6.119 Turquía alegó que la legitimidad de los ACR, ya fueran uniones aduaneras o zonas de libre comercio, como excepción a la norma NMF, se había reconocido desde que se iniciaron los trabajos sobre la Carta de la Organización Internacional del Comercio en el decenio de 1940. En la Carta de La Habana se reconocía la conveniencia de los acuerdos preferenciales para la reconstrucción y el desarrollo económico. ¹³⁸ El texto actual del artículo XXIV del GATT se adoptó en la Conferencia de la Habana en 1948. En opinión de Turquía, el hecho de que esos arreglos podían conducir a una mejor distribución de los recursos mundiales siempre que sus efectos de "desviación del comercio" fueran menos significativos que sus efectos de creación de intercambio comerciales era generalmente reconocido.

6.120 Turquía alegó además que Turquía y las Comunidades Europeas siempre habían mantenido una total transparencia en el GATT, y posteriormente en la OMC, con respecto a su Asociación mutua y su evolución a lo largo de los años. Reafirmando que su asociación con las Comunidades Europeas nunca había sido impugnada en el GATT o en la OMC, Turquía resumió las principales observaciones contenidas en los informes de los grupos de trabajo sobre i) el Acuerdo de Ankara, ii) el Protocolo Adicional de 1970 y iii) los Protocolos Suplementarios de 1973 en la forma siguiente: ¹³⁹

6.121 Turquía recordó que en los años subsiguientes las dos partes habían informado regularmente acerca de la aplicación de los Acuerdos de Asociación y sobre los progresos realizados para alcanzar sus objetivos. Por consiguiente, siempre había habido transparencia absoluta sobre esta cuestión, y las partes contratantes habían tenido la oportunidad de expresar sus opiniones al respecto cuando el Consejo del GATT examinó los informes. Ningún país había invocado derecho alguno en virtud del GATT de 1947 a lo largo de ese período.

6.122 Turquía recordó asimismo que el 22 de diciembre de 1995 Turquía y las Comunidades Europeas notificaron a la OMC el texto de la Decisión 1/95, adoptada formalmente ese mismo día, que establecía las normas de ejecución de la fase final de la unión aduanera Turquía-CE prevista en los Acuerdos de Asociación. Turquía y la CECA notificaron en julio de 1996 el acuerdo de libre comercio sobre productos CECA, que entró en vigor el 1º de agosto de 1996.

6.123 Turquía observó que en el contexto de la OMC ya se habían dedicado dos reuniones del CACR al examen de la Decisión 1/95, donde se establecían las normas de ejecución de la fase final de la unión aduanera Turquía-CE prevista en los Acuerdos de Asociación. En la primera reunión, el Presidente afirmó que "las partes habían facilitado a la Secretaría información y datos para que pudiera calcular la incidencia general de los derechos como requiere el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV y a efectos de facilitar negociaciones con arreglo al párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994". Algunos miembros del CACR convinieron con las partes en que la creación de una unión aduanera entre ellas era compatible con las disposiciones de los párrafos 4, 5 y 8 del artículo XXIV, y en que la unión aduanera Turquía-CE beneficiaría a terceros países, ya que la incidencia general de los derechos y otras reglamentaciones del comercio había disminuido. Otros miembros estimaron que el acuerdo no satisfacía los requisitos establecidos en el artículo XXIV, fundamentalmente porque por el momento no preveía el libre movimiento de productos agropecuarios, y debido a las restricciones cuantitativas aplicadas por Turquía a las importaciones de productos textiles y de vestido para armonizar su política de comercio exterior con la de las Comunidades Europeas. Turquía y las Comunidades Europeas habían respondido explicando que la liberalización del comercio de productos agropecuarios era un requisito del Acuerdo de Asociación (el 1º de enero de 1998 entró en vigor una Decisión separada del Consejo de Asociación que preveía la eliminación, en su debido momento, de la mayoría de las restricciones aplicables a ese comercio entre las dos partes).

6.124 Turquía estimaba que si bien el CACR no había concluido aún su examen de la unión aduanera Turquía-CE, transcurridos dos años y medio tras el perfeccionamiento de la unión aduanera no había indicación alguna de que recomendaría a las partes, con arreglo al apartado b) del párrafo 7 del artículo XXIV, que se introdujeran modificaciones en el Acuerdo. Turquía añadió que ningún país había solicitado ajustes compensatorios con respecto a ninguna consolidación arancelaria que pudiera haberse visto afectada por la unión aduanera Turquía-CE. Observó también que el perfeccionamiento de la unión aduanera en las fechas previstas respondía convincentemente a la principal crítica planteada en los grupos de trabajo encargados de examinar la Asociación en el pasado, es decir, que el período de transición era demasiado largo para poder considerarse "razonable". Cumpliendo sus compromisos en la forma originalmente prevista, Turquía había demostrado que había aprovechado debidamente el período de transición.

