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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS60/R*
19 de junio de 1998
(98-2418)
Original: inglés

Guatemala - Investigación antidumping sobre el cemento portland procedente de México

Informe del grupo especial

(Continuación)


2. Amenaza de daño importante

7.68 La única información sometida al Ministerio sobre el volumen de las importaciones que pretendidamente eran objeto de dumping consistía en la documentación relativa a las dos importaciones de cemento efectuadas en Guatemala por conducto de un solo puesto aduanero en la misma fecha en agosto de 1995 a las que se ha hecho referencia más arriba. En la solicitud se declaraba que el volumen de las importaciones era masivo y que podían estar entrando importaciones por otros puestos aduaneros. En nuestra opinión, esas afirmaciones no están respaldadas por ninguna prueba pertinente aportada en la solicitud. Ni en la evaluación preparada por los dos asesores ni en la resolución del Director hay ningún indicio de que para adoptar la determinación de iniciar la investigación se considerasen más pruebas o más información que las contenidas en la solicitud. 242 Guatemala adujo ante el Grupo Especial que las dos pólizas de importación demostraban que las importaciones eran masivas, habida cuenta del consumo diario medio de cemento en Guatemala. Sin embargo, en la solicitud no hay ninguna información a partir de la cual se pueda determinar cuál era el consumo diario medio de cemento en Guatemala. Ni en la evaluación preparada por los dos asesores ni en la resolución del Director hay tampoco ninguna indicación de que se conociese o se considerase el consumo de cemento en Guatemala al formular la determinación de iniciar la investigación. 243 Así, no hay ninguna indicación de que en el momento de la iniciación se comparase el volumen de importaciones representado por las dos pólizas de importación con el consumo en Guatemala ni de que se juzgase que las importaciones eran "masivas". Antes bien, el Ministerio parece haber aceptado la descripción hecha por el solicitante a este respecto.

7.69 El resto de la información contenida en la solicitud sobre la amenaza de daño importante consiste en lo siguiente:

"La empresa Cementos Progreso, Sociedad Anónima, se está viendo amenazada por importaciones masivas de cemento procedente de México, de las cuales, a manera de ejemplo, se han aportado en el escrito inicial dos fotocopias de pólizas, en las cuales se demuestran las importaciones que se han ejecutado a precios inferiores al valor normal de venta al consumidor mexicano, por lo que la empresa está siendo amenazada por un daño inminente, de conformidad con los aspectos siguientes:

El cemento ingresado a Guatemala por vía terrestre, con precios inferiores a su valor normal, afecta directamente las inversiones de la empresa, fundamentalmente en la programación de mejoras y ampliación de la planta, inversiones que incluyen:

- Ampliación de molienda de materia prima dentro de la misma planta.

- Optimización de la planta.

- Construcción de un tercer horno en la planta de San Miguel Sanarate.

- Reconversión del sistema eléctrico actual, consistente en la transformación de la planta que actualmente utiliza bunker como combustible.

- Para los efectos de la ampliación descrita se necesita como mínimo un contingente de 400 personas más, las que ya no se utilizarán al pararse dichos trabajos.

- Con inversiones de cemento con precios menores que su costo, la empresa preferiría convertirse en importadora y no productora.

- Pérdidas de segmento de mercado.

- Si se convirtiera en importadora, se vería obligada a despedir a 1.052 trabajadores, con los consiguientes problemas sociales que esto conlleva.

- Se perdería la especialización en la planta, o sea lo que se llama transferencia de tecnología."

7.70 En la solicitud no hay nada que apoye estas afirmaciones. Consideramos que esto es particularmente inquietante, dado que la información pertinente, tal como los datos sobre los niveles de empleo y sobre la capacidad para financiar expansiones y otros proyectos, está exclusivamente en manos del solicitante, en cuyo interés redundaría proporcionar esa información en apoyo de su pretensión de que existe una amenaza de daño. Llegamos por ello a la conclusión de que una autoridad investigadora imparcial y objetiva no podría correctamente determinar que las pruebas de la existencia de una amenaza de daño presentadas al Ministerio eran suficientes para justificar la iniciación de la investigación.

