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Turquía - Restricciones a las Importaciones de Productos Textiles y de Vestido

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


4. Conclusiones

7.72 Filipinas alegó que la promulgación de las medidas y la imposición de las restricciones por Turquía constituían una violación de los artículos XI y XIII del GATT y del párrafo 4 del artículo 2 del ATV, y no estaban justificadas en virtud del artículo XXIV del GATT.

7.73 Turquía no negaba la violación prima facie de los artículos XI y XIII del GATT y del párrafo 4 del artículo 2 del ATV. Filipinas estimaba que la defensa de Turquía se basaba en el argumento de que los territorios de Turquía y las Comunidades Europeas constituían una sola unión aduanera, y de que la promulgación de las medidas por Turquía no era sino parte del proceso de armonización en virtud del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. En opinión de Filipinas, aun suponiendo que el arreglo Turquía-CE pudiera considerarse como una unión aduanera en virtud del párrafo 8 del artículo XXIV, la promulgación de las medidas y la imposición de las restricciones constituían una violación del párrafo 4 del artículo XXIV en relación con el Entendimiento relativo al artículo XXIV 208, ya que Turquía y las Comunidades Europeas disponían de opciones menos restrictivas y menos discriminatorias para llegar a esa armonización. Además, la promulgación de las medidas y la imposición de las restricciones contravenían también el párrafo 5 del artículo XXIV en relación con el Entendimiento relativo al artículo XXIV, porque la incidencia general de las reglamentaciones comerciales aplicables en los territorios constitutivos era en su conjunto más restrictiva que la anterior al establecimiento de la presunta unión aduanera.

7.74 Filipinas estimaba que en cualquier caso Turquía no podía invocar (la excusa de) la armonización en virtud del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV, porque el territorio de Turquía y el territorio de las Comunidades Europeas no constituían verdaderamente un solo territorio aduanero, ya que el arreglo Turquía-CE no había establecido la existencia de una unión aduanera entre las partes ni en relación con la necesaria eliminación de los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas del comercio interior ni en relación con la aplicación al comercio con terceras partes de derechos de aduana y otras reglamentaciones comerciales que fueran en sustancia idénticas.

D. Tailandia

1. Argumentos

7.75 Tailandia alegó que la imposición de las restricciones cuantitativas por Turquía era incompatible con las obligaciones contraídas por ese país en virtud de lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 2 del ATV y el párrafo 1 del artículo I, el párrafo 1 del artículo XI y el párrafo 1 del artículo XIII del GATT. Tailandia alegó asimismo que esa incompatibilidad no podía justificarse invocando lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV y/o el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

7.76 Tailandia observó que las restricciones cuantitativas impuestas por Turquía de conformidad con la Decisión 1/95 eran nuevas restricciones prohibidas por el párrafo 4 del artículo 2. Las medidas de Turquía no estaban englobadas en las disposiciones del ATV sobre excepciones a la prohibición de imponer nuevas restricciones, a saber la "salvaguardia de transición" (artículo 6), ya que Turquía no había querido invocar ese mecanismo para justificarlas. En lugar de ello, Turquía había invocado como fundamento de su defensa las disposiciones del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. Por consiguiente, lo que debía determinarse a estos efectos era si esas disposiciones podían considerarse "disposiciones pertinentes del GATT de 1994" en el sentido del párrafo 4 del artículo 2.

7.77 Tailandia alegó que la expresión "disposiciones pertinentes del GATT de 1994" en el párrafo 4 del artículo 2 del ATV se refería únicamente a las disposiciones del GATT relacionadas con restricciones cuantitativas admisibles, como el artículo XII y el artículo XX. De hecho, con arreglo a la nota 3 del párrafo 4 del artículo 2 del ATV, la frase no incluía las disposiciones del artículo XIX con respecto a los productos aún no integrados en el GATT. No guardaba relación alguna con el artículo XXIV ni englobaba sus disposiciones. Por consiguiente, la imposición de restricciones cuantitativas por Turquía no podía justificarse invocando las normas sobre excepciones contenidas en las disposiciones pertinentes del GATT.

7.78 Tailandia estimaba que las disposiciones del ATV y del GATT tenían que interpretarse "de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público", como se establecía en el párrafo 2 del artículo 3 del ESD, con arreglo a la norma básica de interpretación consagrada en el artículo 31 de la CVDT.

