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Japón - Medidas que Afectan a los Productos Agrícolas

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


3. Artículo 5.1

4.143 Los Estados Unidos recordaron que según el artículo 5.1 del Acuerdo MSF los Miembros de la OMC "se asegurarán de que sus medidas sanitarias o fitosanitarias se basen en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes".

4.144 Los Estados Unidos señalaron que en consultas bilaterales, el Japón había afirmado que había realizado una evaluación del riesgo con arreglo a los procedimientos establecidos en las Directrices ARP de la FAO (esos procedimientos se describen en los párrafos 2.29 y siguientes). 127 Sin embargo el documento facilitado a los Estados Unidos con posterioridad a las consultas, no apoyaba esta afirmación. Desde el punto de vista de los Estados Unidos, el Japón no había seguido las directrices de la FAO. 128 El documento que el Japón describía como una "evaluación del riesgo" se limitaba a afirmar que el gusano de la manzana era una plaga que justificaba la cuarentena. 129 Esto no era lo que se debatía. Lo que se debatía era si la medida adoptada por el Japón para garantizar su nivel de protección se basaba en principios científicos, sustentados por pruebas científicas suficientes y basados en una evaluación del riesgo. Sobre esta cuestión, el documento japonés nada decía. En otras palabras, la consideración por parte del Japón de factores como la capacidad de la plaga para sobrevivir en el clima del Japón, las características biológicas de la polilla en la medida en que se relacionaba con las temporadas de recolección del Japón, la capacidad de la plaga, una vez entrada en el Japón, para infestar y dañar los cultivos o los costes que tal daño produciría -sólo eran pertinentes para determinar que el gusano de la manzana era una plaga de cuarentena. Lo que se debatía era la práctica de suprimir la prohibición de las importaciones solamente si se demostraba que el mismo tratamiento de cuarentena era eficaz para cada una de las variedades de un producto lo que constituía la medida fitosanitaria en cuestión. Los Estados Unidos no habían tenido noticia de evaluación alguna de esa medida.

4.145 El Japón adujo que había realizado una evaluación en gran escala del riesgo en 1996 para garantizar que las actuales medidas de cuarentena, y particularmente la prohibición de las importaciones, se justificasen desde el punto de vista científico. Esta evaluación del riesgo era plenamente conforme con las Directrices ARP establecidas por la FAO. En este proceso el Japón había evaluado la "probabilidad de entrada, radicación o propagación de plagas en el territorio según las medidas sanitarias o fitosanitarias que pudieran aplicarse, así como de las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas". (Acuerdo MSF, Anexo A, párrafo 4.) Además, el Japón puso de relieve que se procedía a una evaluación específica del riesgo de una planta en particular siempre que un Gobierno exportador solicitaba la supresión de una prohibición de importación del producto o una modificación de otra índole de las medidas de cuarentena.

4.146 El impulso inmediato para la evaluación del riesgo en gran escala se había producido en 1995, cuando la FAO adoptó las Directrices ARP. En ese análisis del riesgo, el objetivo del Japón había sido identificar plagas particularmente peligrosas que no pudieran combatirse mediante el proceso normal de búsqueda y que era probable que causasen daño grave, y evitar efectivamente su entrada mediante la prohibición de importaciones o de otro modo. Para garantizar la objetividad del análisis, el Japón había solicitado el asesoramiento de 28 investigadores pertenecientes a diversos laboratorios del país sobre la selección de los factores pertinente y el procedimiento de análisis del riesgo de plagas. En junio y septiembre de 1996 un comité de expertos contribuyó con nuevas aportaciones profesionales al proyecto de procedimiento. El Comité asesoró sobre las normas de selección de las medidas fitosanitarias según el nivel del riesgo. Ese asesoramiento y el examen interno dieron lugar a una norma de evaluación numérica. Los 12 miembros del Comité de Expertos fueron recomendados por la Sociedad Japonesa de Entomología y Zoología Aplicadas 130 así como por la Sociedad Fitopatológica del Japón (seis expertos en entomología y nematología y seis expertos en patología de los vegetales).

