9.57 Las normas relativas a la carga de la prueba ya están bien establecidas en la OMC y pueden resumirse en la forma siguiente:

9.58 Corresponde por tanto a la India demostrar prima facie que las medidas adoptadas por Turquía infringen las disposiciones de los artículos XI y XIII del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV. Turquía no niega la existencia de restricciones cuantitativas, pero presenta una defensa afirmativa basada en la aplicación del artículo XXIV del GATT. En respuesta a una pregunta directa del Grupo Especial, Turquía alegó que no invoca más defensa que la basada en el artículo XXIV en apoyo de su alegación de que no está infringiendo los artículos XI o XIII del GATT ni el párrafo 4 del artículo 2 del ATV. Observamos en este contexto que Hong Kong, China ha aducido que al ser el artículo XXIV una excepción invocada por Turquía, la carga de la prueba recae sobre Turquía. ²⁸⁷

9.59 Habida cuenta de lo anterior, examinaremos en primer lugar las alegaciones de la India y el tratamiento GATT/OMC de las restricciones a la importación en general, y después más específicamente en el sector de los textiles y el vestido. En segundo lugar examinaremos la aplicabilidad del artículo XXIV y la defensa de Turquía basada, en particular, en el párrafo 4, el apartado a) del párrafo 5 y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT.

9.60 La India alega que las medidas adoptadas por Turquía infringen las disposiciones de los artículos XI y XIII del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV. Turquía alega que sus derechos en virtud del artículo XXIV del GATT prevalecen sobre cualesquiera otras obligaciones contenidas en los artículos XI y XIII del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV, y que por consiguiente las alegaciones de la India deben rechazarse.

9.61 El texto de los artículos XI y XIII es claro. El artículo XI establece que como norma general (destacamos el título del artículo XI: "Eliminación general de las restricciones cuantitativas"), los Miembros de la OMC no pondrán restricciones cuantitativas a las importaciones o a las exportaciones.

9.62 El artículo XIII establece que en el caso de que el GATT/OMC permita la imposición de restricciones cuantitativas, éstas deben, además, imponerse en forma no discriminatoria.

9.63 La prohibición del uso de restricciones cuantitativas es una de las piedras angulares del sistema del GATT. Un principio básico del sistema del GATT es que los aranceles son la forma preferida y aceptable de protección. Los aranceles, que se reducirán mediante concesiones recíprocas, deben aplicarse en forma no discriminatoria, con independencia del origen de los productos (la cláusula de la "nación más favorecida" (NMF)). El artículo I, que impone el trato NMF, y el artículo II, que estipula que los aranceles no deben superar los tipos consolidados, constituyen la Parte I del GATT. La Parte II contiene otras obligaciones conexas, entre otras cosas para velar por que los Miembros no eludan el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Parte I. Dos de las obligaciones fundamentales contenidas en la Parte II son la cláusula de trato nacional y la prohibición de imponer restricciones cuantitativas. Esta última prohibición se debe a que los aranceles son la forma de protección en la frontera "preferida" por el GATT. Las restricciones cuantitativas imponen límites absolutos a las importaciones, y los aranceles no. En contraste con los aranceles NMF, que permiten al competidor más eficiente suministrar productos de importación, las restricciones cuantitativas suelen tener un efecto de distorsión del comercio, su asignación puede ser problemática y su administración a veces no es transparente.

