1. Argumentos (Cont.)

7.94 Los Estados Unidos adujeron también, entre otras cosas, que:

7.95 Con respecto al derecho de una parte contratante a impugnar la conformidad del Tratado de Roma y sus acuerdos conexos con las disposiciones del artículo XXIV recurriendo a los procedimientos de solución de diferencias establecidos en el artículo XXIII, los Estados Unidos añadieron, entre otras cosas, lo siguiente:

7.96 Tailandia observó, con respecto a los argumentos citados, que si bien el Grupo Especial había llegado a la conclusión implícita de que el estatuto jurídico de los acuerdos de que se trataba seguía siendo incierto, no había tomado una resolución sobre los argumentos porque el demandante, los Estados Unidos, no le había pedido que lo hiciera, ni era adecuado que lo hiciera por sí mismo, como podía verse, entre otras cosas, en las conclusiones del informe:

7.97 Tailandia recordó a este respecto el texto del párrafo 12 del Entendimiento relativo al artículo XXIV y adujo que si bien el Informe del Grupo Especial sobre el asunto arriba citado no había sido adoptado por la totalidad de las PARTES CONTRATANTES debido a la previsible objeción de algunas de ellas, el valor jurídico de las constataciones del grupo y la validez jurídica de los principios y normas del GATT y del derecho internacional que sustentaban y apoyaban esas constataciones sobre este punto en particular no había disminuido.

7.98 Tailandia también observó que en el pasado muchos grupos especiales del GATT, como los encargados de los asuntos Japón - Cuero ²²⁴ y CEE - Importaciones de Hong Kong²²⁵, habían confirmado que el hecho de que durante mucho tiempo determinadas prácticas ilícitas de las partes contratantes en violación del párrafo 1 del artículo XI no se hubieran impugnado recurriendo a los procedimientos de solución de diferencias del GATT no significaba que esas prácticas fueran compatibles con el GATT. En el último asunto, el Grupo Especial declaró expresamente que:

7.99 Tailandia hizo también referencia a los argumentos de las partes en el asunto CEE - Bananos I, y observó que las conclusiones del Grupo Especial en ese asunto eran importantes y guardaban relación con la presente diferencia. En aquel asunto, los regímenes jurídicos del miembro de la CEE que otorgaba un trato comercial preferencial a los países de África, Caribe y el Pacífico ("ACP") habían sido impugnados por varias partes contratantes de América Latina sobre la base de que al imponer un arancel nulo y ningún contingente a la importación de bananos de los ACP e imponer al mismo tiempo un arancel del 20 por ciento y diversos contingentes (o en algunos casos una prohibición absoluta) a la importación de bananos de esas partes contratantes, dichos regímenes contravenían varias disposiciones del GATT, incluidos en particular el artículo I, el artículo II, el artículo XI, el artículo XIII y el artículo XXIV. ²²⁶

7.100 Tailandia observó que en aquel asunto los demandantes aducían sobre todo que el artículo XI era uno de los principios rectores del GATT. Dicho artículo prohibía todo tipo de restricciones cuantitativas no sólo por sus efectos perjudiciales para el volumen de las importaciones de determinados productos, sino también por las distorsiones que generaban en los mercados presentes y futuros de las partes contratantes importadoras. Los efectos y repercusiones de esas restricciones cuantitativas debían estimarse no sólo por su nombre y su apariencia, sino también por sus efectos prácticos y nocivos en la importación de los productos. Por consiguiente, muchos grupos especiales habían sostenido siempre en el pasado que existía una presunción contraria a la legalidad de las restricciones cuantitativas, y que incumbía a las partes contratantes que hubieran adoptado esas medidas refutar dicha presunción, probando, por ejemplo, que sus medidas estaban adecuadamente englobadas en las excepciones previstas en el artículo propiamente dicho. Además, los factores económicos, sociales e históricos no debían influir en las consideraciones de un grupo especial establecido de conformidad con las disposiciones del artículo XXIII, cuya única función era examinar las disposiciones pertinentes del GATT.