4.147 Como consecuencia del procedimiento elaborado con contribuciones académicas, el Japón identificó sobre la base de las pruebas documentales 117 especies de plagas agrícolas/forestales que podían causar un daño grave tras su entrada en el territorio japonés, y analizó el riesgo inherente a cada una de ellas. Mediante este proceso se llegó a la conclusión de que 15 plagas de cuarentena, incluido el gusano de la manzana, no podían detectarse adecuadamente mediante el proceso de inspección normal. Por consiguiente, el Japón decidió mantener una prohibición de importaciones de plantas huéspedes de dichas plagas. Además, el Japón concluyó que 10 plagas de cuarentena podían detectarse mediante la inspección del terreno de cultivo por el gobierno del país exportador. 131 Aunque el riesgo inherente a su entrada y al daño que causan fuese comparable al de las 15 especies, desde abril de 1998 se había autorizado la importación al Japón de las plantas huéspedes de esas plagas previa a la inspección del lugar de cultivo.

4.148 Con respecto al gusano de la manzana, el Japón describió el proceso en tres etapas como sigue: la etapa 1 del análisis consistía en la nueva evaluación de 117 plagas específicas, iniciada en 1996. Según la letra de las Directrices ARP, se justificaba la iniciación como resultado de "una decisión de carácter normativo ... para revisar la reglamentación o los requisitos fitosanitarios en relación con plagas concretas".132

4.149 En la etapa 2 el Japón elaboró una norma de evaluación relativa y numérica que atribuía a las plagas grados comprendidos entre "a" (elevado) y "c" (reducido), y evaluaba cada uno de los factores del análisis con arreglo a la norma. La evaluación se basaba objetivamente en la documentación japonesa y extranjera.

4.150 En primer lugar, las directrices exigían una evaluación del potencial de radicación de la plaga en función de la idoneidad biológica del área ARP y de la capacidad de supervivencia de una plaga. En vista de las condiciones ambientales japonesas y de la abundancia de plantas huésped, así como de las características del gusano de la manzana, el análisis del Japón concluyó que el gusano de la manzana tenía un potencial de establecimiento de grado "a".

4.151 En segundo lugar, con respecto al potencial de propagación, las Directrices requerían una evaluación de la propagación posible a la luz de factores biológicos como la idoneidad del medio ambiente natural y/o modificado para la propagación natural de la plaga, el movimiento con productos o medios de transporte, o los enemigos naturales potenciales de la plaga en el ARP. En el caso actual, el gusano de la manzana mostró una capacidad reproductiva relativamente baja y se asignó a su potencial de propagación el grado "b".

4.152 En tercer lugar, las Directrices ARP exigían la consideración de factores que afectasen a las consecuencias económicas de la entrada y propagación de la plaga. En un análisis de esta índole, como el llevado a cabo acerca de las plagas por el Japón se incorporaban elementos como el tipo de daño, las pérdidas de cosechas, las pérdidas de mercados de exportación, los aumentos de los gastos en el control, los daños para el medio ambiente o los costes sociales conocidos como el desempleo. Las plantas huéspedes (manzanas, cerezas y otras frutas) del insecto se producían en gran cantidad en el Japón. Los considerables daños potenciales llevaron al Japón a la conclusión de que el insecto era de grado "a" en términos de importancia económica.

4.153 Los factores que afectaban el potencial de introducción se enumeraban en la "lista parcial" que figura en el párrafo 2.3 de las Directrices ARP. 133 El gusano de la manzana era capaz de sobrevivir a la etapas de transporte, escondido dentro de las frutas que se importarían en grandes cantidades. También habían de considerarse 134 los factores que afectan a la radicación (por ejemplo, el número y la frecuencia de los envíos del producto, la utilización que se propone hacer del producto). El gusano de la manzana presentaba un rango elevado con respecto a estos factores y se asignó al insecto el grado "a".