9.64 A pesar de esta prohibición generalizada de las restricciones cuantitativas, durante muchos años las partes contratantes del GATT no respetaron en todos sus aspectos esa obligación. Desde los primeros tiempos del GATT, en sectores como la agricultura, se mantuvieron e incluso aumentaron las restricciones cuantitativas hasta tal punto que la necesidad de restringir su uso se convirtió en un aspecto crucial de las negociaciones de la Ronda Uruguay. En el sector de los textiles y el vestido, las restricciones cuantitativas se mantuvieron en el marco del Acuerdo Multifibras (al que nos referimos más abajo). Algunas partes contratantes opinaban incluso que las restricciones cuantitativas se habían ido tolerando y aceptando gradualmente como elementos negociables, y que el artículo XI no podía ser una disposición que prohibiera esas restricciones con independencia de las circunstancias específicas de cada caso y nunca se había interpretado así. Este argumento, sin embargo, fue rechazado en el informe adoptado del Grupo Especial encargado del asunto CE - Importaciones Procedentes de Hong Kong. ²⁸⁸

9.65 Los participantes en la Ronda Uruguay reconocieron los efectos desfavorables generales de las restricciones no arancelarias (tanto a las importaciones como a las exportaciones) y la necesidad de fomentar la adopción de medidas más transparentes basadas en los precios, es decir, basadas en aranceles; con esa finalidad establecieron mecanismos para eliminar gradualmente las restricciones cuantitativas en los sectores de la agricultura y de los textiles y el vestido. Ese reconocimiento se refleja en el Entendimiento relativo a las disposiciones del GATT de 1994 en materia de balanza de pagos²⁸⁹, el Acuerdo sobre Salvaguardia²⁹⁰, el Acuerdo sobre la Agricultura, donde se eliminaron las restricciones cuantitativas ²⁹¹ y el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (al que hacemos referencia más abajo), con arreglo al cual las restricciones derivadas del AMF deberán eliminarse completamente para el año 2005.

9.66 A primera vista, las medidas en litigio imponen restricciones cuantitativas a las importaciones y son únicamente aplicables a la India. ²⁹² Estimamos que, a falta de defensa por parte de Turquía (distinta de su defensa basada en el artículo XXIV del GATT) ante las alegaciones de la India de que se han impuesto restricciones cuantitativas, la India ha fundamentado prima facie un caso de infracción de los artículos XI ²⁹³ y XIII del GATT.

2. Párrafo 4 del artículo 2 del ATV²⁹⁴

9.67 La India alega que las medidas objeto de examen infringen el párrafo 4 del artículo 2 del ATV porque son nuevas medidas no autorizadas por el ATV y que no pueden justificarse en virtud del GATT. Turquía alega que las medidas objeto de examen no son nuevas, ya que las Comunidades Europeas ya aplicaban restricciones análogas cuando Turquía y las Comunidades Europeas constituyeron su unión aduanera, y que esas restricciones están justificadas en virtud del artículo XXIV del GATT.

9.68 El ATV establece un período de transición máximo de 10 años para la integración de todas las restantes restricciones cuantitativas en el sector de los textiles y el vestido mantenidas en el marco del antiguo Acuerdo Multifibras ("AMF"). El artículo 2 es el núcleo del ATV ²⁹⁵ y contiene dos prescripciones clave para el proceso de transición conducente a la reintegración del sector de los textiles y el vestido en las normas generales del GATT de 1994. En el párrafo 1 del artículo 2 del ATV se requiere que todas las anteriores restricciones AMF o de tipo AMF se notifiquen al OST para integrarse en el ATV. En los párrafos 6 a 11 del artículo 2 se establecen los procedimientos para la integración progresiva de los productos abarcados por el ATV en las normas y disciplinas del GATT de 1994. Por consiguiente, el ATV prevé excepciones a las prohibiciones generales de imposición de restricciones cuantitativas discriminatorias contenidas en los artículos XI y XIII al permitir a algunos Miembros (los que tuvieran vigentes restricciones AMF y las hubieran notificado al OST en un plazo de 60 días a partir de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC) mantener esas restricciones por un período máximo de diez años. En ese sentido, el AMF definía el alcance de la prohibición general de imponer restricciones cuantitativas en el sector de los textiles y el vestido.

