1. La Asociación entre Turquía y las Comunidades Europeas y el proceso GATT/OMC¹⁶

2.10 El 12 de septiembre de 1963, Turquía y el Consejo y los Estados miembros de lo que entonces se denominaba Comunidad Económica Europea ("CCE") firmaron el Acuerdo de Ankara¹⁷, que entró en vigor el 1º de diciembre de 1964. El Acuerdo de Ankara constituyó la base de la Asociación (en el sentido del artículo 228 del Tratado de Roma) entre Turquía y las Comunidades Europeas, y en él se preveía que los objetivos se alcanzarían mediante una unión aduanera que se establecería en tres etapas sucesivas: preparatoria, transitoria y final. En el artículo 28 del Acuerdo de Ankara se deja también abierta "la posibilidad de adhesión" de Turquía a la CCE. En el Acuerdo de Ankara mismo se regula el desarrollo de la etapa preparatoria de la Asociación.

2.11 Las condiciones que regulan la etapa transitoria se definieron en el Protocolo Adicional de 1970 del Acuerdo de Ankara y en el Acuerdo Interino de 1971. ¹⁸ Las disposiciones del Acuerdo Interino entraron en vigor el 1º de septiembre de 1971, y el Protocolo Adicional entró en vigor el 1º de enero de 1973. En esos textos se estableció un período transitorio ampliado de 22 años, previéndose el establecimiento de una unión aduanera para finales de 1995. El Protocolo Adicional estipuló una liberalización asimétrica del comercio interior, debido a la disparidad de niveles de desarrollo entre las Partes: las Comunidades Europeas suprimirían todos los derechos de aduana y restricciones cuantitativas imponibles a las importaciones de productos industriales de Turquía a partir de septiembre de 1971, mientras que Turquía debía hacerlo a lo largo del período transitorio, con arreglo a un calendario. ¹⁹ El Protocolo contenía también disposiciones destinadas a velar por la armonización de las disposiciones de Turquía con las políticas de las CE en muchas esferas (política comercial, normas, competencia, ayudas estatales, comercio de servicios, etc.).

2.12 En 1973, Turquía y las Comunidades Europeas concluyeron también Protocolos Suplementarios del Acuerdo de Ankara (y del Acuerdo Interino) que contenían medidas de adaptación y transición tras la adhesión a las Comunidades Europeas de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido. ²⁰

2.13 A partir de 1973, Turquía empezó a armonizar gradualmente sus derechos de aduana con el Arancel Común de las CE con arreglo al calendario establecido. El cumplimiento por Turquía de las obligaciones contraídas como consecuencia de su Asociación con las Comunidades Europeas se interrumpió durante algunos años debido, entre otras cosas, a la crisis en que se vio envuelta la economía de Turquía tras la conmoción producida por los precios del petróleo en 1973 y 1979. En 1987, cuando Turquía solicitó adherirse a las Comunidades Europeas, el perfeccionamiento de la unión aduanera se consideró parte de una serie de medidas destinadas a ayudar a Turquía a prepararse para su ingreso. En 1988, Turquía reanudó la reducción de sus derechos de aduana y la armonización con el Arancel Común.

2.14 El Acuerdo de Ankara y los instrumentos subsiguientes concluidos en el contexto de la Asociación entre Turquía y las Comunidades Europeas durante el decenio de 1970 se notificaron a las partes contratantes del GATT con arreglo al párrafo 7 del artículo XXIV del GATT de 1947. El GATT encomendó a tres grupos de trabajo separados el examen de los distintos acuerdos a la luz de esas disposiciones. El Consejo del GATT adoptó los siguientes informes de esos Grupos de Trabajo:

2.15 Con arreglo a lo acordado en una reunión del Consejo de Asociación Turquía-CE ("Consejo de Asociación") celebrada en noviembre de 1992²¹, se iniciaron negociaciones entre las dos partes sobre las modalidades para completar la unión aduanera, es decir, para la fase final de la Asociación. Las negociaciones empezaron en 1993 y terminaron en 1995.