7.79 A ese respecto, Tailandia observó que el contexto del párrafo 4 del artículo 2 era el artículo 2 mismo y el ATV en su conjunto. El artículo 2 se refería a la eliminación de restricciones cuantitativas existentes y a la prohibición de introducción de nuevas restricciones a las importaciones de productos textiles y de vestido enumerados en el Anexo del ATV, que estaban sujetos al proceso de transición para su integración en el GATT. El ATV, por su parte, era un acuerdo internacional que los Miembros habían de aplicar "durante un período de transición para la integración del sector de los textiles y el vestido en el GATT de 1994". 209 Ni el artículo 2 ni el ATV en su conjunto regulaban las uniones aduaneras o las zonas de libre comercio contempladas en el GATT ni guardaban relación alguna con ellas.

7.80 Tailandia observó además que el principal objeto y fin del ATV era la integración del sector de los textiles y el vestido en el GATT, el fortalecimiento de las normas y disciplinas del GATT y la liberalización del comercio, como se manifestaba en el primer párrafo del preámbulo del Acuerdo. 210 Por consiguiente, salvo disposición expresa al efecto del ATV o el GATT, no podían imponerse legítimamente nuevas restricciones cuantitativas basadas en otras disposiciones, ni siquiera como consecuencia de la constitución de uniones aduaneras con arreglo al artículo XXIV del GATT. Cualquier otra interpretación menoscabaría o anularía el objeto y fin del ATV.

7.81 Tailandia añadió que esta interpretación era coherente con el objeto de una unión aduanera o una zona de libre comercio establecido en el párrafo 4 del artículo XXIV, que, entre otras cosas, no debía ser "erigir obstáculos al comercio de otras partes contratantes con estos territorios". Aun suponiendo, teóricamente, que la expresión "disposiciones pertinentes del GATT de 1994" incluyera el artículo XXIV, este artículo no autorizaba a imponer restricciones cuantitativas en violación de los artículos I, XI y XIII del GATT.

7.82 Tailandia observó que Turquía había afirmado que su imposición de restricciones cuantitativas con objeto de alcanzar el objetivo de constitución de la unión aduanera con las Comunidades Europeas estaba justificada en virtud del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT, en particular la expresión "demás reglamentaciones del comercio". Esta afirmación se basaba en parte en la alegación de que la asociación de Turquía con las Comunidades Europeas nunca había sido impugnada en el GATT o en la OMC, y de que no se había formulado recomendación alguna a las partes con arreglo al apartado b) del párrafo 7 del artículo XXIV.

7.83 Tailandia estimaba que esos argumentos eran fácticamente incorrectos, no tenían fundamento en el GATT y contravenían la jurisprudencia del GATT. La compatibilidad del Tratado de Roma y el Acuerdo de Ankara con las disposiciones del artículo XXIV había sido constantemente impugnada por las partes contratantes del GATT y los Miembros de la OMC desde el examen inicial del Tratado de Roma en 1957.

7.84 A ese respecto, Tailandia alegó que la jurisprudencia del GATT, recogida en diversos informes de grupos de trabajo y grupos especiales encargados de examinar cuestiones relacionadas con el artículo XXIV, ponía claramente de manifiesto que las disposiciones del citado artículo no eran una excepción que permitiera, justificara o dispensara la imposición o el mantenimiento de ningún tipo de restricciones cuantitativas. Ilustraban este punto los siguientes ejemplos:

i) Durante el examen de la compatibilidad del Tratado de Roma con las disposiciones del artículo XXIV en el Subgrupo B (Restricciones cuantitativas) del Comité pertinente, los representantes de las partes afirmaron que en virtud de lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV, en combinación con lo dispuesto en el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV podían imponer restricciones cuantitativas por motivos de balanza de pagos a otras partes contratantes sin imponerse mutuamente ninguna de tales restricciones. Sin embargo, la mayoría de los miembros del Subgrupo se opusieron firmemente a esa afirmación e interpretación. 211

El Subgrupo C (Comercio de los productos agrícolas) llegó a la conclusión de que en opinión de la mayoría de los miembros del Subgrupo el Tratado de Roma no era compatible con las disposiciones del artículo XXIV, y observó que el hecho de que no se hubieran formulado recomendaciones no significaba que el Tratado de Roma y las medidas en virtud de él adoptadas fueran compatibles con esas disposiciones ni podía interpretarse en ese sentido. 212

ii) En el examen del Grupo de Trabajo sobre la adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas se planteó de nuevo la cuestión de la compatibilidad del Tratado de Roma. 213 Además, un gran número de delegaciones había formulado varias preguntas y se había opuesto firmemente a las medidas de Grecia que, como resultado de la adhesión, liberalizaban únicamente las restricciones cuantitativas para los miembros de las CE (sin extender los beneficios de esa liberalización a ninguna otra parte contratante), imponiendo al mismo tiempo nuevas restricciones cuantitativas a otras partes contratantes. En opinión de esas delegaciones, las medidas adoptadas por Grecia eran contrarias a las disposiciones de los artículos XI y XIII y no estaban en conformidad con las disposiciones del artículo XXIV, ya que dichas disposiciones no eran de ningún modo excepciones, justificaciones ni dispensas de la prohibición de imponer restricciones cuantitativas establecida en el GATT. 214