7.101 Tailandia observó además que en aquel asunto el Grupo Especial había constatado que las restricciones cuantitativas de los Estados miembros de la CEE contravenían lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo XI y no estaban justificadas por el apartado c) del párrafo 2 de dicho artículo, y, lo que era más importante, que había confirmado la jurisprudencia del GATT con respecto a la relación entre el artículo XI y el artículo XXIV al afirmar que:

7.102 Por consiguiente, Tailandia alegó que la imposición de las restricciones cuantitativas por Turquía era incompatible con las obligaciones contraídas por ese país en virtud de lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 2 del ATV, el párrafo 1 del artículo I, el párrafo 1 del artículo XI y el párrafo 1 del artículo XIII del GATT, y que esa incompatibilidad no podía justificarse en virtud de las disposiciones del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV y/o el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT.

7.103 Por tanto, y a la luz de lo dispuesto en el artículo 19 del ESD, Tailandia solicitó al Grupo Especial que recomendara a Turquía que pusiera sus medidas en conformidad con las disposiciones arriba citadas del ATV y el GATT, y que en su caso sugiriera la forma en que el Miembro afectado podía cumplir esa recomendación.

7.104 Los Estados Unidos afirmaron que Turquía no había presentado una defensa sustantiva de las restricciones cuantitativas en litigio con arreglo al ATV o al artículo XI del GATT. El único fundamento jurídico que Turquía invocaba en defensa de su imposición unilateral de nuevas restricciones cuantitativas era que las medidas cuya aplicación constituía un requisito de la unión aduanera Turquía-CE estaban justificadas en virtud del artículo XXIV del GATT. Los Estados Unidos no estaban de acuerdo con Turquía sobre este punto.

7.105 Turquía alegaba que el artículo XXIV establecía una excepción a todas las disposiciones del GATT, y que esa excepción justificaba a su vez las nuevas restricciones cuantitativas impuestas por Turquía. Turquía afirmaba que el artículo XXIV, en su aplicación a las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio, permitía desviarse de las obligaciones NMF establecidas en el párrafo 1 del artículo I. Los Estados Unidos estaban de acuerdo con Turquía hasta cierto punto. En el párrafo 8 del artículo XXIV se establecía que para constituir una unión aduanera (o una zona de libre comercio) debían eliminarse los derechos de aduana y otras reglamentaciones comerciales entre los Miembros constitutivos de esa unión aduanera (o zona de libre comercio). Los Estados Unidos convenían en que a la luz del artículo XXIV las disposiciones del párrafo 1 del artículo I no obligaban a los Miembros constitutivos de la unión aduanera (o zona de libre comercio) a ofrecer esa eliminación de derechos de aduana y reglamentaciones comerciales restrictivas para productos no originarios. Sin embargo, Turquía sugería a continuación que el artículo XXIV constituía una excepción a todas las disposiciones del GATT, afirmación de la que los Estados Unidos disentían.

7.106 El objeto y fin del artículo XXIV se recogían explícitamente en el párrafo 4 de dicho artículo. Teniendo en cuenta la segunda frase de esa disposición, era difícil ver en qué forma podían justificarse las medidas de Turquía. De hecho, en términos generales, el GATT prohibía todo tipo de restricciones cuantitativas, por considerarlas un obstáculo especialmente grave al comercio. Por consiguiente, era difícil aceptar que una unión aduanera pudiera introducir nuevas restricciones cuantitativas en forma compatible con el párrafo 4 del artículo XXIV, salvo que alguna otra disposición del Acuerdo sobre la OMC justificara independientemente esas restricciones.