Cuadro 13
Determinación del grado de riesgo general de plagas sobre la base de la clasificación de grados

Grados asignados en el análisis de la etapa 2

Determinación del grado de riesgo general

a en "importancia económica potencial" y al menos dos a en los otros potenciales

A (riesgo muy elevado)

Al menos un a

B (riesgo elevado)

Ningún a

C (riesgo reducido)

Todo c

D (riesgo muy reducido)

4.154 En resumen, como se esbozó más arriba con respecto al análisis de la etapa 2, se asignó al gusano de la manzana el grado "b" en términos de potencial de propagación tras la radicación, si bien recibió el grado "a" en el resto del análisis de la etapa 2. Posteriormente, el Japón realizó una asignación general del grado de riesgo que planteaba a la plaga y llegó a la conclusión de que el riesgo general planteado por el insecto era de grado "A" (riesgo muy elevado). Por tanto cumplió con el criterio para calificarla como plaga de cuarentena dentro de esta etapa del análisis y el Japón decidió pasar a la etapa 3.

4.155 Dentro de la etapa 3 de las Directrices ARP, el manejo del riesgo de plagas entraña la tarea de elegir las medidas fitosanitarias apropiadas contra las plagas de cuarentena identificadas mediante el análisis de la etapa 2. En el párrafo 3.1 de las Directrices se enumeraban las posibles medidas fitosanitarias. Esencialmente, tanto el proceso de inspección del Japón como la desinfestación/desinfectación o la prohibición de importaciones definida en la Ley de Protección Fitosanitaria aparecían en su totalidad en el menú de opciones de las Directrices ARP (párrafo 2.30).

4.156 La elección de una medida fitosanitaria (o varias) se basaba en la eficacia y en los efectos de esas opciones, y el párrafo 3.2 de las Directrices ARP identificaba con este objeto nueve factores pertinentes para la eficacia y los efectos, y exigía que se considerase a éstos en las opciones normativas (párrafo 2.32). Con objeto de incorporar estos factores en un modelo operacional, el Japón comenzó por elaborar un árbol de decisión normalizado que constaba de cinco preguntas para evaluar el grado de dificultad (o facilidad) en el manejo del riesgo de la plaga, con los resultados plasmados en cinco niveles A1 a C.

4.157 Posteriormente estos niveles asignados que reflejaban el grado de dificultad (o facilidad) del manejo del riesgo de la plaga se combinaban con los grados correspondientes al riesgo general (A a D) determinados por la etapa 2. Las combinaciones resultantes que aparecían en las dos columnas de la izquierda del cuadro 14, incluido a continuación, estaban relacionadas con medidas específicas de manejo del riesgo en la columna de la derecha, con objeto de evitar la entrada de la plaga en el territorio japonés.

4.158 En el caso del gusano de la manzana, el Japón recordó que se sabía que las larvas recién salidas de los huevos penetraban en las frutas y era prácticamente imposible detectar estas larvas con medios visuales normales. La inspección del lugar de cultivo era igualmente ineficaz porque el insecto se introducía en los productos en la fase posterior a la cosecha. Por último, la inspección posterior a la entrada no era práctica porque destruiría el valor comercial del producto. Por lo tanto se clasificó al insecto en el "NIVEL A1" con arreglo al árbol de decisiones.

4.159 Con arreglo al ARP (etapa 2) y al estudio de las opciones de manejo (etapa 3), se determinó que el riesgo general del gusano de la manzana era de grado A (riesgo muy elevado) y el nivel de dificultad del manejo se encontraba en el intervalo superior, A1. El Japón consideró que era imposible manejar adecuadamente el riesgo de la plaga por medios distintos de la prohibición de las importaciones y decidió mantener la medida.

Cuadro 14
Elección de las medidas fitosanitarias apropiadas sobre la base de la determinación del grado de riesgo general y de niveles de dificultad del manejo

Grados de riesgo general

Niveles de dificultad de manejo

Medidas de cuarentena

A

A1

Prohibición de la importación de plantas huésped

A2

Inspección de lugar de cultivo

B1

Inspección de la cuarentena posentrada

B2

Inspección de las importaciones con técnicas específicas

B

B1

Inspección de la cuarentena posentrada

B2

Inspección de las importaciones por técnicas específicas

C

Inspección normal de las importaciones

C

B2

Inspección de las importaciones con técnicas específicas

C

Inspección normal de las importaciones

D

-

(Plagas no de cuarentena)

Nota: Aun cuando puedan existir teóricamente otras combinaciones de evaluación de riesgo y dificultad, el Japón señaló que no existían ejemplos conocidos. Por tanto, las combinaciones aquí incluidas agotaban todas las posibilidades que podían darse en la práctica.

