9.141 Tomamos nota de los argumentos de Turquía en el sentido de que si quiere ejercer su derecho a establecer una unión aduanera con las Comunidades Europeas no tiene más alternativa que adoptar exactamente la misma política de comercio exterior que las Comunidades Europeas y que, por consiguiente, si fuera necesario, las disposiciones del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV la autorizan a infringir la prohibición establecida en los artículos XI y XIII del GATT (y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV). Examinaremos en primer lugar el texto de los incisos i) y ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV y analizaremos si esas disposiciones obligan a Turquía a hacer lo que alega está obligada a hacer, es decir, a infringir los artículos XI y XIII del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV. En este contexto examinaremos la relación entre el artículo XXIV y el artículo XI del GATT. Por último, examinaremos si nuestra interpretación del artículo XXIV en el presente caso impediría a Turquía ejercer su derecho a constituir una unión aduanera.

9.142 El apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV establece lo siguiente:

Se acepta que las restricciones cuantitativas, como las medidas en litigio en el presente asunto, son "reglamentaciones comerciales restrictivas" a los efectos del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

9.143 Observamos que por unión aduanera se entiende "la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero". La expresión "territorio aduanero" se define así en el párrafo 2 del artículo XXIV:

9.144 Con respecto a la dimensión externa de una unión aduanera de esa naturaleza, se da por supuesto que la situación definitiva (e ideal) es que los miembros constitutivos de la unión aduanera adopten un régimen de comercio exterior común, único y completo.

9.145 Observamos que el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV regula el comercio interior entre los miembros constitutivos de una unión aduanera. El inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 regula el comercio de los miembros constitutivos con terceros países, y no el comercio entre los miembros constitutivos mismos.

9.146 Como también ha observado Hong Kong, China ³⁴⁷, el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 ofrece a los miembros constitutivos de una unión aduanera una cierta flexibilidad. La norma general es que "lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos" debe estar plenamente liberalizado entre los miembros constitutivos. En la práctica, esto sólo puede lograrse otorgando tratamiento preferencial a los productos originarios de los territorios constitutivos. ³⁴⁸ Tenemos presente que el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 no es directamente pertinente en el presente caso, ya que las alegaciones de la India no se refieren a ningún tratamiento preferencial que Turquía y las Comunidades Europeas se hayan otorgado mutuamente como parte de su unión aduanera, sino más bien al tratamiento de su comercio con países que no son miembros de la unión aduanera, es decir, a la imposición por Turquía de restricciones cuantitativas a las importaciones de textiles y prendas de vestir procedentes de la India. ³⁴⁹ Esta es una cuestión que debe examinarse principalmente a la luz del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV y de la relación entre los incisos i) y ii) del apartado a) del párrafo 8.

9.147 Para examinar la defensa de Turquía basada en el apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV tenemos presente la necesidad de interpretar el artículo XXIV en forma que evite conflictos con otras disposiciones de la OMC (véase el párrafo 9.95 supra). Lo que ahora debemos examinar es si el artículo XI (y el artículo XIII) del GATT, por un lado, y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV, por otro, pueden interpretarse en forma que evite un conflicto que requiera que una disposición prevalezca sobre la otra. Por las razones que abajo se exponen, estimamos que en este caso la flexibilidad inherente en el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 permite una interpretación armoniosa. Esa interpretación está en conformidad con el contexto del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 y con el objeto y fin del Acuerdo sobre la OMC, y al mismo tiempo respeta plenamente el derecho de Turquía a establecer una unión aduanera con otros Miembros.

9.148 Como han destacado el Japón y Hong Kong, China³⁵⁰, observamos en primer lugar que los términos del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 no autorizan explícitamente a los miembros de una unión aduanera a infringir normas del GATT en sus relaciones con miembros no constitutivos. Tampoco requieren implícitamente ese resultado. De hecho, los términos del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 admiten cierta flexibilidad en la creación de una política comercial común, ya que la norma general establecida es que "cada uno de los miembros de la unión aplique [...] derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos". Somos conscientes de que las PARTES CONTRATANTES del GATT y los Miembros de la OMC nunca han llegado a un acuerdo sobre la interpretación de la expresión "en sustancia" en el contexto del párrafo 8 del artículo XXIV. El sentido corriente de la expresión "en sustancia" en el contexto del apartado a) del párrafo 8 parece englobar componentes tanto cualitativos como cuantitativos. También la expresión "cada uno de los miembros de la unión aplique [...] derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos" parece englobar elementos tanto cuantitativos como cualitativos, con mayor hincapié en el aspecto cuantitativo por lo que respecta a los derechos de aduana. ³⁵¹