7.107 Los Estados Unidos recordaron que el argumento presentado por Turquía ya se había aducido anteriormente y no había sido aceptado. En 1957, cuando las PARTES CONTRATANTES estaban estudiando la compatibilidad del Tratado de Roma con el GATT, los seis miembros de la CEE alegaron que el párrafo 5 del artículo XXIV autorizaba a esos seis miembros a desviarse de las disposiciones del GATT en materia de restricciones cuantitativas. En el informe del Subgrupo encargado del examen de las restricciones cuantitativas de la Comunidad se puso de relieve lo siguiente:

7.108 Más recientemente, las Comunidades Europeas, como interlocutor de Turquía en el Acuerdo de Ankara, habían adoptado una posición opuesta a la de Turquía sobre esta cuestión. Durante el examen de la adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, varias partes contratantes del GATT alegaron que como secuela de la adhesión España y Portugal habían impuesto nuevas restricciones que violaban los artículos XI y XIII. En el Informe del Grupo de Trabajo se registró en la forma siguiente la respuesta de las CE:

7.109 Además, en 1993, el Grupo Especial encargado del asunto CEE - Bananos I confirmó este punto al constatar que "los párrafos 5 a 8 de dicho artículo XXIV no brindan por tanto a las partes contratantes una justificación para la adopción propiamente tal de medidas restrictivas de la importación [...]"²³⁰

7.110 Por todas esas razones, la alegación de Turquía de que su unión aduanera con las Comunidades Europeas le permitía imponer nuevas restricciones cuantitativas a las importaciones de terceros países no obstante lo dispuesto en el artículo XI del GATT debía rechazarse.

7.111 Los Estados Unidos disentían también de la forma en que Turquía interpretaba el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. El apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV era un párrafo de definición. Definía las características de una unión aduanera, una de las cuales era que los miembros constitutivos debían aplicar a los intercambios comerciales con el exterior de la unión reglamentaciones del comercio que en sustancia fueran idénticas. Sin embargo, el párrafo 8 del artículo XXIV no requería ni autorizaba a la unión aduanera a adoptar una serie específica de tales reglamentaciones externas. Aún más importante, el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no establecía en ningún caso que las reglamentaciones externas que la unión aduanera decidiera aplicar podían ser incompatibles con las prescripciones de la OMC. (Naturalmente, si Turquía deseaba tomar medidas incompatibles con las obligaciones contraídas en el marco de la OMC, nada le impedía solicitar una dispensa.)

7.112 Una unión aduanera podía en principio satisfacer las prescripciones del artículo XXIV en formas distintas. De hecho, el Grupo Especial podía resolver la presente diferencia de la forma más sencilla. Como había indicado la delegación de Filipinas, era evidente que las Comunidades Europeas y Turquía podían claramente haber optado por suprimir las restricciones cuantitativas que cualquiera de ellas imponía anteriormente a los productos textiles y de vestido de la India. La delegación de Hong Kong, China había señalado que las Comunidades Europeas y Turquía podían haber optado por aplicar un sistema de certificados de origen para asegurarse de que los productos que entraban en las Comunidades Europeas desde Turquía eran realmente de origen turco. Si las Comunidades Europeas y Turquía hubieran adoptado cualquiera de esos criterios, podían haber seguido aplicando las mismas reglamentaciones comerciales externas. De esa manera no habrían erigido obstáculos al comercio como había hecho Turquía con sus nuevas restricciones cuantitativas.

7.113 Al tener abiertas esas opciones, Turquía no podía alegar que las disposiciones del Acuerdo sobre la OMC (y en particular las disposiciones del ATV) impedían el establecimiento de una unión aduanera con las Comunidades Europeas. Por esa razón, así como por las otras anteriormente reseñadas, Turquía incurría en error al alegar que el párrafo 5 del artículo XXIV y el apartado a) del párrafo 8 del mismo artículo autorizaban esas medidas.