9.69 Las listas de restricciones notificadas de conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 establecen el punto de partida para el tratamiento de las limitaciones arrastradas del anterior régimen AMF. Cuatro Miembros de la OMC hicieron notificaciones al OST de conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 del ATV: el Canadá, las Comunidades Europeas, Noruega y los Estados Unidos. Estimamos que el requisito de notificación en un plazo de 60 días establecido en el párrafo 1 del artículo 2 del ATV es vinculante tanto por razones de forma como por razones sustantivas. El texto del párrafo 1 del artículo 2 es inequívoco cuando utiliza el término "serán". Además, como la finalidad del ATV es establecer excepciones a la aplicación general de los artículos XI y XIII del GATT durante un período de integración que finalizará el 1º de enero de 2005, esas excepciones deben interpretarse estrictamente. ²⁹⁶ Habida cuenta de esta disposición, sólo los cuatro Miembros arriba citados tenían derecho a notificar, y de hecho notificaron medidas que les permitían mantener restricciones cuantitativas derivadas del AMF por un período máximo de 10 años, durante el cual los contingentes de importación debían aumentar anualmente hasta que los productos que abarcaban estuvieran integrados en el GATT. A falta de una excepción en virtud del ATV o de una justificación en virtud del GATT, ninguna restricción cuantitativa nueva introducida por un Miembro puede beneficiarse de las excepciones establecidas en el párrafo 1 del artículo 2 del ATV una vez transcurrido ese período de 60 días.

9.70 El párrafo 4 del artículo 2 del ATV establece que:

9.71 La prohibición de imponer "nuevas restricciones" debe interpretarse teniendo en cuenta la frase precedente: "Se considerará que las restricciones notificadas de conformidad con el párrafo 1 constituyen la totalidad de tales restricciones aplicadas por los Miembros respectivos el día anterior a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC". El sentido corriente de las palabras indica que la intención de los Miembros de la OMC era que a partir del 1º de enero de 1995 la incidencia de las restricciones en el marco del ATV sólo pudiera reducirse. A nuestro entender, una ficción jurídica en virtud de la cual una restricción existente pueda simplemente incrementarse sin ser por ello una "nueva restricción" sería contraria a la clara finalidad del ATV, que es reducir el alcance de esas restricciones a partir del 1º de enero de 1995 (salvo en las situaciones excepcionales a que se hace referencia en el párrafo 4 del artículo 2 del ATV). Consideramos, por tanto, que con independencia de la posibilidad de invocar las excepciones y justificaciones a que se hace referencia en el párrafo 4 del artículo 2 del ATV, todo aumento de una restricción cuantitativa compatible con el ATV notificada en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del ATV constituye una "nueva" restricción.

9.72 El 28 de febrero de 1995 (y por tanto dentro del plazo de 60 días establecido en el párrafo 1 del artículo 2 del ATV) las Comunidades Europeas notificaron las restricciones que mantenían anteriormente en el marco del AMF. ²⁹⁸ Esa notificación se refería a restricciones aplicables únicamente en el territorio de las CE. Transcurrido el período de 60 días (en virtud del artículo 2 del ATV), las Comunidades Europeas tienen prohibido notificar toda nueva restricción o modificación de las restricciones existentes y notificadas, salvo las adoptadas de conformidad con el ATV o cualesquiera otras disposiciones del GATT de 1994. Salvando esos casos especiales, las Comunidades Europeas no tienen derecho a notificar ningún aumento de sus restricciones derivadas del AMF. Inmediatamente antes de la fecha de entrada en vigor del ATV, Turquía era miembro del Acuerdo Multifibras (como país exportador) y no tenía en vigor ninguna restricción conforme al artículo 4 del AMF o notificada en virtud del artículo 7 o el artículo 8 del AMF el día anterior a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Como Turquía no mantenía ninguna restricción AMF, no podía hacer ninguna modificación de conformidad con el párrafo 1 del artículo 2 del ATV. Por consiguiente, cualquier restricción aplicada por Turquía a las importaciones de textiles y prendas de vestir parece a primera vista ser "nueva", con arreglo a la definición del párrafo 4 del artículo 2 del ATV por referencia a los países que mantenían restricciones AMF y las notificaron dentro del plazo de 60 días.