7.71 Se dijo que la preocupación de los productores nacionales por mantener confidencial la información comercial delicada podría explicar el hecho de que el solicitante no proporcionase más información específica sobre sus propias operaciones, es decir, información sobre las ventas, información financiera, etc., que pudiera corroborar su afirmación de que existía una amenaza de daño importante. Ahora bien, tanto el Acuerdo Antidumping como la legislación de Guatemala regulan el trato confidencial de la información cuando ello está justificado. Así pues, el hecho de que se considere confidencial la información pertinente no justifica que no se presente tal información pertinente junto con la solicitud para demostrar las afirmaciones que se hacen en ésta. Guatemala argumentó ante el Grupo Especial que el solicitante no está obligado a incluir pruebas documentales de la existencia de una amenaza de daño. A juicio de Guatemala, la afirmación de que Cementos Progreso se enfrentaba con una amenaza de daño importante quedaba demostrada por la declaración de que, si los productos de importación objeto de dumping continuaban vendiéndose a precios de dumping, Cementos Progreso tendría que cancelar sus planes de ampliar y modernizar sus instalaciones de producción. Sin embargo, a nuestro juicio esto no es una prueba de las afirmaciones, sino meramente declaraciones del solicitante. 244 Por "pruebas suficientes que justifiquen la iniciación de una investigación" se ha de entender, a nuestro juicio, algo cuya "exactitud y pertinencia" puedan evaluarse objetivamente, como lo exige el párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. Las meras declaraciones no están comprendidas en esa categoría de información. Además, no hay ninguna indicación acerca de qué evaluación se hizo de la "exactitud y pertinencia" de esas declaraciones.

7.72 Las pruebas pertinentes podrían haber incluido información sobre cualquier aumento del volumen de las importaciones, en términos absolutos o en relación con la producción o el consumo en Guatemala, como se dispone en el párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping, al que se remite el apartado iv) del párrafo 2 del artículo 5. Como se ha indicado más arriba, la única información sobre el volumen de las importaciones eran la documentación sobre dos importaciones y las afirmaciones concernientes a las posibles importaciones por conducto de otros puestos aduaneros. En la solicitud no había ninguna información sobre el consumo en Guatemala, y al parecer el Ministerio no la tenía a su alcance de otro modo. La única información contenida en la solicitud se refería a la capacidad de Cementos Progreso, que se declaraba que era de 1,6 millones de toneladas métricas, y el hecho de que Cementos Progreso estaba utilizando el 100 por ciento de su capacidad instalada, al operar con tres turnos al día durante 24 horas al día. Así pues, como mucho, a juzgar por la solicitud, se podría haber llegado a la conclusión de que la producción anual era de 1,6 millones de toneladas métricas. 245 Las dos ventas reflejadas en las pólizas de importación eran de un total de 480.000 kg, o 480 toneladas métricas, de cemento en un solo día de agosto de 1995. Así pues, suponiendo que la producción de Guatemala fuese igual a su capacidad y que la producción fuese la misma durante todos los días del año 1995, la información contenida en la solicitud podría haberse interpretado, bien en el sentido de que demostraba que las importaciones equivalían al 11 por ciento de la producción (no del consumo) durante un solo día del mes de agosto, bien en el sentido de que esas importaciones equivalían al 0,03 por ciento de la producción anual de cemento de Guatemala. Ese cálculo no proporciona ninguna información sobre si había habido algún aumento de las importaciones, ya que en la solicitud no hay información alguna sobre el nivel de las importaciones en ningún momento que no sea cierto día de agosto de 1995. 246 Además, como se ha señalado más arriba, no hay ninguna indicación de que se realizase tal cálculo en el momento de iniciarse la investigación. Finalmente, Guatemala ha aducido el argumento de que, habida cuenta de que no se hacían importaciones hasta junio de 1995, cualquier aumento de las importaciones a partir de ese nivel cero era masivo. No aceptamos esta conclusión. De hecho, observamos que en la solicitud no se declara que las importaciones fueran nulas antes de junio de 1995, y en el análisis en que se basó la decisión de iniciar la investigación no hay ningún indicio de que el Ministerio conociese de las importaciones efectuadas antes de junio de 1995 o considerase ese volumen para formular su determinación. 247 Si bien en la solicitud, que se presentó en octubre de 1995, se afirmaba que Cementos Progreso "hace más de tres meses viene afrontando el problema de práctica de comercio desleal llamado dumping", esto no es lo mismo que una declaración en el sentido de que antes de junio de 1995 no se hacían importaciones. Así pues, el Ministerio, en el momento en que decidió que se iniciase la investigación, sencillamente no disponía de ninguna base discernible para poder calificar correctamente de "masivo" el volumen de las importaciones.