7.114 Los Estados Unidos observaron que Turquía parecía presuponer que el acuerdo entre Turquía y las Comunidades Europeas satisfacía los requisitos establecidos en el artículo XXIV. Después de todo, la defensa de Turquía dependía en su totalidad del supuesto de que su relación con las Comunidades Europeas podía considerarse, con arreglo al artículo XXIV, como una unión aduanera. Sin embargo, era importante recordar que aún no se había constatado que el Acuerdo de Ankara y la unión aduanera Turquía-CE fueran compatibles con las prescripciones del artículo XXIV, ya que el CACR aún no había finalizado su examen. La misma Turquía así lo había reconocido. Por consiguiente, el Grupo Especial no debía llegar a la conclusión de que el acuerdo Turquía-CE era una unión aduanera compatible con las prescripciones del artículo XXIV del GATT.

7.115 Los Estados Unidos observaron también que Turquía aducía que la reducción del promedio arancelario resultante del acuerdo de unión aduanera significaba que no podía alegarse que dicho acuerdo hubiera erigido obstáculos al comercio con Turquía. En primer lugar, la evaluación en virtud del artículo XXIV del nivel de obstáculos al comercio iba más allá de la evaluación de los aranceles, por lo que la alegación de Turquía no era correcta. En segundo lugar, esa alegación era una variante del argumento de "compensación inversa" que ya se había planteado pero que nunca se había aceptado en el pasado; el argumento era que las partes contratantes que reducían los derechos de aduana al constituir una unión aduanera tenían derecho a ser compensadas por esa reducción. Sin embargo, el párrafo 6 del Entendimiento relativo al artículo XXIV rechazaba expresamente ese argumento. En el presente asunto, la alegación de Turquía de que el acuerdo no había erigido obstáculos al comercio no era sino una nueva versión de ese viejo argumento y no debía aceptarse.

7.116 En lo tocante a determinadas cuestiones de procedimiento, los Estados Unidos expresaron su preocupación por el hecho de que Turquía hubiera solicitado que se resolviera que, como Turquía había aducido que sus restricciones cuantitativas eran un requisito de la unión aduanera, el Grupo Especial no podía dictar una resolución sobre la legalidad de esas restricciones cuantitativas a falta de conclusiones acordadas sobre la compatibilidad de la unión aduanera CE-Turquía con el GATT. Aparentemente, Turquía no había aducido argumento alguno en apoyo de esa solicitud.

7.117 De hecho, la sugerencia de que el Grupo Especial no podía dictar una resolución sobre la legalidad de las medidas de Turquía era incompatible con el Acuerdo sobre la OMC en diversas formas. En primer lugar, ninguna disposición del texto del GATT ni ninguna parte del Acuerdo sobre la OMC apoyaban la idea de que determinadas medidas pudieran excluirse del procedimiento de solución de diferencias por el mero hecho de que un Miembro hubiera presentado un argumento sobre la justificación de una medida. Lo cierto era precisamente lo contrario: el artículo XXIII no excluía de su alcance ninguna medida. Además, en el apéndice 2 del ESD no se enumeraba el artículo XXIV como una de las normas y procedimientos especiales o adicionales a los que el ESD estaba sujeto. Asimismo, la sugerencia de Turquía contravenía lo dispuesto en el párrafo 12 del Entendimiento relativo al artículo XXIV. Naturalmente, no podía ser de otra manera. Si un Miembro pudiera impedir que un grupo especial dictara resoluciones simplemente planteando argumentos sobre sus medidas, el sistema de solución de diferencias quedaría paralizado. Así lo aclaró el Grupo Especial encargado del asunto CEE - Bananos I:

7.118 Los Estados Unidos observaron que Turquía había llegado incluso a sugerir que el presente asunto no debía tramitarse mientras no hubiera conclusiones acordadas en el CACR. Ese procedimiento sometería el sistema de solución de diferencias de la OMC a la capacidad de cualquier Miembro para bloquear el consenso; y la característica central del sistema de solución de diferencias de la OMC era que ningún Miembro podía evitar la solución de diferencias bloqueando el consenso. En resumen, el Grupo Especial debía rechazar la sugerencia de Turquía de que no estaba facultado para dictar una resolución sobre la compatibilidad de las medidas de Turquía con las prescripciones del Acuerdo sobre la OMC.

