b) Apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV (Cont.)

6.76 La India recordó que en 1957, cuando las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 examinaron el Tratado de Roma, los seis miembros de la CEE alegaron que el párrafo 5 del artículo XXIV del GATT autorizaba la imposición de restricciones cuantitativas incompatibles con el artículo XI. En el informe del subgrupo que estudió las restricciones de la CEE figuraba el siguiente párrafo:

6.77 La India observó que ésta había sido la posición de los terceros países cuantas veces se había alegado que el párrafo 5 del artículo XXIV justificaba la imposición de restricciones. ¹¹⁸ Más recientemente, las Comunidades Europeas aceptaron esa posición, ya que durante el examen por el GATT de la adhesión de Portugal y España a las Comunidades Europeas afirmaron lo siguiente:

6.78 La India estimaba asimismo que la Decisión 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía se había elaborado sobre la base de esa interpretación del artículo XXIV. Haciendo referencia a los párrafos 2 y 3 del artículo 12 de la Decisión, observó que en esas disposiciones la adopción de la misma política en el sector textil se caracterizaba como un "objetivo", y se reconocía que para alcanzar ese objetivo era indispensable la "cooperación" entre las Comunidades Europeas y Turquía. Además, las disposiciones ponían de manifiesto que sus redactores preveían la posibilidad de que Turquía no pudiera negociar con éxito acuerdos de limitación idénticos a los de las Comunidades Europeas, porque se estipulaba expresamente que en ese caso las Comunidades Europeas seguirían aplicando el sistema vigente de certificados de origen para evitar la elusión de sus políticas mediante envíos a las Comunidades Europeas vía Turquía. Por consiguiente, las partes, al elaborar esas disposiciones, reconocían que Turquía no podía, mediante una simple invocación del artículo XXIV, imponer unilateralmente las restricciones a las importaciones que las Comunidades Europeas tenían derecho a imponer en virtud de las disposiciones sobre transición del ATV.

6.79 La India reconoció que las declaraciones arriba citadas tal vez no fueran suficientemente "concordantes, comunes y coherentes" para constituir una práctica ulteriormente seguida en el sentido del apartado b) del párrafo 3 del artículo 31 de la CVDT¹²⁰; sin embargo, demostraban que la alegación de que el párrafo 5 del artículo XXIV eximía de acatar la prohibición general de imposición de restricciones cuantitativas nunca había sido aceptada, y que ni siquiera las Comunidades Europeas y Turquía habían actuado sobre el supuesto de que así fuera. Turquía había negociado acuerdos de limitación similares a los de las Comunidades Europeas con 24 países; había impuesto restricciones unilaterales o regímenes de supervisión a las importaciones de 28 países con los que no pudo llegar a un acuerdo, entre ellos la India. La India observó que la interpretación del artículo XXIV adoptada por las Comunidades Europeas y Turquía al no haber podido concluir acuerdos de limitación con todos los países exportadores estaba en flagrante contradicción con la presunción jurídica en la que se había basado su decisión original de negociar esos acuerdos.

6.80 Turquía expresó su desacuerdo con el argumento de la India según el cual si la unión aduanera Turquía-CE tuviera la facultad de establecer una reglamentación comercial común determinada por las medidas restrictivas aplicadas por las Comunidades Europeas, se estarían incumpliendo las obligaciones contraídas en virtud del párrafo 1 del artículo XI del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV. Turquía señaló que si bien en el GATT se indicaba expresamente que sus disposiciones "no impedirán [...] el establecimiento de una unión aduanera" (la cláusula de encabezamiento del párrafo 5 del artículo XXIV), también se tenían en cuenta las obligaciones preexistentes de los Miembros de una unión aduanera con respecto a otras partes contratantes del GATT al establecerse los requisitos del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV relativos al arancel de aduanas y la reglamentación comercial común de la unión aduanera.