iii) Durante el debate en el Grupo de Trabajo sobre la adhesión de Portugal y España a las Comunidades Europeas, muchos delegaciones opinaron que el artículo XXIV era en el mejor de los casos una excepción NMF y, concretamente, no una excepción a las disposiciones sobre restricciones cuantitativas, a saber, los artículos XI, XII y XIII. También afirmaron que el artículo XXIV, por ser una excepción al principio básico NMF, tenía que interpretarse muy restrictivamente. En ese sentido era importante señalar que las Comunidades Europeas mismas no habían negado la validez de la opinión de esas delegaciones. 215

7.85 De los anteriores ejemplos Tailandia deducía que con carácter general se aceptaba, y que incluso las Comunidades Europeas aceptaban, que las disposiciones del artículo XXIV no eran excepciones, justificaciones ni dispensas para la imposición o el mantenimiento de ningún tipo de restricciones cuantitativas.

7.86 Tailandia subrayó que si bien Turquía misma había alegado en varias ocasiones, incluido en el presente caso, que podía imponer o mantener restricciones cuantitativas a otras partes contratantes, salvo las Comunidades Europeas, en virtud de lo dispuesto en el artículo XXIV, esa alegación nunca se había aceptado; por el contrario, prácticamente todas las partes contratantes se habían opuesto firmemente. Por ejemplo, en el contexto del examen del Acuerdo de Ankara, el Informe del Grupo de Trabajo concluyó, entre otras cosas, que "algunos miembros del Grupo de Trabajo [...] criticaron la eliminación discriminatoria de las restricciones cuantitativas y de los depósitos previos a la importación". 216 Podía encontrarse otro ejemplo en el Informe del Grupo de Trabajo que examinó el Protocolo Adicional del Acuerdo de Ankara, cuando Turquía alegó que tenía derecho a mantener las restricciones cuantitativas existentes o a imponer nuevas restricciones en virtud de las disposiciones del artículo XXIV complementadas por el hecho de que Turquía era un país en desarrollo y por tanto merecedor de indulgencia especial. 217

7.87 Tailandia observó en este contexto que ninguno de los Acuerdos de Turquía con las Comunidades Europeas había sido aprobado por los Grupos de Trabajo encargados de su examen por considerarlo compatible con las disposiciones del artículo XXIV. El estatuto jurídico de esos Acuerdos y su compatibilidad con las disposiciones del artículo XXIV seguían estando abiertos en la misma forma que el Tratado de Roma y sus Acuerdos conexos. Por consiguiente, la determinación de si el Acuerdo para el establecimiento de una unión aduanera entre Turquía y las Comunidades Europeas era conforme con las disposiciones del artículo XXIV tenía que hacerse no sólo teniendo en cuenta las disposiciones de los artículos XI, XIII y XXIV, sino también habida cuenta de que el estatuto jurídico de los anteriores acuerdos Turquía-CE y su compatibilidad con las disposiciones del artículo XXIV seguían siendo inciertos.

7.88 Tailandia observó que en el presente asunto, y a pesar de las normas y la jurisprudencia del GATT arriba reseñadas, Turquía seguía alegando que podía imponer o mantener restricciones cuantitativas a la importación de textiles y prendas de vestir de cualquier otra parte contratante, salvo la Unión Europea, en virtud de las disposiciones del artículo XXIV y de la jurisprudencia del GATT, y que la práctica de las partes contratantes en el GATT había ampliado el alcance de la expresión "demás reglamentaciones comerciales" en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV de modo que englobaba las restricciones cuantitativas. En opinión de Tailandia, esa alegación carecía de fundamento, y constituía de hecho una distorsión de las normas y la jurisprudencia del GATT. Las normas y la jurisprudencia del GATT eran completamente contrarias a lo que Turquía había alegado.