6.125 Tras observar que la India reconocía que la presente diferencia no afectaba a la cuestión de si Turquía cumplía o no los requisitos establecidos en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV, Turquía concluyó que a los efectos de la presente diferencia la India no aducía que las disposiciones de ese artículo fueran aplicables a la unión aduanera Turquía-CE y que presuponía, a los efectos de la presente diferencia, que la unión aduanera Turquía-CE cumplía los requisitos contenidos en esas disposiciones. En opinión de Turquía, difícilmente podía ser de otra manera, ya que la cuestión de la compatibilidad de la unión aduanera Turquía-CE como tal con las prescripciones del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV no estaba englobada en el mandato del Grupo Especial, sino que se estaba examinando en el CACR con arreglo al apartado b) del párrafo 7 del artículo XXIV. Turquía observó que, por consiguiente, la presente diferencia se circunscribía a la cuestión de si el artículo XXIV justificaba suficientemente las medidas en litigio. ¹⁴⁰

6.126 La India se mostró de acuerdo con Turquía en que no era función de los grupos especiales hacer determinaciones que competen, de conformidad con las disposiciones expresas del GATT y otros Acuerdos de la OMC, a órganos compuestos por representantes de los Miembros. Tampoco creía la India que el presente asunto obligara al Grupo Especial a evaluar la compatibilidad del acuerdo comercial CE-Turquía con las prescripciones del artículo XXIV. ¹⁴¹

6.127 La India alegó que a su entender el Grupo Especial, si consideraba que la relación entre el acuerdo comercial CE-Turquía y las disposiciones del artículo XXIV era pertinente para sus conclusiones, debía adoptar el criterio seguido por el Grupo Especial del GATT en el asunto CEE - Bananos I, que reaccionó en la forma siguiente ante la alegación de la CEE de que el artículo XXIV justificaba las preferencias que otorgaba a los países en desarrollo en el marco del Convenio de Lomé:

6.128 En opinión de la India, el razonamiento subyacente en este ejemplo de abstención judicial podría transponerse al presente asunto. El Grupo Especial no necesitaba decidir si un grupo especial puede llegar a las conclusiones a que se refiere el párrafo 7 del artículo XXIV, ni si el acuerdo CE-Turquía era compatible con el artículo XXIV. Bastaba con que el Grupo Especial decidiera a cuál de las cuatro categorías de acuerdos correspondía el tipo de acuerdo notificado por las Comunidades Europeas y Turquía. La India adujo que el tipo de acuerdo concluido entre las Comunidades Europeas y Turquía (es decir, un acuerdo con arreglo al cual sólo en el futuro se aplicarían los mismos derechos y reglamentaciones a las importaciones de terceros países) no estaría regulado por las disposiciones del artículo XXIV, que se referían a uniones aduaneras completas, sino incluido en la categoría de los acuerdos provisionales tendientes a la constitución de una unión aduanera. Dado que Turquía había invocado las disposiciones del artículo XXIV sobre una unión aduanera completa como cobertura jurídica de las medidas adoptadas en el marco de un acuerdo que preveía el establecimiento de esa unión en el futuro y al que esas disposiciones no podían aplicarse, el Grupo Especial no debería aceptar que Turquía invocara las disposiciones sobre uniones aduaneras completas como posible fundamento jurídico de las restricciones en litigio.

6.129 La India estimaba que había también otra razón por la que el Grupo Especial no tenía que determinar si el acuerdo CE-Turquía cumplía los requisitos establecidos en el artículo XXIV. Cuando el CACR examinó el acuerdo, las Comunidades Europeas y Turquía no aclararon su naturaleza exacta e hicieron declaraciones vagas y contradictorias sobre esa cuestión en respuesta a preguntas concretas planteadas por otros Miembros. Aunque las Comunidades Europeas y Turquía alegaban que el acuerdo establecía una unión aduanera plenamente compatible con las disposiciones del artículo XXIV¹⁴³, también dijeron que la armonización de determinadas políticas tendría lugar al final de los períodos de transición¹⁴⁴, reconociendo así que el acuerdo era en realidad un acuerdo provisional tendiente a la formación de una unión aduanera.

