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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS60/R*
19 de junio de 1998
(98-2418)
Original: inglés

Guatemala - Investigación antidumping sobre el cemento portland procedente de México

Informe del grupo especial

(Continuación)


2. Mandato

7.28 Antes de ocuparnos de los aspectos sustantivos de esta diferencia, consideraremos los argumentos de Guatemala que analizan si determinadas reclamaciones están comprendidas en el mandato de este Grupo Especial. Guatemala plantea tres objeciones distintas a algunas de las reclamaciones de México: 1) que determinadas reclamaciones no estuvieron incluidas en la solicitud de establecimiento y, en consecuencia, no se nos han sometido adecuadamente220, 2) que determinadas reclamaciones no fueron planteadas en la solicitud de celebración de consultas y, en consecuencia no se nos han sometido adecuadamente221, y 3) que algunas reclamaciones nuevas fueron planteadas durante el procedimiento del Grupo Especial y no se nos han sometido adecuadamente. 222

7.29 Dado que en este caso, no nos ocupamos del fondo de las reclamaciones impugnadas que se mencionan en el párrafo precedente, no consideramos ni necesario ni procedente llegar a ninguna conclusión con respecto a si dichas reclamaciones están comprendidas en nuestro mandato. 223

C. Omisión de la notificación al gobierno exportador de conformidad con el párrafo 5 del artículo 5

7.30 Los hechos relativos a esta cuestión no son objeto de diferencia. El 11 de enero de 1996, el Ministerio publicó el aviso de la iniciación de una investigación antidumping con respecto a las importaciones supuestamente objeto de dumping de cemento portland gris procedentes de Cruz Azul de México. El aviso disponía, en la parte pertinente:

"Se convoca a los importadores, exportadores, representantes del Gobierno de México y a cualquier persona que considere tener un interés legítimo en el resultado de la investigación que se llevará adelante, para que comparezca ante el Ministerio de Economía (8a, Avenida, 10-43 zona 1, en la ciudad de Guatemala) a manifestar lo que en derecho corresponda, acreditando dicho interés dentro de un plazo de treinta días, a partir de la publicación de este aviso. Se otorga igual plazo a las partes interesadas para que se presenten las argumentaciones y pruebas complementarias que estimen pertinentes." (Sin negritas en el original).

El aviso fue publicado en cumplimiento de la resolución del Ministerio, de fecha 9 de enero de 1996, que, en la parte pertinente, indicaba que el Ministerio:

"RESUELVE: 1) Declarar la iniciación de la investigación a la denuncia presentada; 2) hacer las notificaciones correspondientes por el conducto respectivo a: Cementos Progreso, Sociedad Anónima, Distribuidora Comercial Molina y Distribuidora De León, así como también a la empresa mexicana "Cruz Azul S.C.L." por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores, para que dichas empresas, dentro de los treinta días posteriores a la notificación hagan uso de sus derechos, apersonándose en las diligencias de investigación; 3) dar aviso público de dicha iniciación, lo que surte efectos a partir del día que sea publicado el aviso en el Diario Oficial." (sin negritas en el original)

El Ministerio notificó al Gobierno de México la iniciación de la investigación el 22 de enero de 1996. El Ministerio solicitó determinados datos sobre las importaciones a la Dirección General de Aduanas de Guatemala mediante carta de fecha 23 de enero de 1996. Un telefax dirigido por dicho Ministerio a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial de México, de fecha 26 de julio de 1996, decía lo siguiente:

"Lamentamos profundamente el hecho de que su país no haya sido notificado antes de la publicación de la resolución de apertura de la investigación, razón por la cual le presentamos nuestras sinceras disculpas. Lo anterior fue un lapsus cometido por las personas encargadas de realizar las notificaciones, quienes no estaban familiarizadas con las disposiciones aplicables a los procedimientos de investigación sobre prácticas de dumping. Le ruego nuevamente acepte nuestras excusas al respecto." 224