7.119 Los Estados Unidos observaron además que el argumento de Turquía de que la supuesta negativa de la India a entablar consultas significativas debía privarla del derecho a plantear la diferencia carecía de fundamento. El párrafo 7 del artículo 3 del ESD establecía claramente que el mecanismo de solución de diferencias podía utilizarse cuando no se llegara a una solución mutuamente acordada. El párrafo 7 del artículo 4 del ESD, por su parte, ponía claramente de manifiesto que la parte demandante podía solicitar el establecimiento de un grupo especial si la diferencia no se había resuelto en un plazo de 60 días a partir de la fecha de recepción de la solicitud de celebración de consultas.

7.120 Los Estados Unidos observaron también que Turquía había alegado que no había, en el marco de la OMC, diferencia entre la ampliación de una comunidad económica y la constitución de una nueva unión aduanera. No se veía claramente en qué forma esa declaración sustentaba los argumentos de Turquía en la presente diferencia. Tal vez Turquía intentaba robustecer su observación de que ningún Miembro había iniciado una diferencia como consecuencia de la ampliación a Suecia de las restricciones de las CE sobre textiles y prendas de vestir, pero la analogía con el caso de Suecia no fortalecía la posición turca. Como en su momento aclaró un Grupo Especial del GATT, "[...] sería erróneo interpretar el hecho de que una medida no hubiese estado sujeta al artículo XXIII durante cierto número de años como equivalente a una aceptación tácita por las partes contratantes". ²³² Otro grupo especial había señalado que no podía razonablemente darse por supuesto que la decisión de una parte contratante de no invocar un derecho con respecto a otra parte contratante en un momento concreto constituyera por sí misma una decisión de liberar a esa otra parte contratante de sus obligaciones en virtud del Acuerdo General. ²³³ Por consiguiente, el hecho de que ningún Miembro hubiera objetado a las nuevas restricciones impuestas por Suecia no significaba que esas restricciones o las impugnadas en el presente asunto fueran compatibles con las prescripciones del Acuerdo sobre la OMC. En cualquier caso, los Estados Unidos convenían con la India en que el Grupo Especial no tenía necesidad de hacer constataciones sobre las complejas cuestiones relacionadas con la ampliación del Acuerdo de la OMC al territorio de los Estados que se adherían a las Comunidades Europeas.

7.121 Los Estados Unidos observaron también que la India había alegado que la única disposición del ATV en virtud de la cual un Miembro podía introducir nuevas restricciones cuantitativas a las importaciones de productos textiles y de vestido era el mecanismo de salvaguardia de transición establecido en el artículo 6 del ATV. Esa afirmación no era del todo precisa; los Estados Unidos recordaron que otras disposiciones de la ATV, como el párrafo 4 del artículo 5, también permitían la introducción de nuevas restricciones en circunstancias que se especificaban. Pero la India tenía razón al referirse al mecanismo de salvaguardia del artículo 6, porque -suponiendo que la unión aduanera en su conjunto pudiera demostrar el perjuicio grave o la amenaza de perjuicio grave requeridas por el artículo 6 (y la nota a pie de página 5) del ATV- éste podía dar cobertura a la unión aduanera CE-Turquía tan pronto como las Comunidades Europeas hubieran eliminado sus restricciones a las importaciones de textiles y de vestido para adaptarse al anterior régimen turco.