9.73 El ATV permite imponer nuevas restricciones en caso de adopción de medidas de salvaguardia (artículo 6 del ATV) o de conformidad con el párrafo 14 del artículo 2 y el artículo 7 del ATV cuando un Miembro no cumple lo establecido en el Acuerdo. Observamos que no hay en el ATV disposición alguna sobre excepciones generales o excepciones por motivos de seguridad, no tampoco otras disposiciones sobre acuerdos comerciales regionales.

9.74 Observamos que el 27 de febrero de 1995 ²⁹⁹ Turquía notificó al OST la primera etapa de su programa de integración; al haberlo hecho, Turquía tiene derecho, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 6 del ATV, a utilizar el mecanismo de salvaguardia especial. Cabe observar que en el ATV el derecho a mantener restricciones cuantitativas derivadas del AMF y el proceso de integración por etapas no guardan relación entre sí. Las disposiciones del ATV dejan bien en claro que el hecho de que un producto no se haya reintegrado aún en las normas generales del GATT en ningún caso implica un derecho a introducir nuevas restricciones a la importación de ese producto en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del ATV. El principal beneficio que los Miembros obtienen de la notificación de un programa de integración dentro de un plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC es el derecho a utilizar el mecanismo de salvaguardia especial en el marco del ATV. No hay relación alguna entre las disposiciones sobre salvaguardia del ATV y el derecho a introducir nuevas restricciones cuantitativas en virtud del párrafo 1 del artículo 2 del ATV. El 27 de diciembre de 1996, Turquía notificó la segunda etapa de su programa de integración³⁰⁰, efectiva el 1º de enero de 1998. Ese mismo día Turquía notificó también, con anticipación, las disposiciones de la tercera etapa de su programa de integración³⁰¹, que entraría en vigor el 1º de enero de 2003. Todas esas notificaciones se refieren a importaciones de textiles y prendas de vestir únicamente en Turquía. (Observamos también que los productos abarcados por las medidas en litigio no se enumeran en ellas).

9.75 El párrafo 3 del artículo 3 del ATV prevé la notificación de "nueva[s] restriccion[es]" o "modificaciones de las restricciones existentes". Su texto es el siguiente:

9.76 En su comunicación conjunta de fecha 7 de noviembre de 1997 ³⁰², Turquía y las Comunidades Europeas notificaron al OST, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 3 del ATV, lo siguiente:

9.77 El 6 de mayo de 1998, las Comunidades Europeas y Turquía enviaron al OST ³⁰³ una segunda notificación de conformidad con el párrafo 3 del artículo 3 del ATV, con el texto siguiente:

9.78 A la luz del párrafo 3 del artículo 3 del ATV, Turquía (y las Comunidades Europeas) deben considerar que esas medidas son "nuevas" o "modificaciones" de restricciones existentes. Como se ha indicado más arriba³⁰⁴, las medidas en litigio sólo pueden considerarse, por lo que respecta a la OMC, medidas turcas. Dado que Turquía no mantenía el 1º de enero de 1995 restricciones que pudiera después modificar, cualquier restricción a las importaciones es, por definición, "nueva" para Turquía en el sentido del ATV. Por consiguiente, no podemos aceptar el argumento de Turquía de que sus medidas no son nuevas porque las Comunidades Europeas (su asociado en la unión aduanera) mantenían una medida similar. Cabría concebir que un cambio de cobertura geográfica constituiría una "modificación" de una restricción "existente" (como ocurriría en caso de ampliación de una unión aduanera, cuestión que en el presente asunto no necesitamos abordar). Sin embargo, dado que las medidas en litigio fueron introducidas y son aplicadas por Turquía³⁰⁵, y habida cuenta de nuestra anterior conclusión de que las medidas en litigio no son medidas de las CE sino medidas turcas³⁰⁶, no puede considerarse que las restricciones cuantitativas impuestas por Turquía sean modificaciones de las restricciones de las CE existentes.

