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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS60/R*
19 de junio de 1998
(98-2418)
Original: inglés

Guatemala - Investigación antidumping sobre el cemento portland procedente de México

Informe del grupo especial

(Continuación)


F. Violaciones en el curso de la investigación

1. Acceso al expediente

4.381 México sostiene que el Ministerio violó los párrafos 1, 2 y 4 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping al negar a Cruz Azul el acceso total o parcial al expediente administrativo en el curso de la investigación. México alega que el objeto de su reclamación no es que el Ministerio rechazara o impidiera definitivamente el acceso al expediente, sino que el acceso al expediente no fue oportuno o adecuado. Según México, el 28 de septiembre de 1996 Cruz Azul solicitó a la autoridad investigadora que se le permitiera examinar el expediente del caso. No obstante, se proporcionó tan sólo una versión incompleta del expediente ya que, entre otras cosas, faltaban muchos documentos e información esencial como decisiones, hojas de cálculo del margen de dumping, la versión pública de la información del solicitante y el resumen de su información confidencial. Además, en varias ocasiones Cruz Azul pidió tener acceso al expediente completo, pero el Ministerio se la negó con el pretexto de que sólo tenían una copia disponible y estaba siendo utilizada por funcionarios del Ministerio. Según México entre las muchas ocasiones en que se negó a Cruz Azul el acceso al expediente, a pesar de haberlo solicitado reiteradamente, cabe citar el 4 de noviembre de 1996, fecha en que se presentó un notario ante el Ministerio para hacer constar que no se permitía el acceso al expediente. En esa misma ocasión se pidió fecha para poder examinar el expediente y se negó esta posibilidad alegando que primero era necesario evaluar y revisar la documentación presentada. Según México, las solicitudes de acceso a la información y al expediente, que no fueron atendidas o como mucho se atendieron con una demora considerable, figuran en las comunicaciones escritas de Cruz Azul de 14 de noviembre de 1996, de 12 de diciembre de 1996, en el informe de la audiencia pública de 19 de diciembre de 1996, así como en las comunicaciones de 20 y 27 de diciembre del mismo año. México también hace referencia a varias solicitudes verbales que, según afirma, no fueron atendidas.

4.382 México alega que una parte interesada debería tener acceso al expediente en todo momento en el transcurso de una investigación, de conformidad con los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping, que se refieren a los derechos de defensa de las partes interesadas. Según México, las partes interesadas sólo pueden defender sus intereses si reciben la información que debe figurar en el expediente a tiempo para permitirles exponer sus argumentos. El hecho de no actuar de conformidad con este procedimiento equivale a negar a las partes interesadas la oportunidad de defenderse, en contra de los principios establecidos en el Acuerdo Antidumping.

4.383 Guatemala niega que el párrafo 4 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping exija que se permita el acceso al expediente en todo momento. Guatemala subraya que el párrafo 4 del artículo 6 dispone que se debe permitir el acceso "siempre que sea factible" y no en todo momento en el transcurso de la investigación.