7.31 Guatemala reconoce que el aviso de iniciación de la investigación en este asunto se publicó antes de que se efectuara la notificación al Gobierno de México y que en la resolución de iniciación se declaraba que la iniciación se produciría en la fecha de publicación del aviso, pero aduce que la fecha de publicación del aviso no determina la fecha de iniciación en el caso que se examina, ya que el Ministerio no realizó ningún acto en conexión con la investigación, por lo que no "procedió a iniciar" la investigación hasta después de haber hecho la notificación a México. Guatemala sostiene que la investigación sólo se inició cuando se produjo el primer acto de la investigación, el envío el 23 de enero de 1997, a la Dirección General de Aduanas de la carta en la que se solicitaban determinados datos sobre las importaciones. Además, mantiene que, conforme a su legislación interna, la iniciación sólo puede producirse después de la notificación, con independencia de la fecha real de la decisión de iniciar la investigación o de las disposiciones del aviso publicado.

7.32 El párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping estipula lo siguiente:

"A menos que se haya adoptado la decisión de iniciar una investigación, las autoridades evitarán toda publicidad acerca de la solicitud de iniciación de una investigación. No obstante, después de recibir una solicitud debidamente documentada y antes de proceder a iniciar la investigación, las autoridades lo notificarán al gobierno del Miembro exportador interesado."

7.33 Con el fin de resolver la cuestión, hemos de determinar qué actos requiere que se realicen la segunda frase del párrafo 5 del artículo 5 y cuándo. El sentido de la segunda frase del párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping nos parece claro. Después de recibir una solicitud "debidamente documentada" y antes de proceder a iniciar una investigación, debe efectuarse una notificación al gobierno del Miembro exportador. Así pues, en algún momento del período comprendido entre dos hechos concretos, debe avisarse al Miembro exportador. 225 Para resolver la controversia en esta cuestión es preciso determinar lo que se entiende por "antes de proceder a iniciar".

7.34 A nuestro juicio, la nota 1 a pie de página al Acuerdo Antidumping resulta útil a este respecto. Dicha nota define la "iniciación de una investigación" de la siguiente forma:

"En el presente Acuerdo se entiende por "iniciación de la investigación" el trámite por el que el Miembro inicia o comienza formalmente una investigación según lo dispuesto en el artículo 5."

En conexión con esta definición, el párrafo 5 del artículo 5 obliga a un Miembro a notificar al gobierno del Miembro exportador antes de proceder al "trámite por el que [...] inicia o comienza formalmente la investigación". En consecuencia, para decidir sobre la cuestión, hemos de determinar cuál fue el trámite por el que Guatemala inició formalmente la investigación. En las circunstancias del asunto que se examina, hemos llegado a la conclusión de que el trámite por el que Guatemala inició formalmente la investigación de que se trata fue la publicación del aviso el 11 de enero de 1996.

7.35 En la decisión del Director de Integración Económica de 15 de diciembre de 1995 en la que se basaba la resolución del Ministerio de iniciar la investigación se declaraba expresamente que se consideraría fecha de iniciación de la investigación la fecha de publicación del aviso en el Diario Oficial. En la resolución del 9 de enero de 1996 del Ministerio se anunciaba su decisión de dar aviso público de dicha iniciación, que surtiría efectos el día en que se publicara el aviso en el Diario Oficial. En el aviso, publicado el 11 de enero de 1996, se invitaba a las partes interesadas a manifestar su interés jurídico en el asunto dentro de los 30 días siguientes a la fecha de la publicación del aviso, y a presentar dentro de ese mismo plazo las alegaciones y pruebas complementarias. A nuestro parecer, esos hechos llevan inevitablemente a la conclusión de que la fecha de iniciación fue la fecha de publicación del aviso.

