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Turquía - Restricciones a las Importaciones de Productos Textiles y de Vestido

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


b) Apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV

6.50 La India recordó que en la comunicación de fecha 9 de enero de 1996 entregada a las autoridades de la India en Ankara, Turquía trató de justificar sus nuevas restricciones invocando el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV del GATT. La India afirmó que el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV del GATT no modificaba las obligaciones establecidas en el párrafo 1 del artículo XI del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

6.51 La India adujo que el principio general establecido en el párrafo 4 del artículo XXIV, donde se reconoce que las uniones aduaneras no deben erigir obstáculos al comercio de otros Miembros con esos territorios, excluía toda interpretación del apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV que entrañara una autorización de imponer, con ocasión de la constitución de una unión aduanera, nuevos obstáculos al comercio de terceros Miembros incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV por el mero hecho de que se habían reducido voluntariamente otros obstáculos a las importaciones.

6.52 La India observó que, de conformidad con el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, los Miembros que son partes en una unión aduanera y tienen el propósito de aumentar un derecho por encima del tipo consolidado en virtud del artículo II del GATT deberán renegociarlo con arreglo al procedimiento para la modificación de las concesiones arancelarias establecido en el artículo XXVIII del GATT. En opinión de la India, si los Miembros constitutivos de una unión aduanera no pueden hacer caso omiso de las concesiones arancelarias en el marco del artículo II, no se justifica una interpretación del artículo XXIV que permita a esos Miembros pasar por alto las obligaciones contraídas en virtud del párrafo 1 del artículo XI del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

6.53 La India recordó también que la imposición de nuevas restricciones cuantitativas por una parte en un acuerdo comercial regional se había examinado detalladamente en el Grupo de Trabajo del GATT sobre la adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas. 105 Varias delegaciones habían expresado su preocupación por la imposición por Grecia de nuevas restricciones cuantitativas discriminatorias a las importaciones de productos de países de comercio de Estado, que en opinión de esas delegaciones eran contrarias a los artículos XI y XIII del GATT y contravenían sus Protocolos de Adhesión. En el Informe del Grupo de Trabajo, la respuesta de las Comunidades Europeas se registró en la forma siguiente:

"En cuanto al párrafo 5 del artículo XXIV, no podía realmente decirse, teniendo en cuenta la considerable liberalización de restricciones que tendría lugar en Grecia, que se estaban creando obstáculos; aun cuando ello pudiera ser cierto en lo concerniente a uno o dos productos, era evidente que, en general, se daba el caso contrario. En lo que se refería a la supuesta incompatibilidad con el artículo XIII, la Comunidad Europea no consideraba que esta cuestión debiera discutirse al tratar del párrafo 5 del artículo XXIV; podría examinarse más a fondo en el marco de los correspondientes Protocolos de Adhesión de los países afectados." 106

6.54 La cuestión de la introducción de nuevas restricciones cuantitativas se examinó de nuevo detalladamente en el Grupo de Trabajo del GATT sobre la adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas. 107 Varias delegaciones expresaron su preocupación por la imposición por España de nuevas restricciones cuantitativas a importaciones de terceros países. Las Comunidades Europeas defendieron las nuevas restricciones aduciendo que en su conjunto el número de restricciones impuestas por España había disminuido. Las delegaciones demandantes respondieron que las nuevas medidas incompatibles con el GATT establecidas no podían utilizarse como compensación de la supuesta reducción de otros obstáculos. En el Informe del Grupo de Trabajo, el debate que tuvo lugar se registró en la forma siguiente:

"Algunos miembros del Grupo de Trabajo afirmaron que, desde su adhesión a las Comunidades, España había aplicado restricciones cuantitativas discriminatorias que contravenían los artículos XI y XIII y el párrafo 4 del artículo XXIV, así como los Protocolos de Adhesión al GATT de sus respectivos países, en virtud de los cuales las partes contratantes se comprometían a no aumentar el elemento de discriminación que mantenían con respecto a las importaciones de esos países. Antes de adherirse a las Comunidades, España había notificado en repetidas ocasiones al GATT que no mantenía ninguna restricción cuantitativa discriminatoria sobre las importaciones de esos países y no tenían motivo alguno para poner en duda la veracidad de esas notificaciones. Como el artículo XXIV no constituía exención alguna de las obligaciones estipuladas en los artículos XI y XIII y no permitía ni exigía del país que se adhiere a una unión aduanera que adopte el régimen de comercio más restrictivo de esa unión, instaban a las Comunidades y a España a que suprimiesen todas las medidas incompatibles con el Acuerdo General, que, en el caso de uno de estos países, afectaban una cuarta parte del total de sus exportaciones a España. Esos mismos miembros del Grupo de Trabajo consideraron que no cabía compensar medidas incompatibles con el Acuerdo General con la supuesta disminución de otros obstáculos y que no se podían incluir en la evaluación de la incidencia de los cambios en 'otras reglamentaciones comerciales' a que se refiere el párrafo 5 a), del artículo XXIV, en virtud del cual sólo deben tomarse en cuenta las medidas compatibles con el Acuerdo General. A juicio de estos oradores, el Tratado de Adhesión era contrario al GATT y se reservaron los derechos que les otorgaba el Acuerdo General." 108

6.55 La India observó que, con respecto a otras reglamentaciones del comercio, y en particular las restricciones cuantitativas, las Comunidades Europeas convenían en que el artículo XXIV no eximía del cumplimiento de la aplicación de otras disposiciones del GATT. Por lo mismo, la función del Grupo de Trabajo en este contexto era examinar la situación a la luz del artículo XXIV y antes que en relación con otros artículos, como los artículos XI o XIII. Las partes contratantes eran libres de reservar sus derechos dimanantes del GATT y de recurrir a otras disposiciones sobre esas cuestiones. 109

6.56 Turquía alegó que el párrafo 5 del artículo XXIV del GATT autorizaba la constitución de una unión aduanera, que se definía en el apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV, siempre que se cumplieran las condiciones establecidas en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV. Si los Miembros hubieran tenido la intención de prohibir la imposición de nuevas restricciones cuantitativas en los casos en que se constituyera una unión aduanera, el párrafo 5 del artículo XXIV habría sido una disposición innecesaria.

6.57 En opinión de Turquía, lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV debía interpretarse en el sentido de que permitía, en el momento de perfeccionarse una unión aduanera, introducir reglamentaciones restrictivas del comercio con respecto a terceros países, siempre que la incidencia global de los derechos y otras reglamentaciones del comercio no fuera, una vez perfeccionada la unión aduanera, más alta o más restrictiva que antes. En el párrafo 2 del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994 ("Entendimiento relativo al artículo XXIV") se aclaraba con más detalle la expresión "en conjunto" utilizada en el párrafo 5 del artículo XXIV. La opinión de que no se pretendía prohibir totalmente la imposición de nuevas restricciones se confirmaba en la última frase de ese párrafo, donde se señala, entre otras cosas, que "a efectos de la evaluación global de la incidencia de las demás reglamentaciones comerciales, cuya cuantificación y agregación son difíciles, quizá sea preciso el examen de las distintas medidas, reglamentaciones, productos abarcados y corrientes comerciales afectadas" (cursiva añadida). En opinión de Turquía, esa disposición no tendría sentido si se hubiera pretendido prohibir totalmente la imposición de nuevas restricciones por una parte en la unión aduanera. 110

6.58 Turquía observó que las Comunidades Europeas habían expuesto muy claramente este punto en una reunión del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de España y Portugal, en la forma siguiente:

"La misión era de carácter general, es decir, llegar a una apreciación para determinar si, después de la ampliación, el efecto general de los derechos y reglamentos aduaneros era en conjunto más o menos restrictivo que antes de la ampliación. Incluso cuando se demostrara la existencia de un efecto negativo en determinados casos, por ejemplo, cuando algunos derechos hubiesen sido aumentados o reemplazados por gravámenes variables, era necesario tener en cuenta si estos efectos no habían sido compensados por los efectos de otras modificaciones introducidas en el sector arancelario considerado como un todo. Era necesario hacer una evaluación global de los efectos de las modificaciones en los derechos de aduana y en los reglamentos comerciales. Al evaluar el efecto general, era menester evitar la realización de un análisis excesivamente estático y tener en cuenta los efectos creadores de comercio que tendrían el establecimiento o la ampliación de una unión aduanera." 111

En sus conclusiones, el Grupo de Trabajo observó que:

"Debido a las discrepancias manifestadas, el Grupo de Trabajo no pudo llegar a conclusiones acordadas sobre la compatibilidad del Tratado con el Acuerdo General. Decidió transmitir al Consejo este informe en que se resumen las opiniones expuestas por sus miembros durante las deliberaciones. El Grupo de Trabajo tomó nota de que muchos de sus miembros se habían reservado sus derechos en virtud del Acuerdo General, y observó que tales derechos no se perjudicarían por la presentación del informe." 112

6.59 Sin embargo, los problemas que podían haber surgido en relación con la adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas se solucionaron mediante la aplicación de los procedimientos del párrafo 6 del artículo XXIV, y ninguna parte contratante decidió invocar los artículos XXII y XXIII para determinar si se habían cumplido las obligaciones dimanantes del párrafo 4 y el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV.

6.60 Turquía señaló además que si los Miembros de la OMC hubieran tenido la intención de prohibir la imposición de nuevas restricciones en el momento de la constitución o ampliación de una unión aduanera, sin duda habrían aprovechado la oportunidad que para ello ofreció la Ronda Uruguay.

6.61 Turquía recordó asimismo que a pesar de haberse realizado exámenes periódicos de los Acuerdos de Asociación entre Turquía y las Comunidades Europeas, tanto antes como después del perfeccionamiento de la unión aduanera Turquía-CE, en ningún caso se formularon recomendaciones a las partes en el acuerdo con arreglo al apartado b) del párrafo 7 del artículo XXIV. A falta de esas recomendaciones, no podía aducirse que el Acuerdo de Asociación y la unión aduanera Turquía-CE en la que dicho Acuerdo había culminado eran incompatibles con las obligaciones dimanantes del artículo XXIV.

6.62 Por consiguiente, en opinión de Turquía el párrafo 1 del artículo XI tenía que leerse en conjunción con el artículo XXIV, lo que llevaba a concluir que las medidas cuya aplicación era un requisito de la unión aduanera Turquía-CE debían considerarse justificadas con arreglo al artículo XXIV. 113

6.63 En apoyo de sus argumentos, Turquía hizo también referencia a las modificaciones en su régimen de importación aplicable a terceros países derivadas del perfeccionamiento de la unión aduanera Turquía-CE, que condujeron a una incidencia de niveles arancelarios mucho más baja que la del anterior arancel de Turquía, así como a un proceso de puesta en consonancia de su política comercial exterior con la de las Comunidades Europeas, como consecuencia de lo cual el mercado turco se abrió tanto como el mercado de las CE a productos de terceros países. A ese respecto, Turquía hizo también referencia a la evolución de sus importaciones de productos textiles y de vestido, resaltando que la disminución del nivel de protección arancelaria había ampliado más el acceso al mercado turco de esos productos a pesar de la introducción de un sistema basado en restricciones cuantitativas, y recordó que las restricciones en litigio eran de carácter temporal y que se eliminarían gradualmente en la forma prevista en el ATV.

6.64 Turquía concluyó que en general la unión aduanera Turquía-CE había resultado en la disminución de la incidencia general de los derechos de aduana y otras reglamentaciones del comercio y que, por consiguiente, se habían cumplido los requisitos establecidos en el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV.