7.89 Tailandia observó asimismo que la práctica con respecto a la ampliación del alcance de la expresión "demás reglamentaciones comerciales" en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no era uniforme. Las Comunidades Europeas y sus interlocutores habían alegado algunas veces que la expresión abarcaba las restricciones cuantitativas. Sin embargo, un número mayor de partes contratantes se oponía a esa alegación. En opinión de estas últimas, la expresión se refería sólo a cuestiones como procedimientos aduaneros, requisitos de clasificación de calidad y comercialización, y controles rutinarios análogos en el comercio internacional. En el informe del Subgrupo B del Comité sobre las CE se indicaba claramente lo siguiente:

"La mayoría de los miembros del Subgrupo no pudieron aceptar la interpretación que los Seis daban al apartado a), del párrafo 5 del artículo XXIV. En su opinión, el término 'reglamentaciones' que figura en este párrafo, así como en el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8, no engloba las restricciones cuantitativas aplicadas con objeto de proteger el equilibrio de la balanza de pagos. El examen de las disposiciones del Acuerdo General muestra que el término 'reglamentaciones' se emplea siempre para designar cuestiones tales como procedimientos aduaneros, la exigencia en cuanto a la clasificación según la calidad y de comercialización de los productos, así como los controles semejantes que ordinariamente se ejercen en la esfera del comercio internacional. Esta interpretación está fortalecida por el hecho de que en el inciso i) del apartado a) del párrafo 8, la palabra 'reglamentaciones' va seguida del adjetivo 'restrictivas' sólo en el caso de que el artículo XXIV se refiera especialmente a los artículos del Acuerdo General relativos a la balanza de pagos. Por otra parte, el término 'reglamentaciones' no figura en los artículos en cuestión. El Acuerdo General prohíbe recurrir a las restricciones cuantitativas con fines proteccionistas y no autoriza tal medida más que en circunstancias excepcionales, sobre todo en casos de dificultades de balanza de pagos. Por consiguiente, sería contrario a las disposiciones fundamentales del Acuerdo General que impiden recurrir a las restricciones cuantitativas como medida de protección aceptable, el pretender que el apartado a) del párrafo 5 exige que las restricciones cuantitativas de carácter temporal sean tratadas de la misma manera que las medidas normales de protección tales como los derechos de aduana cuando se trate de determinar las relaciones comerciales que deben existir entre los Estados que forman parte de una unión aduanera y los terceros países." 218

7.90 En ese sentido, Tailandia destacó que al ser el GATT un acuerdo internacional, estaba sujeto a las normas y principios del derecho internacional público, como se establecía en el párrafo 2 del artículo 3 del ESD. El artículo 31 de la CVDT establecía, entre otras cosas, que "un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin". Habida cuenta de esas normas de interpretación, era evidente que el objeto y fin primario del GATT, y en particular del artículo XXIV, era la liberalización del comercio, no las restricciones al comercio, especialmente las restricciones cuantitativas. Por consiguiente, si fueran posibles dos o más interpretaciones del GATT en general y del artículo XXIV en particular, debía prevalecer la que favoreciera la liberalización del comercio.

7.91 Tailandia añadió que al existir claras disposiciones del GATT en sentido contrario, y a falta de una interpretación uniforme de la expresión "demás reglamentaciones comerciales" y de la práctica al respecto, la subsiguiente interpretación y práctica de unos pocos países que sacarían provecho de esa interpretación y práctica no tenía sentido y carecía por completo de validez jurídica. Además, la citada práctica no podía tratarse en forma alguna como una norma consuetudinaria en el marco del GATT, ya que los dos requisitos previos fundamentales para la constitución de una norma consuetudinaria, a saber i) la práctica coherente y uniforme de los Estados y ii) el elemento psicológico de que la práctica era necesaria para la aplicación de la ley ("opinio juris sive necessitatis") brillaban por su ausencia. La firme protesta de muchas partes contratantes en el GATT y Miembros de la OMC ante esa práctica era claramente evidente. Por las mismas razones, la falta de protestas o las infrecuentes protestas de las partes contratantes ante esa interpretación y práctica en el órgano de solución de diferencias del GATT no podían considerarse como un acuerdo tácito o una aceptación de esa interpretación y práctica por todas las partes contratantes.

7.92 En ese contexto, Tailandia se refirió a varias decisiones de Grupos Especiales en las que se respaldaba la afirmación de que las disposiciones del artículo XXIV no eran excepciones, justificaciones ni dispensas para la imposición de restricciones cuantitativas; que el hecho de que no se hubiera protestado o se hubiera protestado poco ante la interpretación por las Comunidades Europeas y sus miembros asociados de la expresión "demás reglamentaciones comerciales" y su práctica a esos efectos no significaba ni entrañaba un acuerdo o aceptación tácitos de esa interpretación y práctica; y que sólo era posible imponer restricciones cuantitativas cuando éstas fueran plenamente conformes con las disposiciones admisibles del GATT, como los artículos XI, XII y XIII.