7.36 La tesis de Guatemala requeriría que llegáramos a la conclusión de que "el trámite por el que [Guatemala] inici[ó] formalmente" la investigación en el presente caso fue el envío por el Ministerio a la Dirección General de Aduanas de una carta en la que se solicitaba información sobre los volúmenes de importación. A nuestro parecer, no cabe interpretar razonablemente que este trámite de la investigación, realizado por el personal de la autoridad investigadora y que con toda seguridad no fue conocido por ninguna de las partes en la investigación ni por el público, constituya el comienzo formal de una investigación. Las prescripciones del Acuerdo Antidumping en materia de notificación proclaman expresamente la importancia del aviso público de los actos de las autoridades investigadoras, incluida la iniciación. No podemos admitir que se considere que el acto de iniciación de una investigación sea un hecho cuya fecha no es conocida por el público ni por las partes. Sin duda, el envío de la carta del Ministerio a la Dirección General de Aduanas puede haber sido el primer paso en el proceso de investigación, pero ello es algo enteramente distinto del trámite por el que se inicia la investigación.

7.37 Además, hay varios factores que abonan la idea de que Guatemala tal vez no haya sostenido siempre la tesis que ha mantenido ante el Grupo Especial. Como se ha indicado antes, la decisión del 15 de diciembre de 1995 del Director de Integración Económica en la que se basa la resolución del Ministerio de iniciar la investigación declara expresamente que se considerará fecha de iniciación de la investigación la fecha de publicación del aviso. En segundo lugar, en el aviso efectivamente publicado no se aplaza el comienzo de la investigación hasta un momento posterior, sino que, por el contrario, se da a las partes interesadas un plazo de 30 días contados a partir de la fecha de la publicación para poner de manifiesto su interés y presentar alegaciones y pruebas, de lo que únicamente cabe inferir que la iniciación formal de la investigación se produjo en la fecha de la publicación del aviso. Por último, en el telefax de 26 de julio de 1996 se piden excusas por el retraso de la notificación y se aclara que ese retraso se debió a un error. Así pues, de los actos del Ministerio en el momento de la iniciación y en el período inmediatamente posterior se desprende que en aquel entonces, el Ministerio tenía sobre la cuestión una opinión distinta de la que se ha sostenido ante el Grupo Especial. Aunque no consideramos que este hecho sea concluyente, la interpretación actual de Guatemala coincide con las conclusiones a las que hemos llegado.

7.38 El argumento de que Guatemala no podía haber iniciado la investigación hasta haber efectuado la notificación a México, de conformidad con las disposiciones de su Constitución y sus leyes, no afecta a nuestra conclusión al respecto. Al adherirse a la OMC, Guatemala se comprometió a atenerse al iniciar investigaciones antidumping al párrafo 5 del artículo 5. No cabe justificar el posible incumplimiento del párrafo 5 del artículo 5 basándose en disposiciones de la legislación nacional incompatibles con ese precepto. El párrafo 4 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC declara expresamente que cada Miembro "se asegurará de la conformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones que le impongan los Acuerdos anexos". El hecho de que Guatemala, para cumplir la ley nacional, pueda estar obligada a abstenerse de realizar cualesquiera actos de investigación hasta después de la notificación, no modifica la naturaleza de los actos de que se trata, ni hace de ellos el comienzo formal de una investigación. Como reconoce Guatemala, la propia resolución de iniciar la investigación establecía una fecha determinada de iniciación: la fecha de la publicación del aviso. A nuestro parecer no hay ningún otro acto que pueda interpretarse razonablemente que constituya la iniciación formal de la investigación en el presente caso.

7.39 Por consiguiente, hemos llegado a la conclusión de que el acto por el que Guatemala "inició formalmente la investigación" en este caso fue la publicación del aviso de iniciación. Hay que señalar que no concluimos que la fecha de publicación del aviso de iniciación sea la fecha del "trámite por el que un Miembro inicia o comienza formalmente una investigación", en todos los casos sino simplemente en el asunto que examinamos, habida cuenta de los hechos concretos de que tenemos conocimiento, incluidas las declaraciones que figuran en la resolución de iniciación y los actos concurrentes del Ministerio. En consecuencia, Guatemala, al no haber efectuado una notificación a México antes de la fecha de publicación del aviso de iniciación, no ha actuado de forma compatible con las prescripciones del párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping.