7.73 Otras pruebas podrían haber consistido, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping, al que se remite el apartado iv) del párrafo 2 del artículo 5, en información sobre si había habido una significativa subvaloración de precios de las importaciones objeto de dumping o sobre si el efecto de tales importaciones había sido hacer bajar de otro modo los precios en medida significativa o impedir la subida que en otro caso se habría producido. Según la información sobre el precio del cemento mexicano en Guatemala contenida en la solicitud, el precio c.i.f. del cemento reflejado en las pólizas de importación era de 14,77 quetzales. La única información sobre el precio del cemento guatemalteco consignada en la solicitud era que el precio medio al por menor del cemento guatemalteco era de 24 quetzales en la capital y de 32 quetzales en el Departamento de El Petén. A nuestro juicio, esos precios no son comparables y, por consiguiente, no permiten en modo alguno determinar el efecto de las importaciones objeto de dumping sobre los precios. Los precios c.i.f. aplicados a los distribuidores e indicados en las pólizas de importación no pueden compararse correctamente con los precios al por menor del cemento guatemalteco, ya que la diferencia del nivel de las ventas puede tener un efecto considerable sobre los precios y por lo tanto sobre la comparación.

7.74 Además, las pruebas destinadas a apoyar las alegaciones de que existía una amenaza de daño importante podrían haber incluido información sobre los factores e índices económicos pertinentes que influían en el estado de la rama de producción indicados en el párrafo 4 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping, a saber, la disminución real y potencial de las ventas, los beneficios, el volumen de producción, la participación en el mercado, la productividad, el rendimiento de las inversiones o la utilización de la capacidad; los factores que afectasen a los precios internos; la magnitud del margen de dumping; los efectos negativos reales o potenciales en el flujo de caja ("cash flow"), las existencias, el empleo, los salarios, el crecimiento, la capacidad de reunir capital o la inversión. También nos preocupa particularmente la falta de información proporcionada a este respecto, ya que esa información está singularmente al alcance del solicitante. Como se ha indicado más arriba, la solicitud contiene declaraciones sobre alguno de esos factores, pero no contiene ninguna información específica o cuantificable, salvo la afirmación de que los planes de expansión requerían que se contratase a 400 trabajadores más y de que Cementos Progreso, en el caso de que cesase su producción totalmente, se vería obligada a despedir a 1.052 trabajadores. En la solicitud no hay ninguna información sobre el nivel de las ventas de Cementos Progreso ni sobre sus beneficios. Aunque se declara que las importaciones que pretendidamente eran objeto de dumping estaban afectando directamente a los planes de inversión de la compañía, no se da, en apoyo de esa declaración, ninguna información sobre la capacidad para reunir capital o para financiar de otro modo las inversiones. A nuestro juicio, las afirmaciones hechas por el solicitante acerca de los efectos de las importaciones que pretendidamente eran objeto de dumping sobre la planificación de las inversiones para el mejoramiento y la expansión de las instalaciones de producción no están apoyadas por las pruebas pertinentes. No podemos estar de acuerdo en que las declaraciones arriba citadas constituyan "pruebas" que demuestren las afirmaciones hechas en la solicitud.