9.79 Tenemos, sin embargo, que examinar la posibilidad de que existan excepciones o justificaciones en virtud del párrafo 4 del artículo 2 del ATV, y si las citadas medidas turcas podrían de otro modo legitimarse en el contexto de la aplicación de un acuerdo del tipo regulado en el artículo XXIV, eludiendo así la prohibición de introducir nuevas restricciones establecida en el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

9.80 Al no haberse invocado justificación alguna de las medidas turcas en virtud del ATV, y habida cuenta de la referencia al artículo XXIV en la notificación conforme al párrafo 3 del artículo 3, parece que una notificación de esa naturaleza tiene que basarse en el artículo XXIV. Más adelante examinamos si la formación de una unión aduanera ofrece la posibilidad de adoptar medidas que de otra forma serían incompatibles con la OMC (salvo que, como ha señalado la India, sean inherentes a la constitución misma de la unión aduanera). Examinamos también el argumento según el cual si una medida compatible con la OMC ya está vigente para un miembro constitutivo de la unión aduanera, el otro o los otros miembros constitutivos, con objeto de armonizar sus políticas comerciales, pueden estar autorizados a introducir una restricción similar, legitimando así lo que de otra forma constituiría una nueva restricción en el sentido del ATV. En la sección G infra desarrollaremos nuestra interpretación del texto del artículo XXIV y de la flexibilidad que puede ofrecer a los miembros constitutivos de una unión aduanera, concretamente en sus esfuerzos por aplicar "derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos". En nuestra opinión, esta posibilidad no modificaría la naturaleza de las restricciones en litigio, que seguirían siendo "nuevas restricciones" en el sentido del párrafo 4 del artículo 2 del ATV por lo que respecta a Turquía. Queda por decidir si el artículo XXIV autoriza la introducción de esas nuevas restricciones ATV.

9.81 Por consiguiente, en la presente etapa de nuestro análisis, estimamos que las medidas en litigio son nuevas medidas en el sentido del párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

Para continuar con Jurisdicción del OST en oposición a la del Grupo Especial

²⁸⁶ Informe del Grupo Especial sobre el asunto Argentina - Medidas que Afectan a las Importaciones de Calzado, Textiles, Prendas de Vestir y Otros Artículos, adoptado el 22 de abril de 1998, WT/DS56/R, párrafos 6.34 a 6.40.

²⁸⁷ Véase el párrafo 7.7 supra. Observamos que el Japón, Tailandia y Filipinas también identificaron el artículo XXIV como una excepción: véanse los argumentos del Japón en el párrafo 7.23, los de Tailandia en el párrafo 7.100 y los de Filipinas en el párrafo 7.36 supra.

²⁸⁸ Informe del Grupo Especial sobre el asunto CE - Restricciones Cuantitativas Aplicadas a la Importación de Ciertos Productos de Hong Kong, adoptado el 12 de julio de 1983, IBDD 30S/139, ("CEE - Importaciones Procedentes de Hong Kong").

²⁸⁹ Véanse, por ejemplo, los párrafos 2 y 3 del Entendimiento relativo a las disposiciones del GATT de 1994 en materia de balanza de pagos, en los que se establece que los Miembros tratarán de evitar la imposición de nuevas restricciones cuantitativas por motivos de balanza de pagos.

²⁹⁰ El Acuerdo sobre Salvaguardias también pone de manifiesto la preferencia por el uso de aranceles. El artículo 6 establece que las medidas de salvaguardia provisionales "deberán adoptar la forma de incrementos de los aranceles", y el artículo 11 prohíbe la utilización de limitaciones voluntarias de las exportaciones.