7.122 Los Estados Unidos observaron también que el Japón había puesto de relieve la necesidad de interpretar estrictamente las disposiciones relativas a cláusulas de excepción, y que anteriormente otro grupo especial había llegado a la conclusión de que la carga de la prueba del cumplimiento de las condiciones para invocar la excepción recaía sobre las partes que la invocaran. Sin embargo, la interpretación del Grupo Especial en el asunto Estados Unidos - Ropa interior (citada por el Japón) se había rechazado en el debate del Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos - Camisas y blusas, donde también se planteó la cuestión. El Órgano de Apelación rechazó la idea de que el artículo 6 del ATV fuera una excepción en el mismo sentido que disposiciones como el artículo XX del GATT, y afirmó que "[e]l ATV establece un régimen de transición que, según sus propios términos, terminará cuando el comercio de textiles y del vestido se integre plenamente en el sistema multilateral de comercio. El artículo 6 del ATV es parte integrante del régimen de transición establecido en el ATV y se debe interpretar en consecuencia".²³⁴

7.123 En conclusión, los Estados Unidos instaron al Grupo Especial a que dictara una resolución sobre la presente diferencia, aunque Turquía alegara que no podía hacerlo. Los Estados Unidos instaron asimismo al Grupo Especial a que no aceptara los diversos argumentos presentados por Turquía para justificar las restricciones cuantitativas impugnadas por la India. En particular, no debía interpretarse que el artículo XXIV del GATT permitía a los Miembros introducir restricciones cuantitativas que no fueran compatibles con las obligaciones contraídas en virtud del Acuerdo sobre la OMC.

7.124 Turquía declaró que no tenía intención de tomar posición con respecto a cada una de las cuestiones planteadas por los terceros participantes. En la medida en que hubiesen sido planteadas por la India, esas cuestiones se abordarían en las comunicaciones de Turquía. Turquía subrayó, sin embargo, que los terceros participantes no eran demandantes ni demandados y que por consiguiente tenían que intervenir en la cuestión en la forma definida por el mandato, circunscrito a las reclamaciones de la parte demandante. Tras señalar que en el presente asunto se había dado esa situación, Turquía afirmó que no podía permitirse a los terceros participantes que planteasen nuevas cuestiones, porque de lo contrario se subvertiría todo el procedimiento de solución de diferencias y éstas no tendrían límites, lo que no podía ser el objetivo del mecanismo de solución de diferencias.

7.125 La India respondió que conceptualmente convenía con Turquía en que los terceros participantes no debían añadir nuevas alegaciones a las formuladas por la parte demandante. Sin embargo, en su opinión, los terceros participantes habían refutado en lo fundamental la alegación de Turquía de que las medidas en litigio estaban justificadas en virtud del artículo XXIV del GATT.

Para continuar con Reexamen Intermedio

²²¹ Ibid., párrafo 3.94.

²²² Ibid., párrafo 3.22.

²²³ Ibid., párrafo 3.26.

²²⁴ Véase el Informe del Grupo Especial sobre el asunto Japón - Cuero, párrafo 44.

²²⁵ Véase el Informe del Grupo Especial sobre el asunto CEE - Importaciones de Hong Kong, párrafo 28.

²²⁶ Véase el Informe del Grupo Especial sobre el asunto CEE - Bananos I.

²²⁷ Informe del Grupo Especial sobre el asunto CEE - Bananos I, párrafo 358. (Cursiva añadida)

²²⁸ Informes sobre la Comunidad Económica Europea, adoptados el 29 de noviembre de 1957, IBDD 6S/75, párrafo B.5.

²²⁹ Informe del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de Portugal y España a las CE, adoptado los días 19 y 20 de octubre de 1998, IBDD 35S/340, párrafo 45. (Cursiva añadida)

²³⁰ Informe del Grupo Especial sobre el asunto CEE - Bananos I, párrafo 358.

²³¹ Ibid, párrafo 367.

²³² Informe del Grupo Especial sobre el asunto CEE - Importaciones de Hong Kong, párrafo 28.

²³³ Informe del Grupo Especial sobre el asunto CEE - Bananos I, párrafo 3.62.

²³⁴ Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Estados Unidos - Camisas y blusas, página 19.