6.130 La India observó asimismo que Turquía había alegado en el CACR que podía, de conformidad con el artículo XXIV, aplicar políticas sobre importación distintas de las de las Comunidades Europeas en las esferas de la agricultura, el acero y otros productos industriales "sensibles", los acuerdos comerciales preferenciales, el SGP, los derechos antidumping, las medidas compensatorias y las medidas de salvaguardia. Ante el Grupo Especial Turquía alegaba que para cumplir lo dispuesto en el artículo XXIV tenía que aplicar las mismas políticas que las Comunidades Europeas en la esfera de los textiles y el vestido. Sin embargo, el Grupo Especial no podía aceptar esas dos alegaciones al mismo tiempo. La primera era correcta si el acuerdo CE-Turquía era un acuerdo provisional tendiente a la formación de una unión aduanera, porque en ese caso las políticas sobre importación de Turquía podían desviarse de las de las Comunidades Europeas durante un período de transición en determinados sectores, incluidos los textiles y el vestido. La segunda alegación sería correcta si el acuerdo constituyera una unión aduanera plena, porque en ese caso Turquía estaría obligada a adoptar las mismas políticas en todas las esferas, incluidos los textiles y las prendas de vestir. La India convenía en que el Grupo Especial no tenía que determinar si el acuerdo CE-Turquía cumplía lo dispuesto en el artículo XXIV con respecto a las uniones aduaneras o con respecto a los acuerdos provisionales tendientes a la formación de una unión aduanera. Sin embargo, la India no convenía en que el Grupo Especial tuviera que aceptar la alegación implícita en la argumentación de Turquía de que un acuerdo notificado con arreglo al artículo XXIV podía ser al mismo tiempo un acuerdo de unión aduanera y un acuerdo provisional tendiente a la formación de una unión aduanera.

6.131 La India observó además que las Comunidades Europeas habían evitado responder a la pregunta 2 del Grupo Especial sobre si en su opinión el acuerdo con Turquía era un acuerdo provisional que debía conducir a una unión aduanera para el 2005 o un acuerdo de ejecución de una unión aduanera completa, refiriéndose incorrectamente al año 2001, citando el apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV y definiendo las prescripciones de este apartado en relación con una fase final. ¹⁴⁵ La referencia al año 2001 era incorrecta porque el acuerdo no establecía ninguna fecha final para el establecimiento de políticas comunes en las esferas de la agricultura, los instrumentos de "defensa comercial" y las políticas comerciales preferenciales. Además, las Comunidades Europeas aparentemente opinaban que las disposiciones del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV se cumplían al entrarse en la "fase final con respecto a las disposiciones del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV", imprimiendo así en esa disposición la idea de transición inherente al concepto de acuerdo provisional. En consecuencia, podía concluirse que las Comunidades Europeas, en respuesta a una pregunta clara del Grupo Especial, se negaron a confirmar que el acuerdo CE-Turquía establecía una unión aduanera en el sentido del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

6.132 Habida cuenta de lo anterior, la India concluyó que el tipo de acuerdo existente entre las Comunidades Europeas y Turquía no estaba regulado por las disposiciones del artículo XXIV sobre uniones aduaneras.

6.133 Turquía declaró que siempre había mantenido que la labor del Grupo Especial no consistía en reemplazar al CACR, y que el Grupo Especial no podía tomar una decisión sobre la legalidad de las medidas objeto de la reclamación a falta de conclusiones acordadas sobre la compatibilidad de los acuerdos Turquía-CE con el artículo XXIV. Turquía aclaró que si bien de conformidad con los arreglos institucionales de la OMC la evaluación de la unión aduanera Turquía-CE era competencia del CACR y en última instancia del CCM, ello no debía impedir que el Grupo Especial verificara si la unión aduanera Turquía-CE podía considerarse prima facie como una unión aduanera en el sentido del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

6.134 En ese sentido, Turquía hizo referencia al Informe de la Secretaría en el marco del Examen de las Políticas Comerciales de Turquía, que en la introducción a las Observaciones Recapitulativas ponía de relieve, como elemento de carácter general, la amplia serie de reformas introducidas por Turquía en el marco de la unión aduanera entre Turquía y las Comunidades Europeas, "que superan con mucho los compromisos contraídos en la Ronda Uruguay y crean mejores y más seguras oportunidades comerciales para terceros países"¹⁴⁶, observando en particular que "la [Decisión sobre la Unión Aduanera] trasciende sobradamente las exigencias básicas de una unión aduanera".¹⁴⁷

6.135 Turquía rechazó la alegación de la India de que la unión aduanera entre Turquía y las Comunidades Europeas era de hecho un acuerdo provisional y de que por consiguiente en virtud de ese acuerdo Turquía no estaba obligada a aplicar la misma política comercial exterior que las Comunidades Europeas, inclusive en la esfera de los textiles y el vestido. Turquía observó además que la India, en su primera comunicación, se había referido a la unión aduanera Turquía-CE como tal unión aduanera, pero que después había decidido rebajar la condición de la unión aduanera a la de un mero acuerdo comercial.