9.149 Observamos también que el inciso i) y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 abordan políticas diferenciadas pero vinculadas entre sí. Por consiguiente, la inclusión de un sector en la cobertura de una unión aduanera, es decir, la eliminación de todos los obstáculos al comercio de los productos de ese sector entre los miembros constitutivos de la unión aduanera, no entraña necesariamente que esos miembros constitutivos tengan que aplicar obstáculos idénticos u obstáculos con efectos similares a las importaciones de los mismos productos procedentes de terceros países.

9.150 Observamos, sin embargo, que el texto del inciso i) del apartado a) del párrafo 8 ofrece a las partes en una unión aduanera la posibilidad de mantener determinadas restricciones al comercio entre ellas, incluidas restricciones cuantitativas ("[...] en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX"). Esto implica que incluso abarcando "lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los países constitutivos" (aquí, por ejemplo, los productos textiles y de vestido), pueden mantenerse algunas restricciones compatibles con la OMC. Ello a su vez implica que pueden utilizarse restricciones cuantitativas internas en el caso de que sólo uno de los territorios constitutivos mantenga restricciones a las importaciones procedentes de terceros países. Si esas restricciones a las importaciones preexistentes fueran compatibles con la OMC, el mantenimiento de una restricción a las importaciones internas entre los dos países constitutivos garantizaría que la protección no otorgada por el contingente original compatible con la OMC no se eludiría. El mantenimiento de tal restricción interna puede obviar la necesidad de aplicar políticas de comercio exterior idénticas. Observamos también que el sentido corriente de las palabras utilizadas en los dos incisos conlleva la aplicación de un criterio diferente a las medidas de liberalización interna entre miembros constitutivos de una unión aduanera, con respecto a las cuales el mantenimiento de algunas restricciones cuantitativas (como reglamentaciones comerciales restrictivas) está explícitamente autorizado (véase el inciso i) del apartado a) del párrafo 8), y a sus respectivas políticas de comercio exterior con terceros países, con respecto a las cuales el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 no contiene ninguna autorización específica relacionada con el mantenimiento de restricciones cuantitativas.

9.151 Dicho esto, y reconocida esa flexibilidad, aún quedan muchas preguntas por responder. Estimamos, sin embargo, que aunque la situación ideal sería que las políticas de los miembros constitutivos fueran idénticas, los miembros aún tiene una amplia gama de posibilidades para determinar cómo pueden constituir su unión aduanera y en qué forma y medida deben regular sus políticas de comercio interior y de comercio exterior común. Habida cuenta de esa amplia gama de posibilidades, opinamos que en términos generales una situación en la que los miembros constitutivos tengan reglamentaciones comerciales "comparables" con efectos similares con respecto al comercio con terceros países satisfaría globalmente la dimensión cualitativa de los requisitos del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8. También es posible la convergencia en una serie muy amplia de esferas de política general, con excepciones específicas en esferas limitadas. Cuanto mayor sea la divergencia de política general, menor será la flexibilidad en cuanto a las esferas en que esa divergencia puede producirse; y viceversa. En nuestra opinión, nuestra interpretación del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 permite a los Miembros establecer una unión aduanera, como en el presente caso, donde un miembro constitutivo tiene derecho a imponer restricciones cuantitativas en virtud de un régimen de transición especial y el otro miembro constitutivo no está facultado para ello. ³⁵²

9.152 La práctica efectiva de la unión aduanera Turquía-CE parece confirmar esta interpretación. Observamos que en algunos sectores, como el agropecuario, el del acero, etc., los miembros constitutivos no aplican políticas comerciales idénticas. Observamos también que la Decisión 1/95 prevé que las Comunidades Europeas podrán seguir aplicando su sistema de certificados de origen si Turquía no logra concertar con terceros países acuerdos similares a los ya concertados entre esos países y las Comunidades Europeas. ³⁵³ Por consiguiente, como han señalado los Estados Unidos³⁵⁴, las Comunidades Europeas y Turquía disponen de medios administrativos, y en particular pueden recurrir a las normas de origen, como ha sugerido Hong Kong, China³⁵⁵, para asegurarse de que no se produce una desviación del comercio, respetando lo dispuesto en el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 y al mismo tiempo lo dispuesto en el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8, sin olvidar que las dos series de políticas a que se hace referencia en ambos incisos son distintas y guardan entre sí una relación flexible.