6.81 Turquía tampoco podía aceptar el argumento de la India de que, a diferencia de lo que ocurría en caso de un aumento de los tipos de derechos de aduana aplicables a determinados artículos que pudiera resultar del establecimiento de un arancel común, no había ningún procedimiento sobre ajuste compensatorio para restricciones cuantitativas y que como consecuencia de ello podían pasarse por alto las obligaciones establecidas en el artículo XI. En opinión de Turquía, del hecho de que el párrafo 6 del artículo XXIV se refiriera únicamente al aumento de los tipos de derechos de aduana no podía inferirse que el objetivo del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV fuera prohibir las medidas restrictivas dimanantes de la reglamentación comercial común de una unión aduanera determinadas por una de las partes en dicha unión aduanera. Esa interpretación sería difícilmente conciliable con el hecho de que en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV se prevé una prueba de la compatibilidad de una unión aduanera con las disposiciones del GATT al establecer, entre otras cosas, que una reglamentación comercial de una unión aduanera no puede ser en su conjunto más rigurosa que la reglamentación comercial aplicable en los territorios constitutivos antes del establecimiento de la unión aduanera.

6.82 Turquía observó que el párrafo 6 del artículo XXIV no excluía ajustes compensatorios cuando en virtud de la reglamentación comercial común de una unión aduanera se aplicaba una medida restrictiva teniendo en cuenta la aplicación de esa medida por una parte en la unión aduanera antes de su establecimiento. Los Miembros de la OMC lo habían dejado bien en claro al concertar el Entendimiento relativo al artículo XXIV. En el párrafo 2 de ese Entendimiento acordaron nuevas normas sobre la evaluación, en el marco del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV, de la incidencia general de los derechos de aduana y demás reglamentaciones comerciales vigentes antes y después del establecimiento de una unión aduanera, al reconocer que "a efectos de la evaluación global de la incidencia de las demás reglamentaciones comerciales, cuya cuantificación y agregación son difíciles, quizá sea preciso el examen de las distintas medidas, reglamentaciones, productos abarcados y corrientes comerciales afectadas".

6.83 Turquía alegó que tendría poco sentido prever una evaluación de la incidencia global de las demás reglamentaciones comerciales si, como afirmaba la India, la reglamentación comercial de la unión aduanera Turquía-CE no podía estar determinada por medidas restrictivas preexistentes aplicadas por las Comunidades Europeas. Tampoco tendría mucho sentido prever el examen de medidas específicas con miras a la evaluación de su incidencia si, como afirmaba la India, el GATT no permitía que la reglamentación comercial de la unión aduanera Turquía-CE estuviera determinada por medidas restrictivas preexistentes aplicadas por las Comunidades Europeas. ¿Para qué evaluar la incidencia de una medida que estaría prohibida? También tendría poco sentido prever una evaluación de la incidencia de medidas específicas de una reglamentación comercial de una unión aduanera si esa evaluación no pudiera generar, en su caso, el deber de ofrecer un ajuste compensatorio. En ese sentido, Turquía hizo referencia a las medidas que había adoptado a esos efectos. Con respecto a los productos textiles y de vestido, Turquía había negociado ajustes con 24 países. También había propuesto a la India, reiteradamente pero en vano, negociar ajustes.

6.84 La India alegó que el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT, que requiere a los Miembros constitutivos de una unión aduanera que apliquen al comercio con otros Miembros de la OMC reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticas, no modificaba las obligaciones establecidas en el párrafo 1 del artículo XI del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

6.85 La India recordó que Turquía, en su comunicación de fecha 9 de enero de 1996, había tratado de justificar sus nuevas restricciones mediante la siguiente referencia al inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT:

6.86 Sin embargo, en opinión de la India, esa disposición define simplemente uno de los requisitos que un ACR debe satisfacer para que pueda considerarse como una unión aduanera en el sentido del artículo XXIV. En ningún caso podía interpretarse que la disposición signifique que los Miembros, al satisfacer ese requisito, estén facultados para hacer caso omiso de las obligaciones contraídas en el marco de la OMC al aplicar restricciones a las importaciones de terceros Miembros. En el párrafo 4 del artículo XXIV se establece claramente que las uniones aduaneras no deben tener por objeto erigir obstáculos al comercio de terceros países, y en el párrafo 6 del artículo XXIV se estipula que los Miembros que constituyen una unión aduanera no pueden simplemente pasar por alto las consolidaciones arancelarias, y están obligados, si fuera necesario, a renegociarlas de conformidad con los procedimientos establecidos en el artículo XXVIII. Si los Miembros que constituyen una unión aduanera no pueden pasar por alto las obligaciones establecidas en el artículo II, ¿cómo podría concluirse razonablemente que pueden pasarse por alto las obligaciones establecidas en el párrafo 1 del artículo XI del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV?