4.160 Los Estados Unidos reiteraron que el documento que, según afirmaba el Japón, constituía su evaluación del riesgo con arreglo al artículo 5.1 del Acuerdo MSF, consideraba únicamente la cuestión de saber si el gusano de la manzana era una plaga cuya importancia justificaba la cuarentena. Este extremo no se debatía. No obstante, el informe del Órgano de Apelación en el asunto CE - Hormonas aclaraba que el artículo 5.1, relativo a la evaluación del riesgo, "puede considerarse como una aplicación específica de las obligaciones básicas contenidas en el párrafo 2 del artículo 2 del Acuerdo MSF". El Japón no había podido suministrar una evaluación del riesgo en relación con la medida de prueba de la variedad porque no había una base científica que justificase la medida.

4.161 Dicho de otra forma, el Japón no había podido ofrecer una evaluación del riesgo porque no había pruebas científicas que garantizasen que las pruebas por variedad permitirían obtener un tratamiento de cuarentena eficaz contra el gusano de la manzana. En particular, no había pruebas científicas que sustentasen la necesidad de pruebas por variedad (por oposición a las pruebas por producto) para la eficacia del tratamiento de cuarentena contra el gusano de la manzana con MB y/o fumigación con MB y almacenamiento en frío. El Japón aducía que era posible que las diferencias varietales dentro del mismo producto agrícola pudiesen afectar a la eficacia del tratamiento. 135 A la vista de la eficacia uniformemente letal del tratamiento de cuarentena en todas las pruebas confirmatorias y a la falta de testimonios científicos que apoyasen las pruebas por variedad, el Japón había aportado descripciones de la variación de dosis-respuesta en apoyo de la medida. No obstante, esas descripciones pasaban por alto las conclusiones de los estudios científicos realizados sobre los tratamientos de cuarentena contra el gusano de la manzana, así como abundantes pruebas empíricas estadounidenses de que no existían diferencias entre las variedades que pudiesen afectar a la eficacia del tratamiento de cuarentena. El éxito sistemático de los tratamientos aceptados por el Japón también desmentía esa idea. 136 Los Estados Unidos señalaron que ninguno de los estudios de dosis-mortalidad en pequeña escala ni de los estudios relativos a CxT citados por el Japón constituían una evaluación del riesgo. El Japón nunca había pretendido otra cosa. En el mejor de los casos, tales estudios estaban concebidos para ofrecer datos pertinentes en relación con una evaluación del riesgo.

4.162 Los Estados Unidos señalaron que en su comunicación el Japón había indicado que llevó a cabo una evaluación específica del riesgo siempre que un país solicitaba que se suprimiese la prohibición de importaciones para el producto (párrafo 4.145). Sin embargo, durante varios años los Estados Unidos habían tratado de obtener la supresión de la prohibición para algunos productos con el único resultado de verse contrariados por las prescripciones en materia de pruebas por variedad del Japón. El Japón había indicado que estaba dispuesto a aceptar propuestas distintas de las pruebas en variedades, pero la experiencia había mostrado que existía una flexibilidad reducida para aceptar una alternativa igualmente eficaz. Los Estados Unidos no conocían ninguna evaluación específica del riesgo a la que se hubiese procedido con manzanas, cerezas, nectarinas o nueces.

4.163 El Japón mantuvo que se había llevado a cabo una evaluación general del riesgo en relación con las pruebas por variedad. El Japón mantuvo que era el país exportador el que debía dar pruebas de la eficacia de cualquier tratamiento de desinfestación alternativo de las plantas huésped. De hecho, el Japón puso de relieve que el elemento que debía basarse en una evaluación del riesgo era la prescripción esencial de que se demostrase la eficacia del tratamiento de desinfestación. Los Estados Unidos no habían puesto en duda la necesidad de confirmación. A falta de tal prueba, el Japón partía de la base de que la evaluación inicial del riesgo seguía prevaleciendo con respecto a la plaga y sus plantas huésped y las pruebas por variedad seguirían siendo procedentes. En otras palabras, la "evaluación del riesgo" en relación con las pruebas por variedad se realizaba como parte de la evaluación general del riesgo de la plaga.