7.75 Finalmente, observamos que en la solicitud no hay pruebas ni información sobre los factores relativos a la amenaza de daño importante enumerados en el párrafo 7 del artículo 3 del Acuerdo Antidumping. Guatemala argumenta que el párrafo 2 del artículo 5 no requiere que en la solicitud se proporcione información sobre los cuatro factores indicados en el párrafo 7 del artículo 3. Reconocemos que en el párrafo 2 del artículo 5 no se hace referencia expresa a los factores enumerados en el párrafo 7 del artículo 3 en relación con la amenaza de daño, pero sí se hace referencia expresa a los factores indicados en los párrafos 2 y 4 del artículo 3 en relación con el daño. Sin embargo, no aceptamos la opinión de que la falta de una referencia expresa al párrafo 7 del artículo 3 signifique que el solicitante no está obligado a presentar "la información que razonablemente tenga a su alcance" sobre la amenaza de daño importante, si en la solicitud se alega esa amenaza. Tal interpretación del Acuerdo sería, a nuestro parecer, totalmente inadmisible, porque sería incompatible tanto con el texto como con el objeto y el fin del párrafo 2 del artículo 5 en su conjunto.

7.76 Considerando el texto, observamos que en la parte inicial del párrafo 2 del artículo 5 se dispone que:

"Con la solicitud a que se hace referencia en el párrafo 1 se incluirán pruebas de la existencia de: [...] b) un daño en el sentido del artículo VI del GATT de 1994 según se interpreta en el presente Acuerdo [...]."

En el apartado iv) del párrafo 2 del artículo 5 se hace referencia expresa al párrafo 2 del artículo 3, en el que se dan detalles sobre ciertos factores que han de tenerse en cuenta para evaluar el "daño". En la nota 9 de pie de página del artículo 3 del Acuerdo se indica que:

"En el presente Acuerdo se entenderá por "daño", salvo indicación en contrario, un daño importante causado a una rama de producción nacional, una amenaza de daño importante a una rama de producción nacional o un retraso importante en la creación de esta rama de producción, y dicho término deberá interpretarse de conformidad con las disposiciones del presente artículo."

Así pues, las prescripciones del párrafo 2 del artículo 5 relativas al "daño" han de interpretarse, en nuestra opinión, en el sentido de que se refieren a la amenaza de daño en el caso de que esté en litigio una amenaza de daño. 248 Por consiguiente, en este asunto, como el solicitante alegó una amenaza de daño, es evidente que la solicitud ha de contener pruebas de la existencia de una amenaza de daño importante.

7.77 Además, aunque, como se ha señalado más arriba, es evidente que para hacer una determinación preliminar o definitiva de la existencia de un daño importante, incluyendo la amenaza de un daño importante, se aplican criterios diferentes que para determinar si existen pruebas suficientes de la existencia de un daño importante, incluyendo la amenaza de un daño importante, que justifiquen la iniciación de una investigación, no podemos estar de acuerdo con la posición que parece adoptar Guatemala en el sentido de que los factores indicados en el párrafo 7 del artículo 3 no han de tenerse en cuenta a los efectos de la determinación de esa iniciación. No podemos comprender cómo, a falta de información sobre esos factores, una autoridad investigadora imparcial y objetiva puede correctamente determinar que existen pruebas suficientes de una amenaza de daño importante que justifiquen la iniciación de una investigación en un caso en que se alegue la existencia de una amenaza de daño importante. En otras palabras, la naturaleza o tipo de las pruebas necesarias para justificar la iniciación son iguales a la naturaleza o tipo de las pruebas necesarias para hacer una determinación preliminar o definitiva de la existencia de una amenaza de daño, aunque la calidad y el volumen de aquellas pruebas sean menores. En consecuencia, a nuestro juicio el Ministerio, basándose en una evaluación imparcial y objetiva de las pruebas y de la información que se le habían presentado en este asunto, no podía correctamente haber determinado que existían pruebas suficientes de la existencia de daño, es decir, de la amenaza de daño, que justificasen la iniciación de la investigación.

3. Relación causal

7.78 Finalmente, llegamos a la conclusión de que una autoridad investigadora imparcial y objetiva no podía correctamente haber determinado que existían pruebas suficientes de la existencia de una relación causal que justificasen la iniciación si no había pruebas suficientes de dumping y de amenaza de daño. En este asunto, habiendo concluido que las pruebas de dumping y de amenaza de daño importante eran insuficientes para justificar la iniciación, concluimos también que las pruebas de una relación causal entre las importaciones objeto de dumping y el daño alegado eran, necesariamente, insuficientes para justificar la iniciación. El Acuerdo Antidumping exige claramente que se presenten pruebas suficientes de los tres elementos antes de poder iniciar una investigación.