9.153 Nuestra interpretación del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no invalida el derecho de Turquía a constituir una unión aduanera. Observamos que las exportaciones de textiles y prendas de vestir de Turquía a las Comunidades Europeas representan el 40 por ciento del total de sus exportaciones a las Comunidades Europeas. Si Turquía desea abarcar esos intercambios comerciales y asegurarse de que se beneficia de las ventajas de una unión aduanera, puede hacerlo cumpliendo al mismo tiempo lo dispuesto en el inciso i) del apartado a) del párrafo 8. Por consiguiente, en su análisis de la interpretación y aplicación del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8, la referencia de Turquía al hecho de que los textiles y las prendas de vestir representan el 40 por ciento de su comercio con las Comunidades Europeas es irrelevante. Con respecto a sus políticas de comercio exterior, los cálculos basados en las estadísticas sobre importación facilitadas por Turquía al Grupo Especial muestran que en 1995, 1996 y 1997, a) las importaciones de textiles y prendas de vestir procedentes de todos los países no miembros de las Comunidades Europeas (incluidos Miembros y no Miembros de la OMC) en Turquía representaron entre el 8 y el 9 por ciento del total de importaciones de Turquía procedentes de esos países ³⁵⁶; b) las importaciones procedentes de países no miembros de las CE de los productos comprendidos en todas las categorías sujetas a limitaciones por Turquía representaron un 4,5 por ciento del total de importaciones en Turquía procedentes de esos países³⁵⁷; y c) las importaciones procedentes de países no miembros de las CE de los productos comprendidos en las 19 categorías sujetas a limitaciones para la India representaron menos del 3 por ciento del total de importaciones de Turquía procedentes de esos países. ³⁵⁸ Cabe señalar que las cifras arriba indicadas en b) y c) incluyen importaciones tanto de Miembros como de no Miembros de la OMC. Por consiguiente, en este caso no puede considerarse que una variación de la política aplicable a los Miembros de la OMC con respecto a como máximo el 4,5 por ciento del comercio exterior de Turquía, y en cualquier caso de naturaleza temporal ³⁵⁹, pone en peligro el cumplimiento del requisito del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV con arreglo al cual Turquía y las Comunidades Europeas deben aplicar a terceros países reglamentaciones comerciales que sean, en sustancia, idénticas. No puede interpretarse que el hecho de que esa proporción de los intercambios comerciales esté regulada en forma distinta por Turquía contradiga las exigencias del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. Como se ha señalado más arriba, estimamos que incumbe al CACR evaluar la compatibilidad con el GATT/OMC de uniones aduaneras como la unión aduanera Turquía-CE, y que en cualquier caso nuestro mandato no nos obliga a hacerlo. Nosotros, por nuestra parte, hemos tratado de asegurarnos de que nuestra interpretación no impida a Turquía ejercer su derecho, en el marco de la OMC, a constituir una unión aduanera.

9.154 Con independencia de que los miembros constitutivos puedan acordar que algunas de sus políticas de comercio exterior no sean idénticas, estimamos que el texto del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 no determina la cuestión de si una restricción a las importaciones de otro modo incompatible con la OMC puede introducirse entre las políticas comerciales idénticas o diferentes con ocasión del establecimiento de una unión aduanera. En nuestra opinión, el texto del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no autoriza a los Miembros que constituyen una unión aduanera a infringir las disposiciones de los artículos XI y XIII del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

9.155 La conclusión de que debe interpretarse que el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no permite infringir los artículos XI y XIII del GATT ni el párrafo 4 del artículo 2 del ATV en las circunstancias del presente caso se apoya en el mismo análisis del contexto que realizamos con respecto al apartado a) del párrafo 5 (véanse los párrafos 9.124 a 9.133 supra ), y en particular en nuestro análisis de los párrafos 4 y 6 del artículo XXIV.