4.164 Según la terminología de las Directrices ARP, la supresión de la prohibición de importación podía entenderse como una alteración de la medida de cuarentena (que constituía una parte del "manejo del riesgo" que debería realizarse en la etapa 3 según la terminología de las Directrices ARP, véase a este propósito el párrafo 4.155). 137 Era éste el elemento de "eficacia biológica" (párrafo 4.156) del tratamiento propuesto lo que el Japón consideraba al prescribir una demostración de la ausencia de diferencias varietales en la eficacia del tratamiento.

4.165 Además, la "evaluación del riesgo" en relación con las pruebas por variedad se llevaba a cabo en cada ocasión en que el Japón determinaba si un tratamiento propuesto garantizaría el nivel prescrito de protección contra el riesgo del gusano de la manzana:

a) cuando un gobierno exportador trataba de obtener la aprobación de variedades adicionales (de manzanas, por ejemplo), el Japón investigaba qué medida alternativa alcanzaría el nivel de protección prescrito;

b) recaía en el gobierno exportador la responsabilidad de demostrar que un tratamiento (por ejemplo, el tratamiento existente para otras variedades) alcanzaría el nivel de protección;

c) los datos disponibles sugerían que la eficacia de un tratamiento podía variar en función de las variedades;

d) también se consideraron otros factores enumerados en el apartado 2 del artículo 5 para verificar si se disponía de alguna nueva información; y,

e) a menos que nuevos descubrimientos en el proceso anterior hubiesen permitido llegar a una conclusión diferente, el gobierno exportador tenía que demostrar positivamente bien que las diferencias varietales no afectarían a la eficacia de un tratamiento o bien que el tratamiento que proponía alcanzaría el nivel de protección para otras variedades mediante pruebas ("pruebas por variedad").

4.166 El Japón añadió que el Órgano de Apelación en el asunto CE - Hormonas, había desestimado la idea de que el apartado 1 del artículo 5 se refiriese a un "requisito mínimo de procedimiento". En consecuencia, todo lo que se requería era que una medida sanitaria o fitosanitaria se basase en una evaluación del riesgo que cualquiera podía llevar a cabo. El Sr. Taylor había ratificado el hecho de que la evaluación del riesgo había tomado en consideración todos los factores científicos pertinentes y era conforme con las Directrices ARP de la FAO.

4.167 Los Estados Unidos observaron que el Dr. Heather había explicado que de existir un riesgo asociado con las diferencias varietales, la evaluación de éste se centraría en dos elementos: i) la interacción entre las características físicas y fisiológicas del producto y el fumigante que dieran lugar a una sorción más elevada en una variedad que en otra; y, ii) una susceptibilidad mayor del producto a la plaga que diera lugar a unos niveles sistemáticamente más elevados de riesgo de infestación en una variedad que en otra. No había indicación en el Documento presentado por el Japón (Documento 9 del Japón) de que se hubiese considerado uno u otro de esos factores. Además, los Estados Unidos recordaron que el Sr. Taylor había declarado que la evaluación del riesgo era suficiente para justificar una medida que garantizase que sería la plaga, y no el producto, lo que se mantendría fuera del Japón. Dicho de otra forma, de haberse establecido un tratamiento eficaz el Japón no tendría justificación para seguir prohibiendo el producto.

4.168 Los Estados Unidos también señalaron que, aunque la conformidad con las directrices de la FAO no era obligatoria en el asunto en cuestión, el propio Japón había admitido en su comunicación que la evaluación del riesgo que presentó se relacionaba únicamente con la etapa 2 de las Directrices de la FAO. La consideración de la necesidad de prescripciones de cuarentena como la exigencia de pruebas por variedad del Japón correspondería a la etapa 3. Los Estados Unidos señalaron que la sección 3.3 de las Directrices de la FAO hacía hincapié que "carece de justificación en particular la conclusión de las etapas 1 y 2 solamente y la adopción posterior de medidas fitosanitarias sin [completar la etapa 3]". Sin embargo, precisamente de esa forma había procedido el Japón.