6.136 Turquía explicó que la unión aduanera era un acuerdo definitivo que establecía la aplicación gradual de políticas armonizadas en ciertas esferas específicas que no afectaban al carácter de la unión aduanera por su reducida repercusión en el comercio. Los 290 productos "sensibles" con respecto a los cuales se había concedido a Turquía un período de transición hasta el 1º de enero del 2001 para ajustarse al Arancel Común sólo representaban entre el 1,5 y el 2 por ciento del total de importaciones de Turquía. Gran parte de la armonización gradual con el Arancel Común iniciada al completarse la unión aduanera ya había tenido lugar en los dos años y medio transcurridos desde entonces, y el margen de diferencia entre el Arancel Común y el aplicado a esos productos en Turquía se estaba reduciendo progresivamente para que la armonización fuera completa el 1º de enero del 2001, teniendo en cuenta que para las restantes 17.000 líneas arancelarias abarcadas por la unión aduanera la armonización ya era total el 1º de enero de 1996. Los productos de carbón y acero se incorporarían a la unión aduanera Turquía-CE cuando en el 2002 se incluyeran en la unión aduanera de las CE propiamente dicha. Mientras tanto, estaban regulados por un acuerdo de libre comercio similar al acuerdo de la CECA. La armonización con los regímenes comerciales preferenciales de la CE estaba progresando. En lo tocante a la agricultura, el objetivo de libre movimiento estaba recogido en el Acuerdo de Asociación y se estaba alcanzando por etapas. La Decisión 1/98 del Consejo de Asociación, que preveía el otorgamiento de preferencias comerciales mutuas con respecto a esos productos y entró en vigor el 1º de febrero de 1998, consolidaba la eliminación de aranceles aduaneros para el 70 por ciento del comercio de esos productos entre Turquía y las Comunidades Europeas.

6.137 Por consiguiente, Turquía concluyó que los argumentos de la India sobre la naturaleza presuntamente incompleta de la unión aduanera Turquía-CE carecían de fundamento.

6.138 La India observó que la cita del Informe de la Secretaría en el marco del Examen de las Políticas Comerciales que había hecho Turquía era parcial y por ello engañosa. En las observaciones de la Secretaría no se hacía referencia alguna a las prescripciones del artículo XXIV. En opinión de la India, y dado que una unión aduanera podía establecerse sin armonizar algunas políticas internas, la Secretaría había observado correctamente que algunas de las medidas adoptadas trascendían las exigencias de una unión aduanera.

Para continuar con Anulación o menoscabo

¹³⁸ Véase Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo, Acta Final y Documentos Conexos, ICITO, abril de 1948, capítulo 15.

¹³⁹ Las referencias a estos informes figuran en el párrafo 2.14.

¹⁴⁰ Véase también, a este respecto, el párrafo 6.133 infra.

¹⁴¹ La India se reservó el derecho a impugnar en futuras actuaciones las preferencias que las CE y Turquía se otorgan mutuamente si se descubriera otra jurisprudencia de la OMC en el sentido de que los grupos especiales están también facultados para tomar decisiones sobre asuntos que han de ser resueltos por órganos compuestos por Miembros de conformidad con las disposiciones del GATT y otros instrumentos jurídicos de la OMC, como las disposiciones establecidas en el párrafo 4 del artículo XII, el párrafo 12 del artículo XVIII, el párrafo 3 del artículo XIX, el párrafo 1 del artículo XXVIII y el párrafo 7 del artículo XXIV del GATT.

¹⁴² CEE - Bananos I, párrafos 157, 158 y 159 (subrayado en el original).

¹⁴³ Véase el documento WT/REG22/M/1, párrafo 4.

¹⁴⁴ Véase el documento WT/REG22/M/1, párrafos 5, 8, 10, 12, 28, 29 y 30.

¹⁴⁵ Véase el párrafo 4.3 supra.

¹⁴⁶ Examen de las Políticas Comerciales de Turquía (Observaciones Recapitulativas, Introducción, párrafo 1).

¹⁴⁷ Examen de las Políticas Comerciales de Turquía (Observaciones Recapitulativas, Introducción, párrafo 6).