4. Conclusión

7.79 En resumen, a nuestro juicio el Ministerio, basándose en una evaluación imparcial y objetiva de las pruebas y de la información que se le habían presentado en el momento en que se inició este asunto, no podía correctamente haber determinado que existían pruebas suficientes de dumping, de amenaza de daño y de relación causal que justificasen la iniciación de la investigación.

7.80 En consecuencia, determinamos que Guatemala no cumplió las prescripciones del párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping al iniciar la investigación basándose en unas pruebas de dumping, de daño y de relación causal que no eran "suficientes" para justificar la iniciación de la investigación.

VIII. Recomendación

8.1 México argumenta que las infracciones del Acuerdo Antidumping cometidas en este asunto llegan hasta los cimientos de la investigación antidumping realizada por Guatemala y hacen efectivamente que esa investigación sea inválida desde un principio. Por consiguiente, México argumenta que hay que deshacer las consecuencias de la iniciación inválida y nos pide que recomendemos que Guatemala: 1) revoque la medida antidumping impuesta a las importaciones de cemento portland gris procedente de Cruz Azul, y 2) reembolse los derechos antidumping ya percibidos. Declinamos hacer esto.

8.2 El párrafo 1 del artículo 19 del ESD es explícito en lo que se refiere a la recomendación que ha de hacer un grupo especial en el caso de que determine que una medida, o como en este caso un acto, es incompatible con un acuerdo abarcado:

"[El] grupo especial [...] [recomendará] que el Miembro afectado [...] ponga [la medida] en conformidad con ese acuerdo." (Se omiten las notas de pie de página.)

El párrafo 1 del artículo 19 dispone luego que:

"Además de formular recomendaciones, el grupo especial o el Órgano de Apelación podrán sugerir la forma en que el Miembro afectado podría aplicarlas."

Ahora bien, tales sugerencias sobre la aplicación no forman parte de la recomendación y no son vinculantes para el Miembro afectado.

8.3 Así pues, un grupo especial, cuando en una controversia que llegue a la conclusión de que un Miembro ha infringido las disposiciones del Acuerdo Antidumping, está obligado, por la redacción del párrafo 1 del artículo 19, a recomendar que ese Miembro ponga sus actos o su medida, según el caso, en conformidad con las disposiciones del Acuerdo Antidumping. Además, el grupo especial podría, a lo sumo, sugerir la forma en que a su juicio el Miembro podría adecuadamente aplicar esa recomendación. No obstante, las modalidades de aplicación de la recomendación de un grupo especial o del Órgano de Apelación han de ser determinadas ante todo por el Miembro afectado. Así lo confirma la redacción del párrafo 3 del artículo 21 del ESD, que dispone lo siguiente:

"En una reunión del OSD que se celebrará dentro de los 30 días siguientes a la adopción del informe del grupo especial o del Órgano de Apelación, el Miembro afectado informará al OSD de su propósito en cuanto a la aplicación de las recomendaciones y resoluciones del OSD." (Se omite la nota de pie de página.)

A nuestro juicio, con esa redacción se establece claramente una distinción entre la recomendación de un grupo especial y el medio de aplicar esa recomendación. La primera se rige por el párrafo 1 del artículo 19 y se limita a una forma particular. La segunda puede ser sugerida por un grupo especial, pero la elección de los medios incumbe, en primer lugar, al Miembro afectado. Desde luego, es posible que el Miembro ganador de la diferencia no quede satisfecho de la aplicación que de la recomendación haga el otro Miembro. El ESD reconoce esta posibilidad y dispone que se recurra a los procedimientos de solución de diferencias para resolver tales desacuerdos.

8.4 En este asunto, hemos llegado a la conclusión de que Guatemala infringió las disposiciones del Acuerdo Antidumping al no hacer una notificación al Gobierno de México antes de proceder a iniciar la investigación, como lo exige el párrafo 5 del artículo 5. En consecuencia, recomendamos que el Órgano de Solución de Diferencias pida a Guatemala que ponga su medida en conformidad con las obligaciones que le impone el párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. En este asunto, en vista de nuestra sugerencia con respecto a la aplicación de nuestra segunda recomendación, no hacemos ninguna sugerencia sobre la aplicación de esta recomendación.