9.156 Concluimos, basándonos en el sentido corriente de los términos del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV y en su contexto inmediato, que dicho apartado no aborda explícitamente la cuestión de la compatibilidad con el GATT/OMC de las medidas adoptadas por miembros constitutivos de una unión aduanera en sus esfuerzos por armonizar en lo sustancial todos sus derechos de aduana y reglamentaciones comerciales con respecto a terceros países. Por lo demás, estimamos que en el presente caso el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no autoriza a Turquía a introducir, con ocasión del establecimiento de una unión aduanera con las Comunidades Europeas, restricciones cuantitativas a las importaciones de productos textiles y de vestido que serían de otro modo incompatibles con el GATT/OMC, ni obliga a Turquía a introducir restricciones a las importaciones de textiles y prendas de vestir que serían incompatibles con otras disposiciones del Acuerdo sobre la OMC.

9.157 Estimamos que el contexto más amplio de los apartados a) del párrafo 5 y a) del párrafo 8 y del artículo XXIV en general, así como el objeto y fin del Acuerdo sobre la OMC y el GATT de 1994, incluido el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994, son también pertinentes para la interpretación del artículo XXIV y confirman nuestra interpretación de las disposiciones de los apartados a) del párrafo 5 y a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

9.158 Observamos que el Preámbulo del GATT de 1947 (ahora GATT de 1994) establece que:

9.159 Ese texto sugiere que uno de los objetivos generales del GATT de 1947, que también lo es del GATT de 1994, era aumentar los intercambios comerciales disminuyendo (haciendo menos restrictivos) los aranceles y reduciendo los obstáculos no arancelarios. Se trata de un objetivo dinámico. La utilización de acuerdos comerciales regionales para lograr ese objetivo está legitimada por la primera frase del párrafo 4 del artículo XXIV:

9.160 Ya entonces las PARTES CONTRATANTES veían claramente que el objetivo general del GATT, y en definitiva el de los acuerdos comerciales regionales, no debía ser erigir obstáculos al comercio. A ello se hace también referencia en la comunicación de Filipinas. ³⁶⁰ Esta circunstancia se refleja asimismo en el texto de la segunda frase del párrafo 4 del artículo XXIV:

y en el Preámbulo del GATT de 1947:

9.161 Al concluir la Ronda Uruguay, los Miembros reiteraron los mismos principios y el mismo objetivo general en el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994:

y en el Preámbulo del Acuerdo sobre la OMC:

9.162 Recordamos también la Declaración Ministerial de Singapur:

9.163 De las disposiciones arriba citadas ³⁶¹ sacamos dos conclusiones generales para el presente caso. En primer lugar, los objetivos de los acuerdos comerciales regionales y los del GATT y la OMC han sido siempre complementarios, y por consiguiente deben interpretarse sobre la base de su compatibilidad, con miras a aumentar el comercio y no a erigir obstáculos al comercio, invalidando así toda interpretación que permitiría, con ocasión del establecimiento de una unión aduanera, introducir restricciones cuantitativas. En segundo lugar, vemos en esos objetivos paralelos el reconocimiento de que las disposiciones del artículo XXIV (junto con las del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994) no constituyen un escudo frente a otras prohibiciones del GATT/OMC ni una justificación para la introducción de medidas que por lo general se consideran incompatibles ipso facto con el GATT/OMC. En nuestra opinión, no puede aceptarse que las disposiciones del artículo XXIV sobre acuerdos comerciales regionales eximan a los miembros constitutivos de una unión aduanera de la obligación de someterse a la primacía de las normas de la OMC. En ese contexto nos referimos también a la Declaración Ministerial de Singapur, donde los Miembros declararon: "Reafirmamos la primacía del sistema de comercio multilateral [...]".

Para continuar con Práctica del GATT/OMC

³⁴⁷ Véase el párrafo 7.15 supra.