6.65 Turquía explicó que las partes en una unión aduanera sólo tenían realmente tres opciones al establecer un conjunto único de normas sobre comercio exterior, de conformidad con el inciso ii) del apartado a) del párrafo 8 del artículo XXIV, y ello por razones tanto lógicas como prácticas. En el supuesto de que el Miembro A de la OMC y el Miembro B de la OMC constituyeran una unión aduanera, las opciones para establecer normas únicas sobre comercio exterior podían ser las siguientes:

i) aplicar las normas sobre comercio exterior del Miembro A a toda la unión aduanera;

ii) aplicar las normas sobre comercio exterior del Miembro B a toda la unión aduanera; o

iii) establecer un régimen de comercio exterior en un punto intermedio entre las opciones i) y ii) para toda la unión aduanera.

6.66 Por esa razón, el párrafo 6 del artículo XXIV preveía un procedimiento para efectuar un ajuste compensatorio en caso de aumento de los derechos de aduana consolidados, lo que indicaba claramente que en este caso las normas generalmente estrictas del artículo II se aplicaban en forma más flexible para no obstaculizar la creación de una unión aduanera. Sin embargo, las normas especiales contenidas en los párrafos 5 a 8 del artículo XXIV no sólo ofrecían una mayor flexibilidad en la aplicación del artículo II. Turquía afirmó, a modo de ejemplo, que aunque no se expresara concretamente en ninguna parte de esas disposiciones, simplemente no tendría sentido que éstas no eximieran también de la aplicación del artículo I, cosa que nunca se había rebatido.

6.67 Turquía adujo que la dispensa autorizada por el párrafo 5 del artículo XXIV no se circunscribía a una norma específica del GATT, sino que incluía todas las normas cuya dispensa fuera necesaria para permitir la constitución de uniones aduaneras. En apoyo de ese argumento, Turquía observó que la primera frase del párrafo 5 del artículo XXIV contenía términos similares a los utilizados en la primera frase del artículo XX, lo que demostraba que la dispensa se refería a todas las disposiciones del GATT, y no sólo a las contenidas en el artículo II, que se mencionaban más específicamente en el párrafo 6 del artículo XXI. 114. En ese contexto, Turquía recordó que se había ofrecido a entablar negociaciones para abordar las preocupaciones de la India con respecto a la modificación de su régimen sobre comercio exterior, pero que la India no había querido participar en esas negociaciones.

6.68 La India adujo que de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 3 del ESD y con las muchas decisiones en ese sentido del Órgano de Apelación, el párrafo 5 del artículo XXIV del GATT, que Turquía invocaba como defensa, debía interpretarse con arreglo a los principios de interpretación establecidos en los artículos 31 y 32 de la CVDT. Esos principios requerían una interpretación acorde con el sentido corriente de los términos del párrafo 5 del artículo XXIV en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y fin del GATT.

6.69 La India no veía en qué forma el texto del párrafo 5 del artículo XXIV podía justificar las medidas adoptadas en Turquía. Esa disposición simplemente autorizaba la constitución de una unión aduanera o una zona de libre comercio, nada más. Por consiguiente, sólo eximía del cumplimiento de las demás obligaciones en el marco del GATT a las medidas inherentes a la constitución de una unión aduanera. Por ejemplo, una unión aduanera o una zona de libre comercio sólo podía constituirse mediante el otorgamiento de un trato preferencial incompatible con el artículo I, por lo que el artículo XXIV establecía claramente una justificación a esos efectos. Sin embargo, las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio podían constituirse sin la introducción de nuevas restricciones cuantitativas a las importaciones de terceros Miembros incompatibles con el artículo XI del GATT. No había, concretamente, nada que obligara a los Miembros constitutivos de una unión aduanera imponer nuevas restricciones a las importaciones de un tercer Miembro en particular en forma incompatible con el artículo XIII del GATT y el párrafo 2 del artículo 4 del ATV. El párrafo 4 del artículo XXIV, en virtud del cual las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio no deben tener por objeto erigir obstáculos al comercio de terceros Miembros, se elaboró sobre la base de ese supuesto. Por consiguiente, no podía interpretarse que los términos del artículo XXIV ofrecieran un fundamento jurídico para la imposición de restricciones discriminatorias contra un tercer Miembro incompatibles con los artículos XI y XIII del GATT y el párrafo 4 del artículo 2 del ATV.