4.169 Los Estados Unidos llegaron a la conclusión de que no existía una evaluación del riesgo con respecto a la cuestión de si las diferencias en características varietales podían afectar a la eficacia del tratamiento. Por tanto la exigencia de pruebas por variedad no se basaba en una evaluación del riesgo como lo disponía el párrafo 1 del artículo 5. Ello era válido incluso si se consideraba el Documento 9 del Japón como una evaluación del riesgo ya que ese Documento no estaba relacionado racionalmente con la medida de pruebas por variedad y no la apoyaba razonablemente puesto que no contenía evaluación alguna de los riesgos que se pudiesen atribuir a las diferencias varietales que afectaran a la eficacia del tratamiento. Por tanto, como el Japón no había evaluado el riesgo, de conformidad con lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 del artículo 5 del Acuerdo MSF, no tenía base para determinar científicamente el potencial de entrada y radicación del gusano de la manzana en el Japón. En la medida en que la prescripción de pruebas por variedad no se basaba en una evaluación del riesgo con arreglo al párrafo 1 del artículo 5, no podía basarse en testimonios científicos suficientes como lo prescribe el párrafo 2 del artículo 2 y tampoco era conforme con esa obligación.

Para continuar con Párrafo 2 del artículo 5


127 Cuestión 3 de la contestación del Gobierno del Japón a las preguntas formuladas por los Estados Unidos en las consultas. (Documento 3 de los Estados Unidos.)

128 Los Estados Unidos señalaron que la referencia a las Directrices de la FAO no se proponía establecer un marco particular de evaluación del riesgo, y tampoco entrañaba que el hecho de no atenerse a las directrices de la FAO constituyese necesariamente una violación del Acuerdo MSF.

129 Documento 9 del Japón.

130 Entomología: estudio de los insectos.

131 i) Nematodo de la remolacha; ii) falso nematodo de la raíz; iii) anguilula de la banana; iv) necrosis y marchitamiento bacteriano del guisante; v) marchitamiento bacteriano de las judías; vi) cercosporiosis bacteriana de la sandía; vii) bacteriosis del maíz; viii) necrosis y marchitamiento bacteriano de Goss; ix) virus de la geña de las habas; y x) mosaico de las habas.

132 Directrices ARP, párrafo 1.2, octavo guión.

133 Los factores son: i) oportunidad de contaminación de productos básicos o medios de transporte por la plaga; ii) la supervivencia de la plaga en las condiciones ecológicas del transporte; iii) la facilidad o dificultad de detección de la plaga en la inspección de entrada; iv) la frecuencia y cantidad de desplazamientos de la plaga hacia el área de ARP por medios naturales, y v) la frecuencia y el número de personas que entran desde otro país por cualquier puerto de entrada concreto.

134 La lista también enumeraba: i) el número de ejemplares de una plaga determinada asociado con el medio de transporte; ii) el uso previsto del producto y iii) las condiciones ecológicas y disponibilidad de huéspedes en el lugar de destino y durante el transporte en el área de ARP.

135 En su respuesta a la cuestión 4 planteada por los Estados Unidos en las consultas, el Japón había declarado: "Es posible que pueda variar la eficacia de la desinfestación incluso cuando se aplique el mismo tratamiento de cuarentena a distintas variedades. Esa es la razón por la que el Gobierno del Japón exige que se confirme la eficacia de las normas de cuarentena." [itálicas añadidas] (Documento 3 de los Estados Unidos.)

136 Documento 2 de los Estados Unidos.

137 El Japón observó que una supresión condicional de la prohibición de importación correspondía a una alteración de la medida que pasaba de constituir una "prohibición de entrada de productos específicos de orígenes específicos" a una "definición de las prescripciones que habrán de cumplirse antes de la exportación".