³⁴⁸ Por consiguiente, en nuestra opinión, el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 autoriza, por ejemplo, a los miembros de una unión aduanera a otorgarse mutuamente trato preferencial a pesar de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo I del GATT. Tomamos nota en este contexto del pronunciamiento del Órgano de Apelación en el asunto CE - Bananos III, párrafo 191: "Las obligaciones de no discriminación son aplicables a todas las importaciones de productos similares, salvo en el caso de que esas obligaciones hayan sido objeto de una exención expresa o no sean aplicables por otra razón, a consecuencia de la aplicación de disposiciones específicas del GATT de 1994, como el artículo XXIV". Esto se reconoce igualmente en un anterior informe, no adoptado, del Grupo Especial encargado del asunto CE - Regímenes de Importación del Banano de Algunos Estados Miembros de las CE, DS32/R, párrafo 358, donde se afirma que el artículo XXIV simplemente ofrece a las partes contratantes una justificación para no aplicar a las importaciones originarias de esa unión o zona las medidas restrictivas de las importaciones que otras disposiciones del Acuerdo General les permiten imponer.

³⁴⁹ Tenemos presente el pronunciamiento del Órgano de Apelación en el asunto CE - Equipo Informático, que debe entenderse en el contexto del mercado interno de las CE: "96[...] Si embargo, las Comunidades Europeas constituyen una unión aduanera, y como tal, los productos, una vez importados en cualquier Estado Miembro, circulan libremente en todo el territorio de la unión aduanera. Por tanto, el mercado de exportación es las Comunidades Europeas, no un Estado Miembro específico". En ese pronunciamiento del Órgano de Apelación se hace referencia a la "práctica anterior constante" de las Comunidades Europeas. Sin embargo, aquí no estamos examinando la situación del mercado interno de las Comunidades Europeas ni las relaciones comerciales entre las Comunidades Europeas y Turquía.

³⁵⁰ Véase el argumento del Japón en el párrafo 7.25 y el de Hong Kong, China en el párrafo 7.16 supra.

³⁵¹ También hemos examinado las versiones española y francesa del artículo XXIV, que confirman la flexibilidad que se ofrece a los miembros constitutivos.

³⁵² Nuestro examen de la flexibilidad que ofrece el apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV es sin perjuicio de la flexibilidad aún mayor que puede permitirse durante el período de transición de un acuerdo provisional conducente al establecimiento de una unión aduanera.

³⁵³ El artículo 12 de la Decisión 1/95 (WT/REG22/1) establece que: "2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo XXIV del GATT, a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Decisión, Turquía aplicará una política comercial similar a la de la Comunidad en el sector textil, incluidos los acuerdos o regímenes relativos al comercio de los productos textiles y de las prendas de vestir. La Comunidad prestará a Turquía la cooperación necesaria para lograr este objetivo. 3. En espera de que Turquía celebre esos acuerdos, seguirá en vigor el actual sistema de certificados de origen para las exportaciones de productos textiles y prendas de vestir de Turquía a la Comunidad. Los productos de este tipo no originarios de Turquía continuarán sometidos a la política comercial de las Comunidades con respecto a los países terceros de que se trate [...] En ausencia de dichas modalidades, la Comunidad se reserva el derecho a tomar, con respecto a las importaciones en su territorio, cualquier medida necesaria para la aplicación del mencionado arreglo".

³⁵⁴ Véase el argumento de los Estados Unidos en el párrafo 7.112 supra.

³⁵⁵ Véase el argumento de Hong Kong, China en el párrafo 7.18 supra.

³⁵⁶ Véase el cuadro II.2 supra.

³⁵⁷ Véanse los párrafos 2.41 y 2.42 supra.

³⁵⁸ Esto es consecuencia de que Turquía, como importante fabricante de prendas de vestir, importa fundamentalmente productos textiles, que sólo están parcialmente representados en las categorías sujetas a limitaciones (sólo seis de las 19 categorías comprenden hilados o tejidos). (Véanse el párrafo 2.46 supra y el anexo del presente informe, apéndice 1).

³⁵⁹ Las restricciones cuantitativas derivadas del AMF impuestas por las Comunidades Europeas deben eliminarse a más tardar el 1º de enero de 2005.

³⁶⁰ Véase el párrafo 7.41 supra.

³⁶¹ Observamos que el texto del artículo V del AGCS hace referencia a los mismos conceptos.