4.384 México aduce que en la audiencia pública de 19 de diciembre de 1996, el Ministerio negó a Cruz Azul el derecho a revisar los alegatos finales presentados por escrito ese mismo día por Cementos Progreso, con el pretexto de que no sabía si el contenido de ese documento era confidencial. México sostiene que este argumento no tiene sentido tratándose de una audiencia pública. Suponiendo, meramente por defender el argumento, que la información hubiera podido ser confidencial, México alega que, de conformidad con el párrafo 5 del artículo 6 y el apartado 5.1 del mismo artículo del Acuerdo Antidumping, el reclamante debería haber presentado una solicitud razonada a las autoridades para que le concedieran ese trato, y haber suministrado resúmenes no confidenciales de la información. Esto no sucedió, como consta en el informe de la audiencia pública elaborado por la propia autoridad investigadora. Según México, hasta el 8 de enero de 1997 (siete días antes de que se dictara la resolución definitiva) Cruz Azul no tuvo acceso a la comunicación escrita final presentada por Cementos Progreso en la audiencia pública. México señala que la comunicación no contenía ninguna información confidencial. Según México, no es razonable tratar de justificar que se negara el acceso a esa comunicación con el pretexto de que el Ministerio tenía motivos para pensar que la comunicación escrita de Cementos Progreso podía haber contenido información confidencial que no debía divulgarse a Cruz Azul. Si esa comunicación hubiera contenido información confidencial, México sostiene que a Cementos Progreso (y no al Ministerio) le habría incumbido la responsabilidad de comunicarlo y, de ser pertinente, de haber facilitado un resumen no confidencial de la información que figuraba en la misma. De hecho, Cementos Progreso nunca clasificó la comunicación escrita mencionada supra como información confidencial. Esto reviste especial importancia cuando se considera que en esa comunicación (de la que se envió una copia a México una semana después de emitir la determinación definitiva) Cementos Progreso alegaba por vez primera la existencia de daño real, y sobre la base de este argumento el Ministerio decidió cambiar su determinación de amenaza de daño por la de daño real.

4.385 Guatemala niega que Cementos Progreso invocara por primera vez el 19 de diciembre de 1996 el daño real (en oposición a la amenaza de daño). Según Guatemala, el expediente demuestra que la primera vez que Cementos Progreso presentó una reclamación por daño real fue en su respuesta al cuestionario original de 17 de mayo de 1996. En el punto 14 del cuestionario original de Guatemala se preguntaba si Cementos Progreso consideraba que "había sufrido daño en cualquier forma durante el período objeto de examen". Cementos Progreso respondió "sí", y facilitó información sobre el daño real, incluidos datos sobre precios, rentabilidad, disminución de las ventas y de la parte del mercado, y otros factores negativos. Aunque a los efectos de la determinación preliminar Guatemala no consideró que había suficientes pruebas de daño real, al emitir la determinación definitiva concluyó que la información adicional facilitada tras la determinación preliminar bastaba para demostrar el daño real. Según Guatemala, México tuvo amplia oportunidad de rechazar las reclamaciones presentadas por Cementos Progreso sobre el daño real. Por tanto, Guatemala aduce que el Grupo Especial debería rechazar la reclamación de México.

4.386 México sostiene que en el curso de la investigación, el Ministerio no puso a disposición el expediente, o lo hizo en forma incompleta. Al mes de mayo de 1997, Cruz Azul no había tenido acceso al expediente completo, a pesar de haberlo solicitado con tiempo suficiente. Además, el día en que se publicó la determinación definitiva (17 de enero de 1997) Cruz Azul pidió una copia certificada completa del expediente administrativo. México sostiene que en mayo de 1997 todavía no ha recibido esa copia certificada.

4.387 México alega que el hecho de no poder tener acceso completo al expediente de la investigación, y el hecho de que el Ministerio no numerara cada página del mismo, ha sido y sigue siendo un motivo de preocupación para Cruz Azul, ya que no tiene la certeza de que el expediente no haya sido alterado o de que se hayan incorporado al mismo documentos de los que no tienen conocimiento Cruz Azul o México, y que pudieran resultar perjudiciales para sus intereses. México considera que los inconvenientes que ha identificado redundan en perjuicio y menoscabo de sus propios intereses y de los de Cruz Azul, puesto que no se les dio la oportunidad de familiarizarse con toda la información, los argumentos y las supuestas pruebas presentadas por Cementos Progreso, con objeto de responder oportunamente a Cementos Progreso y al Ministerio.

4.388 Guatemala sostiene que cumplió con lo dispuesto en el apartado 1.2 y en los párrafos 2 y 4 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping al dar a Cruz Azul y a todas las partes interesadas la oportunidad de examinar la información, los argumentos y las pruebas presentados en el curso de la investigación. Guatemala alega que la reclamación de México en cuanto a las dificultades respecto del acceso al expediente administrativo carecen de fundamento.