6.87 La India recordó que en la reunión del CACR de octubre de 1996 el representante de Tailandia adoptó también esta posición:

6.88 La India adujo asimismo que el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV no debía interpretarse de modo que creara un derecho a imponer restricciones cuantitativas en casos no previstos expresamente. Además, aunque Turquía alegaba que el párrafo 8 del artículo XXIV la obligaba a adoptar contingentes comunes con las Comunidades Europeas para los textiles y las prendas de vestir, también invocaba el derecho a aplicar prácticas de política comercial distintas y a adoptar instrumentos distintos en otras esferas. La India observaba en ese sentido diferencias, entre otras cosas, en las políticas de comercio exterior sobre agricultura, acero y otros productos industriales sensibles, así como en relación con las medidas antidumping, compensatorias y de salvaguardia. Además, nada obligaba a los Miembros a cumplir de inmediato las prescripciones del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

6.89 Turquía alegó que el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV la obligaba a aplicar a terceros países restricciones a la importación similares a las aplicadas a los mismos países por las Comunidades Europeas, ya que tradicionalmente se había interpretado que la expresión "reglamentaciones del comercio" incluía las restricciones cuantitativas. ¹²² A ello se debía precisamente que en el artículo 12 de la Decisión 1/95 se previera inequívocamente la adopción global por Turquía de los instrumentos de política comercial común de las CE, así como la del Código Aduanero Comunitario, en la esfera de los productos textiles y de vestido, antes de completarse la unión aduanera Turquía-CE. En el párrafo 1 del artículo 12 se especificaron las medidas de comercio exterior que Turquía debía adoptar con respecto a terceros países, que constituían la masa crítica de las reglamentaciones de política comercial aplicadas por las Comunidades Europeas. Se preveía la adopción de medidas adecuadas para evitar la desviación de las transacciones comerciales con Turquía hacia el territorio aduanero de las CE. ¹²³ Las disposiciones de la Decisión 1/95 que habían permitido a las Comunidades Europeas seguir aplicando -incluso después de haberse completado la unión aduanera Turquía-CE- un sistema de certificados de origen a las importaciones de textiles y prendas de vestir de Turquía habían caducado porque Turquía había cumplido todos los requisitos relativos a la libre circulación de esos productos establecidos en la Decisión misma (incluida la adopción de una política comercial sustancialmente idéntica a la de las Comunidades Europeas con respecto a esos productos).

6.90 Turquía recurrió de nuevo al ejemplo de una unión aduanera entre unos supuestos Miembros A y B de la OMC, en virtud de la cual A aplicaba restricciones cuantitativas (plenamente compatibles con la OMC) a ciertas importaciones, pero aranceles bajos, en tanto que B no aplicaba restricciones cuantitativas, pero sí elevados derechos de aduana (plenamente compatibles con la OMC) a esas importaciones. En ese caso, la opción i) antes citada supondría que la unión aduanera A-B tendría que adaptar su régimen de comercio exterior al de B, lo que significaría aumentar los aranceles hasta el alto nivel B, medida sin duda admisible en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV. La consecuencia de la opción ii) sería que la unión aduanera A-B armonizaría su régimen de comercio exterior con el de A, lo que conllevaría la introducción de restricciones cuantitativas correspondientes a los de A. La opción iii) sería encontrar un punto intermedio esas dos opciones.

6.91 En opinión de Turquía, la posición de la India, en el contexto del presente caso, imposibilitaría legalmente las opciones ii) y iii). Ello equivaldría a una interpretación excesivamente restrictiva del párrafo 5 y el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV, porque con arreglo a ella la inevitable necesidad de aumentar los aranceles hasta un nivel más elevado podría entrar fácilmente en conflicto con la prescripción del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV en virtud de la cual el régimen de comercio exterior de la unión aduanera no debe ser en su conjunto más riguroso que la incidencia general del régimen de comercio exterior de cada uno de los territorios constitutivos antes del establecimiento de la unión aduanera. Esto también haría legalmente inaplicable la opción i).