7.93 Refiriéndose al asunto Trato arancelario concedido por la CEE a las importaciones de productos cítricos procedentes de algunos países de la región del Mediterráneo219, Tailandia recordó que las Comunidades Europeas habían aducido que los Estados Unidos no podían oponerse al trato comercial preferencial de los productos cítricos otorgado a determinados países de la región mediterránea porque los grupos de trabajo que habían examinado el Tratado de Roma mismo y otros acuerdos conexos nunca habían formulado ninguna recomendación en el sentido de que esos acuerdos no fueran conformes con las disposiciones del artículo XXIV, circunstancia que constituía una aceptación táctica por las PARTES CONTRATANTES en su conjunto, así como por cada una de ellas, de que esos acuerdos estaban en conformidad con las disposiciones del artículo XXIV. En otras palabras, esa aceptación tenía validez erga omnes, y los Estados Unidos no podían eludirla invocando los procedimientos de solución de diferencias establecidos en el artículo XXIII. En respuesta a ese argumento, los Estados Unidos afirmaron en el párrafo 3.12 del informe, entre otras cosas, lo siguiente:

"[...] En ningún caso un grupo de trabajo había convenido unánimemente en que alguno de los acuerdos en cuestión fuera compatible con el Acuerdo General. Estaba claro que el Consejo había sido consciente de las profundas diferencias de opiniones en los grupos de trabajo, y su adopción de los informes debía considerarse desde esta perspectiva. El hecho de que las PARTES CONTRATANTES no hubiesen rechazado los acuerdos no entrañaba aceptación ni tampoco constituía una conclusión jurídica de que para el GATT fuesen compatibles con el artículo XXIV. El hecho que las PARTES CONTRATANTES fueran conscientes de que la CEE iba aplicar los acuerdos no podía equipararse a una aprobación. Análogamente, el hecho de que esos acuerdos hubieran estado vigentes durante un cierto número de años no les confería legitimidad. Al adoptar esa actitud pragmática en su trato de las zonas de libre comercio y de las uniones aduaneras, las PARTES CONTRATANTES no habían previsto pérdida ninguna del derecho a impugnar posteriormente la validez jurídica de esos acuerdos. La consecuencia de la decisión de las PARTES CONTRATANTES con respecto al Tratado de Roma fue que, si bien las cuestiones jurídicas no podían examinarse útilmente en esa etapa, podían plantearse en otro momento. Por otra parte, como la propia CEE había señalado, las decisiones sobre uniones aduaneras y zonas de libre comercio se habían adoptado en el entendimiento explícito de que no se verían afectados los derechos legales que a las partes contratantes confiere el Acuerdo General Esto implicaba claramente que las PARTES CONTRATANTES querían dar a entender que permanecía intacto el derecho de cada parte contratante a impugnar la compatibilidad del acuerdo con las prescripciones del artículo XXIV." 220

Para continuar con Argumentos


208 Esa armonización era contraria a la obligación de "no erigir obstáculos al comercio de otras partes contratantes con estos territorios" establecida en el párrafo 4 del artículo XXIV. Además, Turquía y las CE no habían evitado, en toda la medida posible, generar efectos desfavorables en el comercio de otros Miembros (véase el preámbulo del Entendimiento relativo al artículo XXIV).

209 Párrafo 1 del artículo 1 del ATV.

210 "[...] las negociaciones en el área de los textiles y el vestido tendrán por finalidad definir modalidades que permitan integrar finalmente este sector en el GATT sobre la base de normas y disciplinas del GATT reforzadas, con lo que se contribuiría también a la consecución del objetivo de una mayor liberalización del comercio". (Cursiva añadida)

211 Véanse los Informes sobre la Comunidad Económica Europea, adoptados el 29 de noviembre de 1957, IBDD 6S/82-88, párrafos B.4 a B.8.

212 Véase IBDD 6S/95-96, párrafo 14 y especialmente párrafo 15.

213 Véase IBDD 30S/188, párrafo 14.

214 Las preguntas y objeciones arriba citadas figuraban claramente en muchos párrafos del informe. Véase por ejemplo, IBDD 30S/202, párrafos 51, 55 y 60.

215 Véase IBDD 35S/340, entre otros los párrafos 19, 35, 39 y 45.

216 Véase IBDD 19S/115, párrafo 14.

217 Véase IBDD 21S/121-122.

218 IBDD 6S/84-85, párrafo 5.

219 Informe del Grupo Especial (pendiente de adopción) sobre el asunto Trato arancelario concedido por la CEE a las importaciones de productos cítricos procedentes de algunos países de la región del Mediterráneo, documento del GATT L/5776.

220 Ibid., párrafo 3.12.