8.5 Hemos llegado también a la conclusión de que Guatemala infringió las disposiciones del Acuerdo Antidumping al iniciar la investigación cuando no existían pruebas suficientes que justificasen esa iniciación, como lo exige el párrafo 3 del artículo 5. Por consiguiente, recomendamos que el Órgano de Solución de Diferencias pida a Guatemala que ponga su acto en conformidad con las obligaciones que le impone el párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo.

8.6 Hemos determinado que una autoridad investigadora imparcial y objetiva no podría correctamente haber determinado, basándose en las pruebas y la información disponibles en el momento de la iniciación, que existían pruebas suficientes que justificasen la iniciación de la investigación antidumping realizada por el Ministerio de Economía de Guatemala. Así pues, la totalidad de la investigación se fundaba en una base insuficiente y, por lo tanto, no debería haberse realizado nunca. Esta es, a nuestro juicio, una infracción que no puede corregirse efectivamente con ninguna disposición adoptada en el curso de la investigación subsiguiente. 249 En consecuencia, sugerimos que Guatemala revoque la medida antidumping adoptada con respecto a las importaciones de cemento mexicano, porque, en nuestra opinión, ese es el único medio apropiado de aplicar nuestra recomendación.


242 Observamos que Guatemala afirmó que el Ministerio conocía cierta información, tal como el costo del transporte en Guatemala, datos sobre Cementos Progreso y sobre el mercado del cemento en Guatemala, el hecho de que México estaba pasando por una profunda recesión, particularmente en el sector de la construcción, etc., y que tal información se tuvo en cuenta para evaluar los datos contenidos en la solicitud y junto con ellos constituía prueba suficiente para justificar la iniciación. Así, por ejemplo, Guatemala afirmó ante el Grupo Especial que se disponía de información suficiente para presumir que en México había un exceso de capacidad y una disminución de la demanda de cemento, lo que hizo que Cruz Azul empezase a exportar a Guatemala en 1995, e indicó que las exportaciones aumentarían. Aunque el Ministerio tal vez conociera esos hechos, no hay ninguna referencia a ellos en la solicitud, en la evaluación preparada por los dos asesores o en la propia resolución. De hecho, ni en la resolución ni en la recomendación en que se basa ésta se hace absolutamente ninguna referencia al exceso de capacidad en México o a la probabilidad de que aumenten las importaciones. Por consiguiente, no podemos considerar tales hechos al evaluar si el Ministerio llegó correctamente a la conclusión de que existían pruebas suficientes para justificar la iniciación de la investigación en este asunto.

243 Es notable que no haya ninguna información sobre la existencia o inexistencia de importaciones de cemento procedentes de cualquier fuente distinta de Cruz Azul. Evidentemente, no se puede calcular el consumo sin tal información.

244 Señalamos que no ponemos en tela de juicio la veracidad de esas declaraciones. Sin embargo, el que una declaración responda a la realidad no significa que esté apoyada por las pruebas pertinentes o que constituya una prueba que demuestre otras declaraciones.

245 Cabe realmente dudar de que tal suposición hubiera sido razonable, pero aquí estamos tratando de evaluar las hipótesis óptimas posibles en cuanto a la posición de Guatemala en este asunto.

246 El Ministerio pidió información sobre el volumen de las importaciones a la Dirección General de Aduanas después de haberse iniciado la investigación.

247 A este respecto, señalamos que el hecho de que se recomendase que se iniciase una investigación de la compañía mexicana que exportaba cemento a Guatemala por tierra podría entenderse en el sentido de que había otras importaciones que entraban en Guatemala por mar.

248 Análogamente, aunque en el párrafo 7 del artículo 3 se enumeran los factores que han de considerarse específicamente para determinar la existencia de una amenaza de daño, también han de tenerse en cuenta los factores indicados en el párrafo 2 del artículo 3.

249 En cambio, podemos imaginar ejemplos de errores cometidos en el curso de una investigación antidumping que constituirían infracciones del Acuerdo Antidumping cuando se produjeron pero que podrían corregirse efectivamente en el curso subsiguiente de la investigación. Sin embargo, este no es el caso.