6.92 En opinión de Turquía, toda interpretación del artículo XXIV que pudiera llevar a la conclusión de que en ciertas circunstancias determinados Miembros de la OMC con regímenes de comercio exterior distintos podrían tropezar con la imposibilidad legal de constituir una unión aduanera estaría también en contradicción con el objetivo claramente expresado en el párrafo 4 del artículo XXIV. Con objeto de preservar plenamente el derecho de los Miembros de la OMC a constituir uniones aduaneras, era necesario mantener abiertas en todos los casos las opciones i), ii) y iii) arriba citadas, ya que sólo preservando esa flexibilidad sería posible permitir a los Miembros de la OMC constituir una unión aduanera cuando tuvieran regímenes de comercio exterior diferentes (pero enteramente lícitos) antes del establecimiento de la unión aduanera. Como ya se había señalado, las prescripciones del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV también obligaban a interpretar de esa manera el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

6.93 Por consiguiente, Turquía consideraba que con arreglo a la interpretación de la India los párrafos 5 a 8 del artículo XXIV obstaculizarían el establecimiento de una unión aduanera entre Miembros de la OMC con distintos regímenes de comercio exterior. Tal interpretación de partes del artículo XXIV chocaba frontalmente con la finalidad de esa disposición, que era, por el contrario, facilitar el establecimiento de uniones aduaneras.

6.94 Turquía alegó además que, contrariamente a la interpretación de la India, el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV se limitaba a definir las uniones aduaneras. Si se aceptara esa interpretación, la serie de disposiciones del GATT sobre uniones aduaneras sería incomprensible y lógicamente incoherente. Si con objeto de poder ser considerada como una unión aduanera la unión aduanera Turquía-CE tenía que abarcar lo esencial de los intercambios comerciales -como requería el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV- evidentemente tendría que abarcar el comercio de productos textiles y de vestido, que representaba el 40 por ciento de las ventas de Turquía en las Comunidades Europeas. A esos efectos, la unión aduanera Turquía-CE tenía que adoptar una reglamentación comercial común con respecto a otros países de conformidad con el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV. Esa reglamentación comercial común, determinada por las medidas restrictivas que las Comunidades Europeas aplicaban de conformidad con las normas de la OMC, se aplicaba a los productos importados en la unión aduanera Turquía-CE vía Turquía. No podía interpretarse que el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV lo prohibiera: si así fuera, la falta de una reglamentación común del comercio de productos textiles y de vestido daría lugar a la exclusión de esos productos de la cobertura de la unión aduanera Turquía-CE, que entonces no cumpliría lo prescrito en el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

6.95 En opinión de la India, el argumento de Turquía en el sentido de que el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV la obligaba a aplicar en su territorio aduanero las mismas restricciones a la importación que las Comunidades Europeas estaban autorizadas a aplicar en virtud de los arreglos de transición del ATV conllevaba implícitamente la alegación de que existía un conflicto entre las disposiciones del artículo 2 del ATV y las del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT. La India creía también que ese argumento conllevaba además implícitamente la alegación de que Turquía estaba facultada para resolver ese conflicto en favor de las obligaciones contraídas en virtud del inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV.

6.96 Por esas razones, la India alegó que los argumentos de Turquía tenían que examinarse a la luz de la nota interpretativa general al Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC, que dice así:

6.97 En el asunto CE - Bananos III, el Grupo Especial interpretó que esa nota abarcaba dos tipos de conflictos: en primer lugar, conflictos entre las obligaciones establecidas en el GATT y las establecidas en acuerdos enumerados en el Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC, cuando esas obligaciones eran mutuamente excluyentes en el sentido de que un Miembro no podía cumplir ambas al mismo tiempo. En segundo lugar, cuando una norma de un acuerdo prohibía lo que una norma de otro acuerdo permitía expresamente, situación ilustrada por el Grupo Especial con el siguiente ejemplo:

6.98 La India observó que en las presentes actuaciones no se planteaba ningún conflicto del primer tipo, porque las Comunidades Europeas y Turquía podían cumplir sus obligaciones en virtud del artículo XXIV y el párrafo 4 del artículo 2 simplemente no imponiendo restricción alguna a las importaciones de textiles y prendas de vestir. Sin embargo, el segundo tipo de conflicto entre el apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV sí se planteaba, porque si bien el primero obligaba a las Comunidades Europeas y a Turquía a aplicar en lo esencial las mismas reglamentaciones comerciales, el segundo las obligaba expresamente a aplicar distintas reglamentaciones comerciales. Por tanto, en la medida en que existía este conflicto, las disposiciones del párrafo 4 del artículo 2 del ATV prevalecían claramente.