6.70 En ese sentido, la India hizo referencia al Informe del Grupo Especial del GATT sobre el asunto CEE - Regímenes de importación de bananos de los Estados miembros de la CEE, donde las repercusiones jurídicas del texto del artículo XXIV se resumieron así:

"El Grupo Especial tomó nota de la alegación de la CEE de que las restricciones y prohibiciones de las importaciones de banano, aun en el caso de que fueran incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI, eran sin embargo compatibles con el Acuerdo General porque estaban amparadas por las disposiciones del artículo XXIV. El Grupo observó que los párrafos 5 a 8 de dicho artículo XXIV permiten a las partes contratantes desviarse de sus obligaciones dimanantes de otras disposiciones del Acuerdo General para los fines de establecer una unión aduanera o una zona de libre comercio o adoptar un acuerdo provisional tendente al establecimiento de una unión aduanera o zona de libre comercio, pero no para ningún otro fin. Los párrafos 5 a 8 de dicho artículo XXIV no brindan por tanto a las partes contratantes una justificación para la adopción propiamente tal de medidas restrictivas de la importación, solamente les ofrecen dentro de los límites establecidos en ese artículo una justificación para no aplicar a las importaciones originarias de tal unión o zona medidas restrictivas de la importación que estén facultadas para imponer en virtud de otras disposiciones del Acuerdo General. El Grupo Especial consideró por tanto que las restricciones de la importación de banano no podían justificarse en virtud del artículo XXIV." 115

6.71 Aunque el informe del grupo especial no fue adoptado, el Órgano de Apelación reconoció que los razonamientos recogidos en un informe de un grupo especial no adoptado podían servir de valiosa orientación. 116 En opinión de la India, la sucinta y clara exposición de la situación jurídica dimanante de los términos del artículo XXIV en la cita que figura más arriba constituía un ejemplo en ese sentido.

6.72 Con referencia al siguiente elemento que había de considerarse con arreglo a los principios de interpretación de la CVDT, es decir, el contexto en el que aparecían los términos del párrafo 5 del artículo XXIV, la India señaló que como en el párrafo anterior del mismo artículo se indicaba por qué se permitían las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio y cuál debía ser su objeto, el párrafo 5 del artículo XXIV tenía que interpretarse en forma coherente con los principios allí establecidos. Esto significaba que, a falta de indicación clara en contrario, no podía interpretarse que el párrafo 5 del artículo XXIV justificara la adopción de medidas que supusieran la erección de obstáculos al comercio de terceros Miembros.

6.73 La India señaló además que el párrafo 6 del artículo XXIV era también parte del contexto del párrafo 5 del artículo XXIV. De conformidad tanto con el texto de la disposición como con la práctica coherente en su interpretación, éste se aplicaba únicamente a los derechos de aduana consolidados en el marco del artículo II, y los párrafos 5 y 6 del Entendimiento relativo al artículo XXIV también se referían únicamente a los derechos de aduana. No había un mecanismo correspondiente de negociación y compensación tras un aumento de las restricciones cuantitativas. La India consideraba que esto era consecuencia lógica del principio según el cual los aranceles son negociables (y renegociables en virtud del artículo XXVIII), mientras que las restricciones cuantitativas sólo pueden imponerse en circunstancias estrictas definidas en los Acuerdos de la OMC. Dado que las normas que regulan los contingentes son fundamentalmente distintas de las que regulan los aranceles, no había justificación para aplicar el párrafo 6 del artículo XXIV por analogía a los contingentes, como alegaba Turquía. Además, en el párrafo 4 del Entendimiento relativo al artículo XXIV se señala expresamente que en el párrafo 6 del artículo XXIV se establece el procedimiento que debe seguirse cuando un Miembro que esté constituyendo una unión aduanera tenga el propósito de aumentar el tipo consolidado de un derecho. Si los negociadores de la Ronda Uruguay hubieran querido extender la aplicación del párrafo 6 del artículo XXIV a los contingentes habrían formulado esa disposición en la forma correspondiente.