7.40 Guatemala sostiene que, aun en el supuesto de que hubiera habido una violación del párrafo 5 del artículo 5, el Grupo Especial debe constatar que el posible retraso en la notificación prevista en ese párrafo 5 no tuvo efectos perjudiciales sobre los derechos de México, por lo que constituye un error inocuo, de conformidad con las reglas consuetudinarias del derecho internacional público. Guatemala sostiene, además, que el supuesto retraso no ha anulado o menoscabado derechos dimanantes para México del Acuerdo Antidumping.

7.41 Como hemos expuesto antes, hemos llegado a la conclusión de que Guatemala incumplió la obligación que le impone el párrafo 5 del artículo 5 de notificar al Gobierno de México antes de proceder a iniciar esta investigación. El párrafo 8 del artículo 3 del ESD estipula que cuando un Miembro incumple una obligación dimanante de un Acuerdo de la OMC se presume que ha habido anulación o menoscabo de ventajas:

"En los casos de incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de un acuerdo abarcado, se presume que la medida constituye un caso de anulación o menoscabo. Esto significa que normalmente existe la presunción de que toda transgresión de las normas tiene efectos desfavorables para otros Miembros que sean partes en el acuerdo abarcado, y en tal caso corresponderá al Miembro contra el que se haya presentado la reclamación refutar la acusación."

Dicho de otra forma, se presume que la existencia de una infracción da derecho a un Miembro a obtener amparo, porque dicha infracción ha anulado o menoscabado una ventaja dimanante para el Miembro reclamante, es decir, ha "perjudicado" a ese Miembro. El artículo 17 del Acuerdo Antidumping reconoce el derecho de un Miembro a obtener amparo cuando las ventajas resultantes para ese Miembro del Acuerdo Antidumping se hallen anuladas o menoscabadas. Además, aun cuando del párrafo 8 del artículo 3 del ESD se desprende que es posible refutar la presunción de anulación o menoscabo, los grupos especiales del GATT han constatado sistemáticamente que la presunción no puede considerarse refutada simplemente porque la infracción concreta de que se trate no tenga efectos perjudiciales en el comercio o éstos sean insignificantes. 226 La decisión del Órgano de Apelación en el asunto de los Impuestos japoneses sobre las bebidas alcohólicas, confirmando la decisión del Grupo Especial de no introducir en la primera frase del párrafo 2 del artículo III del GATT de 1994 el criterio de los efectos en el comercio, avala este enfoque. 227

7.42 En nuestra opinión, al haber constatado que Guatemala no efectuó oportunamente la notificación al Gobierno de México, no precisamos establecer que el incumplimiento de una obligación tenga efectos desfavorables concretos o demostrables para el comercio para constatar que las ventajas resultantes para México del Acuerdo Antidumping han sido anuladas o menoscabadas, sino que, en la medida en que sea posible refutar la presunción de anulación o menoscabo en caso de transgresión de una obligación de procedimiento, incumbiría al Miembro que hubiera incumplido la obligación demostrar que ese incumplimiento no pudo haber tenido ningún efecto en el curso de la investigación de que se trate. En el asunto que examinamos, la obligación de procedimiento incumplida ha sido la obligación de notificar previamente al Miembro exportador la iniciación de una investigación antidumping antes de proceder a iniciarla. Una función fundamental de las prescripciones de notificación del Acuerdo Antidumping es garantizar que las partes interesadas, incluidos los Miembros, puedan adoptar las medidas que consideren apropiadas en defensa de sus intereses. El hecho de no efectuar oportunamente una notificación prescrita afecta a la capacidad de la parte interesada para adoptar esas medidas. No podemos hacer especulaciones en este momento acerca de las medidas que México podría haber adoptado si se hubiera efectuado oportunamente la notificación, ni cuál podría haber sido la respuesta de Guatemala a esas medidas. 228 En consecuencia, aunque es posible que la investigación se hubiera desarrollado de la misma forma si Guatemala hubiera efectuado oportunamente la notificación a México antes de proceder a iniciar la investigación, no podemos afirmar con seguridad que el curso de la investigación hubiera sido el mismo. En esas circunstancias, no podemos considerar que Guatemala haya refutado la presunción de que el hecho de no haber cumplido la obligación que le impone el párrafo 5 del artículo 5 de forma compatible con el Acuerdo Antidumping anuló o menoscabó ventajas resultantes para México de dicho Acuerdo.

