mientras que 35� es el contenido de alcohol más común del pisco especial, que juntamente con el pisco tradicional de 30� representa más del 90 por ciento de las ventas de pisco. Como lo confirman las respuestas de Chile a las preguntas formuladas por el Grupo Especial, no puede haber explicación racional, distinta de la de proteger al pisco, para elegir precisamente esos dos umbrales.

4.353 Las Comunidades Europeas rechazan el argumento de Chile de que otra diferencia "fundamental" consistiría en que su nuevo sistema se basa en criterios "objetivos", mientras que el sistema japonés y el coreano se basaban en criterios "subjetivos". No obstante, Chile nunca explica cómo se distingue un criterio "objetivo" de uno "subjetivo". Las diferencias entre el whisky y el shochu no existían sólo en las mentes de los funcionarios del fisco japonés. Existen diferencias "objetivas" entre el shochu y el whisky, entre ellas diferencias en el contenido de alcohol que son aún mayores que las existentes entre este último y el pisco. Tales diferencias "objetivas", sin embargo, no se consideraron una justificación válida para aplicar impuestos más gravosos al whisky que al shochu.

4.354 Las Comunidades Europeas rechazan también el argumento de Chile de que el shochu y el soju "en la práctica no se importaban" en el Japón y en Corea, respectivamente. Esta es una representación inexacta de los hechos en que se basaban esos dos asuntos. El shochu y el soju se importaban en cantidades relativamente pequeñas, en comparación con la producción nacional, pero ni uno ni otro era un producto "intrínsecamente" nacional. Por ejemplo, en 1995, las importaciones de shochu representaron el 2,4 por ciento de las ventas de esa bebida en el Japón. 188 Frente a ello, las importaciones efectuadas por Chile en 1996 de licores de baja graduación (los únicos productos importados que gozarán en la práctica del tipo impositivo más bajo) representaron menos del 0,4 por ciento de las ventas nacionales de destilados con un contenido mínimo de alcohol del 35 por ciento o menos, según puede verse en el cuadro 19 anterior. Así pues, el nuevo sistema chileno, medido por las propias pautas de Chile, es más protector que el sistema japonés.

4.355 Las Comunidades Europeas sostienen que la estrategia de Chile en este asunto consiste en desviar la atención del Grupo Especial del examen de su propio sistema fiscal. Chile intenta hacerlo centrando la controversia en otros sistemas fiscales (tanto reales como hipotéticos), que son fundamentalmente diferentes del nuevo sistema chileno. Con el mismo objeto, Chile trata de centrar el debate en cierto número de diferencias superficiales entre este asunto y otros anteriores.

Para continuar con Argumento de la "proporcionalidad directa"


184 Declaración oral de Chile en la primera reunión sustantiva, página 4.

185 Ibid.

186 Declaración oral de Chile en la primera reunión sustantiva, página 4.

187 Ibid.

188 Informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas II, supra, párrafo 4.175.