6.74 La India observó que del párrafo 6 del artículo XXIV podían extraerse dos conclusiones importantes para la interpretación del párrafo 5 del artículo XXIV. En primer lugar, si los Miembros constitutivos de una unión aduanera no podían hacer caso omiso de sus obligaciones en virtud del artículo II, por lo que cualquier aumento de los derechos de aduana por esos Miembros tenía que ponerse en conformidad mediante una renegociación con arreglo al artículo XXVIII, cabía concluir razonablemente que tampoco podían hacer caso omiso de esas obligaciones con respecto a los contingentes. En segundo lugar, los Miembros adversamente afectados por un aumento de los derechos de aduana tenían que ser compensados con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo XXVIII; como el artículo XXIV no establecía ninguna forma de compensación para los Miembros adversamente afectados por la imposición de un nuevo contingente, cabía concluir lógicamente que el artículo XXIV no tenía por objeto autorizar la imposición de contingentes.

6.75 Tras haber analizado, de conformidad con el apartado b) del párrafo 3 del artículo 31 de la CVDT, la práctica ulteriormente seguida en la aplicación del párrafo 5 del artículo XXIV, la India no había encontrado práctica alguna que pudiera apoyar la interpretación de esa disposición propuesta por Turquía.

Para continuar con Apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV


105 Véase IBDD 30S/183, párrafos 25 a 33.

106 Ibid., párrafo 32.

107 Véase IBDD 35S/340, párrafos 19 a 21.

108 Ibid., párrafo 39.

109 Ibid., párrafo 45.

110 En su informe sobre el asunto Estados Unidos - Gasolina, el Órgano de Apelación dejó bien en claro que la interpretación no puede hacer inútiles o redundantes cláusulas o párrafos enteros (página 27).

111 Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Estados Unidos - Gasolina, párrafo 6.

112 Ibid., párrafo 49.

113 En este contexto, Turquía recordó que, Suecia al adherirse el 1º de enero de 1995 a la Unión Europea, había adoptado la política comercial común de las CE en materia de textiles y prendas de vestir, lo que había dado lugar a la sustitución de un sistema basado en aranceles por restricciones cuantitativas similares a las aplicadas por Turquía desde el perfeccionamiento de la unión aduanera Turquía-CE, sin que se hubieran observado los procedimientos pertinentes del AMF. Sin embargo, ningún país había invocado derechos dimanantes del artículo XXII o el artículo XXIII en relación con la adopción de esas medidas por Suecia, a pesar de que Suecia anteriormente ni siquiera aplicaba restricciones cuantitativas a las importaciones de textiles y prendas de vestir. Además, la fórmula utilizada para calcular los niveles contingentarios que Turquía debía aplicar una vez perfeccionada la unión aduanera Turquía-CE fue la misma que la utilizada en la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia.

114 Naturalmente, y tal como requiere el apartado a) del párrafo 5 del artículo XXIV, los efectos globales de la creación de la unión aduanera no debían ser en su conjunto más restrictivos del comercio que la incidencia general de los derechos de aduana y reglamentaciones del comercio aplicables a los territorios constitutivos antes de la formación de la unión aduanera. Sin embargo, como se había demostrado antes, esto no era así en el caso de la unión aduanera Turquía-CE.

115 Informe del Grupo Especial (no adoptado) sobre el asunto CEE - Regímenes para la importación de bananos de los Estados miembros de la CEE, DS32/R ("CEE - Bananos I"), párrafo 358. (Cursiva añadida)

116 Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Japón - Bebidas alcohólicas, sección E.