4.389 Guatemala aduce que sólo estaba obligada a conceder a las partes interesadas acceso suficiente al expediente administrativo para cumplir los requisitos que le imponía el Acuerdo Antidumping, entre ellos, la obligación de dar a las partes una amplia oportunidad de defender sus intereses. Guatemala dio tanto a Cruz Azul como a México acceso suficiente al expediente para cumplir todas las obligaciones que le imponía el Acuerdo Antidumping. Se concedió a Cruz Azul acceso oportuno a los documentos públicos del expediente administrativo durante la investigación. Guatemala señala que, en su país, ni la ley ni la práctica administrativa exigen que en el expediente quede constancia de que determinado documento es consultado por las partes. Por este motivo, en el presente caso no se dejó constancia de las consultas efectuadas por las partes interesadas. No obstante, las numerosas comunicaciones presentadas por Cruz Azul refiriéndose a la prueba que obra en el expediente demuestran que tuvo amplio acceso al mismo y que se le concedió amplia oportunidad para referirse a la información pertinente, argumentos y pruebas en las etapas correspondientes del procedimiento. Guatemala sostiene que, en una decisión de fecha 6 de diciembre de 1996, el Ministerio comunicó a todas las partes interesadas que podrían obtener copias de todos los documentos que figuraban en el expediente. No obstante, Cruz Azul no solicitó copia certificada de ninguno. Además, en su última comunicación, de 19 de diciembre de 1996, Cruz Azul no alegó que se le había negado el acceso a ningún documento del expediente. Guatemala sostiene que, por el contrario, Cruz Azul presentó sus argumentos en relación con la prueba que había sido aportada, lo que indica que esa empresa tenía acceso a toda la información necesaria para defender su caso.

4.390 Guatemala alega que, incluso si, el 4 de noviembre de 1996 o en cualquier otra fecha, el Ministerio no hubiera podido poner a su disposición el expediente (hecho que el Ministerio no acepta), Cruz Azul tuvo amplio acceso al mismo en muchas otras ocasiones. El 6 de diciembre el Ministerio notificó a Cruz Azul su última oportunidad para solicitar copias de cualquier documento del expediente que aún no obrara en su poder. Sin embargo, esa empresa no solicitó copias de ninguno. Guatemala sostiene que Cruz Azul no solicitó copias porque en esa etapa del procedimiento ya había examinado el expediente y también se le habían facilitado copias simples de determinados documentos que figuraban en el mismo en el curso de la investigación.