7.43 En lo que respecta a los argumentos de Guatemala acerca del error inocuo, los precedentes citados � suponiendo, a efectos de argumentación, que tales precedentes reflejen las reglas consuetudinarias del derecho internacional público- se refieren a las consecuencias de la violación de una norma de procedimiento y no a la existencia de una causa de acción. En consecuencia, no consideramos que la afirmación de que un error es "inocuo" nos impida abordar la cuestión de si la violación de una disposición del Acuerdo Antidumping anula o menoscaba ventajas resultantes de dicho Acuerdo. Con ello, no excluimos la posibilidad de que la noción de "error inocuo" pueda ser pertinente a la cuestión de las medidas que un Miembro debería adoptar para aplicar las recomendaciones de un grupo especial en una diferencia determinada. Puesto que no entendemos que el principio del error inocuo nos impida establecer que ha habido una violación del Acuerdo Antidumping que anuló o menoscabó ventajas resultantes de ese Acuerdo, consideramos que sería improcedente que nos abstuviéramos de formular una recomendación en el marco del párrafo 1 del artículo 19. No obstante, estimamos que los efectos de un error determinado podrían ser pertinentes al determinar qué medidas correctivas podrían ser apropiadas, es decir, qué sugerencias podría hacer, en su caso, un grupo especial en cuanto a la forma de aplicar su recomendación.

Para continuar con Violaciones alegadas en relación con la iniciación de la investigación


220 Las objeciones de Guatemala a este respecto se relacionan con las siguientes reclamaciones:

- que Guatemala consideró inadecuadamente el aumento en las importaciones provenientes de Cruz Azul;

- que Guatemala consideró inadecuadamente la caída en el precio al producto;

- que Guatemala consideró inadecuadamente la pérdida de clientes;

- que Guatemala consideró inadecuadamente la probabilidad de un aumento inminente en las importaciones de México hacia Guatemala;

- que Guatemala violó los artículos 6.1, 6.2 y 6.8 al no aceptar la "evidencia contable técnica" de Cruz Azul del valor normal y del precio de exportación;

- que Guatemala violó los artículos 6.5.1 y 6.5.2 al aceptar información confidencial de Cementos Progreso sin requerir versiones públicas o las razones por las cuales se requería un tratamiento confidencial; y

- que Guatemala violó los artículos 6.1 y 6.2 del Acuerdo Antidumping al no establecer plazos específicos para que Cruz Azul presentara información para defender sus intereses.

221 Las objeciones de Guatemala a este respecto se relacionan con las siguientes reclamaciones:

- que Guatemala violó el artículo 5.2 al iniciar la investigación sin haber recibido información relativa a las importaciones de la Dirección General de Aduanas; y

- que Guatemala violó el artículo 6.1.3 por no haber proporcionado a Cruz Azul y al Gobierno de México una copia del texto completo de la solicitud tan pronto como Guatemala inició la investigación.