6.99 Por consiguiente, la India alegó que las Comunidades Europeas y Turquía podían cumplir las obligaciones contraídas en el marco de los Acuerdos de la OMC mediante el establecimiento de una unión aduanera en la cual las políticas sobre importación de las Comunidades Europeas y Turquía en la esfera de los textiles y las prendas de vestir difirieran en la medida en que diferían sus obligaciones en virtud del párrafo 4 del artículo 2 del ATV. La defensa de Turquía basada en la existencia de un conflicto de obligaciones carecía, por tanto, de todo fundamento jurídico. En ese contexto, la India añadió que el ATV era un nuevo acuerdo negociado para eximir parcialmente al sector de los textiles y el vestido de las anteriores disciplinas del GATT durante un período de transición; se trataba, en consecuencia, de una afirmación posterior y más específica de los derechos y obligaciones de los Miembros en la esfera de los textiles y el vestido.

6.100 Turquía alegó que no existía ningún conflicto con el ATV. Estimaba además que la determinación de la relación entre el ATV y el GATT era en primer lugar competencia del OST, ya que esa relación dependía de una interpretación del ATV. Por consiguiente, Turquía seguía creyendo que esa cuestión no podía ser examinada por el Grupo Especial sin un examen previo por el OST, al que se había encomendado el estudio de las medidas adoptadas en virtud del ATV para determinar su compatibilidad con ese Acuerdo.

6.101 Turquía alegó además que en cualquier caso, y dado que el ATV, en el párrafo 4 del artículo 2, se remitía expresamente a las "disposiciones pertinentes del GATT de 1994", nada permitía interpretar que existiera un conflicto entre el ATV y el GATT. Así lo evidenciaba asimismo la nota a pie de página 3 del párrafo 4 del artículo 2 del ATV, que excluía únicamente el artículo XIX del GATT de la referencia que figuraba en el cuerpo principal de la disposición. ¹²⁵ Por último, el ATV establecía un régimen de transición, cuya finalidad última era la plena integración en el GATT del sector de los textiles y el vestido. Por consiguiente, sería insólito considerar que el artículo XXIV del GATT era inaplicable en el contexto del ATV, ya que la finalidad del ATV era eliminar gradualmente toda norma especial aplicable a los productos textiles y de vestido e integrar gradualmente todas las normas del GATT, lo que evidentemente incluía el artículo XXIV.

Para continuar con Diferencias entre el establecimiento y la ampliación de una unión aduanera

¹¹⁷ Informes sobre la Comunidad Económica Europea, adoptados el 29 de noviembre de 1957, IBDD 6S/75, párrafo 5.

¹¹⁸ En la comunicación de tercero de Tailandia (párrafo 7.84 infra) hay referencias detalladas a debates celebrados en el GATT en el pasado sobre el uso de restricciones cuantitativas por los Miembros constitutivos de una unión aduanera.

¹¹⁹ Informe del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de España y Portugal a las CE, adoptado los días 19 y 20 de octubre de 1988 (IBDD 35S/340).

¹²⁰ Véase el informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Japón - Bebidas alcohólicas, sección E, con respecto a esta cuestión.

¹²¹ WT/REG22/M/1, párrafo 17. La India, el Japón, Hong Kong y los Estados Unidos expresaron su acuerdo con Tailandia.

¹²² Véase IBDD 35S/340, párrafo 45.

¹²³ Sólo se estableció un período transitorio para la armonización de la política comercial de Turquía con la política comercial preferencial de las CE en el artículo 16 de la Decisión 1/95 (véase WT/REG22/1), ya que no era probable que se produjeran riesgos de desviación del comercio a través del territorio aduanero de Turquía mientras Turquía mantuviera con respecto a los países afectados un régimen de importación más restrictivo que el de las Comunidades Europeas.

¹²⁴ Informe del Grupo Especial sobre el asunto CE - Bananos III (Reclamación de los Estados Unidos), párrafo 7.159 y nota a pie de página 403.

¹²⁵ Véanse también a ese respecto los párrafos 6.27 a 6.29 supra.