4.391 Guatemala señala el argumento de México de que, en la audiencia pública de 19 de diciembre de 1996, el Ministerio negó injustamente a Cruz Azul la oportunidad de examinar la comunicación escrita presentada ese mismo día por Cementos Progreso. Según Guatemala, el Ministerio tenía una buena razón para no permitir a ese documento de Cruz Azul el acceso inmediato. Efectivamente, en su determinación de 6 de diciembre de 1996 el Ministerio estableció las reglas de la audiencia pública. En particular, el Ministerio manifestó que "la audiencia no está prevista como un debate entre las partes ni se diligenciará o recibirán pruebas adicionales, por lo que se limitará a dar oportunidad a cada una de las partes de exponer sus conclusiones sobre los hechos investigados, sin que la autoridad investigadora vaya a solicitar información adicional". Aun cuando Guatemala hubiera facilitado a Cruz Azul una copia de la comunicación de Cementos Progreso, en la audiencia no se solicitaban ni aceptaban respuestas a las conclusiones presentadas. Por tanto, Guatemala sostiene que México no puede rechazar la justificación que ofrece Guatemala respecto de la supuesta demora en la entrega de una copia de la comunicación de Cementos Progreso de 19 de diciembre de 1996. Según Guatemala, las instrucciones para la audiencia pública sólo autorizaban las comunicaciones escritas, aunque no especificaban si esas comunicaciones se harían publicas o si podían incluir información confidencial. No obstante, las comunicaciones escritas eran necesariamente el único medio del que disponían las partes para presentar sus argumentos finales sobre la información confidencial facilitada anteriormente. Por tanto, el Ministerio disponía de pruebas para apoyar la razonable conclusión de que la comunicación escrita de Cementos Progreso de 19 de diciembre de 1996 podría haber contenido información confidencial que no habría tenido que ponerse en conocimiento de Cruz Azul. Además, Guatemala sostiene que el hecho de que Cruz Azul no tuviera acceso a la comunicación escrita de Cementos Progreso de 19 de diciembre de 1996 no le vedaba la oportunidad de pronunciarse sobre la información fáctica que figuraba en el expediente. Como se establecía en el aviso de 6 de diciembre de 1996, el propósito de los alegatos que debían presentar las partes en preparación del 19 de diciembre de 1996 era simplemente resumir los argumentos de las partes y no aportar información nueva. De conformidad con las instrucciones del Ministerio, el alegato final escrito de Cementos Progreso, de fecha 19 de diciembre de 1996, no incluía información nueva. El Ministerio informó a Cruz Azul en la audiencia de que le facilitaría una copia de la comunicación de Cementos Progreso cuando hubiera verificado si contenía información confidencial. México no ha aducido ninguna base jurídica para considerar necesario que la parte interesada justifique que se requiere una petición adicional de que se dé trato confidencial a una información que la autoridad investigadora ya haya tratado como confidencial, bien en el momento de la comunicación, bien posteriormente. México recibió una copia de la comunicación de Cementos Progreso una semana después de la determinación definitiva. Guatemala recuerda que ni a Cementos Progreso ni a Cruz Azul se les permitió presentar réplicas a los argumentos finales expuestos en la audiencia de 19 de diciembre de 1996 ya que, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping, esas comunicaciones no eran "factibles" en el contexto de la investigación.

4.392 Guatemala señala la reclamación de México de que se le había negado a Cruz Azul el acceso al expediente hasta mayo de 1997. Durante la investigación, el Ministerio facilitó a las partes interesadas copias simples de los documentos que figuraban en el expediente y, antes de la fecha en que las partes debían presentar sus argumentos finales, les recordó que podían solicitar copias de cualquier otro documento que obrara en el expediente administrativo. Guatemala recuerda que Cruz Azul no solicitó copia de ningún documento hasta el 19 de diciembre de 1996. La petición de Cruz Azul, de fecha 17 de enero de 1997, de que se le facilitara una copia certificada de todo el expediente no fue denegada. La única razón por la que esa copia no fue efectivamente entregada a Cruz Azul es porque todavía no ha pagado la tasa aplicable a su expedición, según establece la legislación de Guatemala.

4.393 Guatemala afirma que el expediente fue numerado (foliado) y que el Ministerio no alteró su contenido.

4.394 México insiste en que, en varias etapas del procedimiento, algunas páginas del expediente no estaban adecuadamente numeradas. Esto queda demostrado por algunas copias de información del expediente que obtuvo Cruz Azul, incluidas copias de la solicitud de Cementos Progreso y de las decisiones del Ministerio.

2. Información confidencial

4.395 México afirma que el Ministerio infringió los apartados 5.1 y 5.2 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping al aceptar información confidencial de Cementos Progreso sin que esta empresa presentase un resumen no confidencial o justificase la confidencialidad, en contra de las instrucciones del Ministerio. Según México, el hecho de que el Ministerio pidiera a Cementos Progreso que cumpliese esas obligaciones se desprende de la comunicación de 14 de octubre de 1996. En vista de ese incumplimiento, México afirma que el Ministerio debería haber hecho caso omiso de la información presentada por Cementos Progreso, habida cuenta de que en la propia comunicación mencionada se declara que esa sería la consecuencia del incumplimiento. La propia Cruz Azul informó al Ministerio de esa situación en su carta de 27 de diciembre de 1996. México señala que el Ministerio, sin embargo, no reiteró a Cementos Progreso su petición de que cumpliera esa obligación.