²⁹¹ En virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, y a pesar de que las partes contratantes, durante más de 48 años, se habían apoyado en gran parte en restricciones a las importaciones y en otras medidas no arancelarias, se prohibió el uso de restricciones cuantitativas y otras medidas no arancelarias, y los Miembros tuvieron que desarrollar un proceso de "arancelización" para transformar las restricciones cuantitativas en medidas basadas en aranceles.

²⁹² Observamos, sin embargo, que Turquía mantiene otras restricciones cuantitativas contra importaciones de textiles y prendas de vestir de otros países con respecto a los mismos y otros productos; véase el párrafo 6.12 supra. Véase también el documento WT/REG22/7.

²⁹³ Observamos que ninguna de las excepciones en virtud del artículo XI del GATT es aplicable a las medidas en litigio.

²⁹⁴ Para interpretar el ATV y su importancia en el Acuerdo sobre la OMC, debe comprenderse claramente que del objeto y fin del ATV y de las circunstancias bien conocidas de la conclusión de la Ronda Uruguay se deduce que la eliminación gradual de las restricciones relativas a los textiles y las prendas de vestir fue un componente fundamental del Acuerdo sobre la OMC para los países en desarrollo.

²⁹⁵ Como se expone en los párrafos 2.25 a 2.30 supra, el comercio en este sector de productos textiles y de vestido estuvo regulado por regímenes especiales distintos de las normas ordinarias del GATT: el Acuerdo a Corto Plazo relativo al Comercio Internacional de Textiles de Algodón, en 1961, el Acuerdo a Largo Plazo relativo al Comercio Internacional de los Textiles de Algodón, de 1962 a 1973, y el Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles, también llamado Acuerdo Multifibras o AMF, de 1974 a 1994. Esos regímenes especiales permitían en lo esencial el establecimiento de un amplio y complejo sistema de restricciones bilaterales a las importaciones y las exportaciones. El ATV establece una serie de normas cuya finalidad es que mediante un proceso de transición consagrado en el ATV este sector esté plenamente integrado en las normas de la OMC para el 1º de enero de 2005. Los dos sistemas principales utilizados por el ATV son 1) incrementos anuales obligatorios del nivel de las restricciones cuantitativas restantes y 2) un proceso de integración por etapas de todos los productos textiles y de vestido en las normas generales del GATT.

²⁹⁶ Véase, por ejemplo, el Informe del Grupo Especial sobre el asunto Indonesia - Determinadas Medidas que Afectan a la Industria del Automóvil, adoptado el 23 de julio de 1998, WT/DS54, 55, 59 Y 64/R, ("Indonesia - Automóviles") (no fue objeto de apelación), párrafo 14.92, donde se consideró que el período permitido para la notificación al Comité de MIC en virtud del artículo 5 del Acuerdo sobre las MIC para que un Miembro pudiera beneficiarse de las disposiciones de transición de este Acuerdo era vinculante.

²⁹⁷ [Nota del original] Entre las disposiciones pertinentes del GATT de 1994 no está incluido el artículo XI en lo que respecta a los productos aún no integrados en el GATT de 1994, sin perjuicio de lo estipulado expresamente en el párrafo 3 del Anexo.

²⁹⁸ G/TMB/N/60.

²⁹⁹ G/TMB/N/44.

³⁰⁰ G/TMB/N/228.

³⁰¹ G/TMB/N/240.

³⁰² G/TMB/N/308.

³⁰³ G/TMB/N/326.

³⁰⁴ Véase el párrafo 9.44 supra.

³⁰⁵ Véanse también las respuestas de las Comunidades Europeas a las preguntas formuladas por el Grupo Especial, a que se hace referencia en la nota 268 supra y los párrafos 4.2 y 4.3 supra, donde las Comunidades Europeas afirmaron que Turquía vigila por sí misma sus propias restricciones cuantitativas en la frontera Turquía/India.

³⁰⁶ Véanse los párrafos 9.33 a 9.44 supra.