222 Las objeciones de Guatemala a este respecto se relacionan con la reclamación siguiente:

- que el Ministerio emitió inadecuadamente la determinación preliminar positiva de amenaza de daño consiguiente, porque no tomó en cuenta que de 1994 a 1995 el valor de las ventas de Cementos Progreso aumentaron un 21,9 por ciento y sus beneficios netos aumentaron un 22,8 por ciento en Quetzales nominales, no ajustados a la inflación.

223 Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de blusas y camisas de tejidos de lana procedentes de la India, WT/DS33/AB/R, 25 de abril de 1997, página 21.

224 Guatemala alega que no deberíamos tener en cuenta esta declaración porque no está incluida en el expediente administrativo de la investigación. Si bien aceptamos que el telefax fue enviado como gesto de buena fe, obedeciendo a la preocupación de Guatemala por no haber observado las normas de cortesía que exigían la notificación antes de la publicación de la resolución de apertura de la investigación, no estamos de acuerdo en que el telefax no tiene ninguna influencia en lo que respecta a si las medidas de Guatemala constituían una violación del párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. En consecuencia, si bien no lo consideramos para nada determinante con respecto a si hubo o no violación -es imaginable que un Miembro pueda disculparse por un acto legítimo- no consideramos que proceda hacer caso omiso de la existencia de un documento de este carácter.

225 Hay que señalar que el Acuerdo no especifica el contenido de ese aviso. México no ha alegado que el contenido del aviso dado por Guatemala fuera insuficiente. En consecuencia, no hemos llegado a ninguna conclusión a ese respecto.

226 En el asunto Estados Unidos - Impuestos sobre el petróleo y sobre determinadas sustancias importadas, L/6175 (informe adoptado el 17 de junio de 1987), IBDD 34S/136, páginas 181 y 182, el Grupo Especial examinó casos anteriores en los que las partes habían alegado que una medida incompatible con el Acuerdo General no tenía efectos perjudiciales y por tanto no anulaba o menoscababa ventajas resultantes del Acuerdo General para la parte contratante que había presentado la reclamación. Su examen indujo al Grupo Especial a concluir que

"si bien las PARTES CONTRATANTES no habían decidido explícitamente si podía rebatirse la presunción de que las medidas ilegales causan anulación o menoscabo, esa presunción se había tratado en la práctica como irrefutable".

Id., párrafo 5.1.7.

227 Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas, WT/DS8, DS10, DS11/AB/R, 4 de octubre de 1997. Tomamos asimismo nota de la decisión del Grupo Especial que examinó el asunto Brasil - Imposición de derechos compensatorios provisionales y definitivos a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la Comunidad Económica Europea, SCM/179, informe adoptado el 28 de abril de 1994, párrafo 271:

"No correspondía al signatario cuyos derechos procesales de conformidad con el artículo 2 hubieran sido vulnerados por otro signatario demostrar el perjuicio originado por su vulneración. Por ello, el Grupo Especial rechazó la tesis de Brasil de que la CEE debía demostrar que los resultados de la investigación habrían sido diferentes de no haber incurrido el Brasil en errores de procedimiento. Sin excluir por ello la aplicabilidad del concepto de "error sin perjuicio" a los procedimientos de resolución de diferencias sustanciados en el marco del Acuerdo, el Grupo Especial consideró que dicho concepto no era aplicable en las circunstancias del caso que se le había sometido."

228 Tomamos nota del argumento de Guatemala de que, a diferencia del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, el Acuerdo Antidumping no obliga a los Miembros a dar oportunidad de celebrar consultas antes de iniciar una investigación, por lo que no hay ninguna acción posible entre la notificación y la iniciación. Pero del mero hecho de que el Acuerdo Antidumping no requiera ninguna acción tras la notificación del Miembro exportador y antes de la iniciación no se desprende que no pueda adoptarse ninguna iniciativa útil tras una notificación oportuna, ni que el Miembro exportador no tenga, por consiguiente, interés en ser notificado oportunamente.