4.396 México sostiene que la falta de acceso a la información confidencial en cuestión no sólo menoscabó gravemente la defensa de los intereses de Cruz Azul sino que también invalidó el procedimiento, porque, conforme a las obligaciones que impone a Guatemala el Acuerdo Antidumping, el Ministerio debería haber rechazado esa información. México afirma que es paradójico que se rechazase la información presentada por Cruz Azul (es decir, la prueba técnica contable), en tanto que se admitió la presentada por Cementos Progreso, pese a las advertencias del Ministerio sobre las consecuencias del incumplimiento con las mencionadas prescripciones en materia de confidencialidad.

4.397 Guatemala considera que las alegaciones de México relativas al trato confidencial se refieren a la respuesta de Cementos Progreso al cuestionario suplementario de 30 de octubre de 1996. Guatemala aduce que el Ministerio expuso cuidadosamente sus exigencias en cuanto a la información confidencial en el cuestionario suplementario, con arreglo a los apartados 5.1 y 5.2 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping. El párrafo 7 del cuestionario suplementario, que era aplicable a la información proporcionada por todas las partes interesadas, disponía que,

"si se proporcionaban datos confidenciales junto con la información, se debería incluir una versión pública de tal información; de lo contrario, no se tendría en cuenta la información en cuestión para emitir la determinación final, y la Dirección adoptaría una decisión basándose en la mejor información disponible."

4.398 Guatemala afirma que Cementos Progreso no pidió que se diera trato confidencial a la información contenida en su respuesta al cuestionario suplementario de 30 de octubre de 1996. Cruz Azul recibió una copia del texto íntegro de esa respuesta, y formuló sus observaciones sobre la información en ella contenida. Guatemala sostiene, por consiguiente, que la alegación de México es infundada. Guatemala observa también que México no ha señalado ninguna otra exposición de Cementos Progreso con respecto a la cual se afirma que el Ministerio infringió los apartados 5.1 y 5.2 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping por el trato dado a la información confidencial.

3. Calendario

4.399 México alega que Guatemala infringió los párrafos 1 y 2 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping al no fijar un calendario específico para la presentación de información, de argumentos y de pruebas por Cruz Azul. Esa omisión rodeó de incertidumbre la defensa de los intereses de Cruz Azul, ya que el Ministerio no dio seguridades de que se tendrían en cuenta la información y las pruebas presentadas con posterioridad a la determinación preliminar.

4.400 Guatemala niega que los párrafos 1 y 2 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping requieran que la autoridad investigadora fije un calendario específico para que la empresa exportadora presente la información y las pruebas pertinentes. El párrafo 10 del artículo 5 del Acuerdo establece el plazo para la presentación de información, al disponer que las autoridades deben normalmente concluir las investigaciones dentro de un año contado a partir de su iniciación. El Ministerio cumplió el párrafo 10 del artículo 5, por cuanto inició la investigación el 23 de enero de 1996 y dictó la determinación definitiva el 17 de enero de 1997.

4.401 Guatemala señala que, sin perjuicio del argumento que antecede, el Ministerio, en el curso de la investigación, estableció plazos específicos para la presentación de información a fin de recibir información de todas las partes interesadas con suficiente antelación para tenerla en cuenta. Por ejemplo, el Ministerio fijó el 17 de mayo de 1996 como fecha límite para la respuesta al cuestionario original, el 30 de octubre de 1996 para la respuesta al cuestionario suplementario, y el 19 de diciembre de 1996 para la presentación de los alegatos finales. Guatemala indica que, en algunos casos, se prorrogaron los plazos a fin de dar a las partes más tiempo para que preparasen sus respuestas y defendieran sus intereses. 116 En consecuencia, y con arreglo a lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 del artículo 6 del Acuerdo Antidumping, se notificó a Cruz Azul la información requerida y se le dio amplia oportunidad de presentar por escrito las pruebas pertinentes para la defensa de sus intereses en cada una de las fases críticas de la investigación.

Para continuar con Revocación de los derechos antidumping


116 Guatemala señala que se concedió a Cruz Azul una prórroga de más de dos meses para contestar al cuestionario original.