2.16 El 6 de marzo de 1995, el Consejo de Asociación adoptó la Decisión 1/95, que entró en vigor el 1º de enero de 1996. ²² En la Decisión 1/95 se establecieron las modalidades para la fase final de la Asociación entre Turquía y las Comunidades Europeas. Además de la eliminación de derechos de aduana y la armonización con el Arancel Común, la Decisión contenía disposiciones para la armonización de las políticas y prácticas de Turquía en todas las esferas englobadas por la Asociación cuando se estimara necesario "para el correcto funcionamiento de la Unión Aduanera". De conformidad con el artículo 65 de la Decisión 1/95, las partes debían estudiar, antes de su entrada en vigor, si las disposiciones sobre armonización (en particular las contenidas en el artículo 12) se habían cumplido. Cuando se consideró satisfecho ese requisito, en una reunión del Consejo de Asociación celebrada el 30 de octubre de 1995 la Decisión 1/95 fue remitida al Parlamento Europeo para su aprobación, y posteriormente adoptada formalmente por el Consejo de Asociación el 22 de diciembre de 1995. Ese mismo día, el Consejo de Asociación adoptó también la Decisión 2/95, de conformidad con el artículo 15 de la Decisión 1/95. En la Decisión 2/95 se enumeraron los productos temporalmente exentos de la aplicación por Turquía del Arancel Común con respecto a terceros países y se fijó el calendario para la armonización con el Arancel Común (del 1º de enero de 1996 al 1º de enero del 2001).

2.17 La entrada en vigor de la "fase final de la Unión Aduanera" entre Turquía y las Comunidades Europeas se notificó a la OMC el 22 de diciembre de 1995, con arreglo al artículo XXIV del GATT. ²³ Los textos de la Decisión 1/95 y la Decisión 2/95 se distribuyeron a los Miembros el 13 de febrero de 1996. ²⁴ El 29 de enero de 1996, el CCM adoptó un mandato uniforme para el examen de la "Unión Aduanera entre Turquía y la Comunidad Europea" ²⁵ ("unión aduanera Turquía-CE"), y encargó ese examen al CACR. ²⁶

2.18 El 25 de julio de 1996, Turquía y la Comunidad Europea del Carbón y el Acero ("CECA") firmaron un acuerdo que entró en vigor el 1º de agosto de 1996. ²⁷ En su comunicación conjunta a la OMC, las partes afirmaron que el Acuerdo se consideraba un complemento de la Unión Aduanera con respecto a los productos abarcados por la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y como arreglo transitorio con respecto a esos productos hasta [...] el año 2002. ²⁸

2.19 El 30 de octubre de 1996, Turquía y las Comunidades Europeas presentaron a la OMC información preliminar sobre "la fase final de la Unión Aduanera", de conformidad con el formato uniforme para la presentación de información sobre acuerdos comerciales regionales. ²⁹ En una comunicación conjunta de fecha 24 de noviembre de 1997³⁰, Turquía y las Comunidades Europeas facilitaron, "para ayudar a los Miembros en el examen de la Unión Aduanera, [...] detalles sobre los límites cuantitativos aplicados por Turquía a las importaciones de determinados productos textiles y de vestido procedentes de algunos Miembros de la OMC", incluidos los niveles de esos límites cuantitativos en 1997. ³¹ El CACR se reunió dos veces, el 23 de octubre de 1996 y el 1º de octubre de 1997, para examinar a la luz de las disposiciones pertinentes del GATT la unión aduanera Turquía-CE. ³² Las partes respondieron también a preguntas adicionales formuladas por escrito por los Miembros. ³³ Hasta la fecha, el CACR no ha concluido su examen de la unión aduanera.

2.20 Turquía y las Comunidades Europeas transmitieron copias de sus comunicaciones al CACR, en relación con los límites cuantitativos aplicados por Turquía, y al Órgano de Supervisión de los Textiles ("OST"), a efectos de información de conformidad con el párrafo 3 del artículo 3 del ATV. ³⁴ El OST tomó nota de la información facilitada en sus reuniones de los días 11 y 12 de diciembre de 1997 y 26 y 27 de mayo de 1998. ³⁵ Hasta la fecha, Turquía ha notificado al OST sus listas para las fases primera y segunda de integración y la integración anticipada de un producto que se incluirá en la tercera etapa de integración. ³⁶

2. Sinopsis de la evolución reciente del comercio Turquía-CE³⁷

2.21 Las Comunidades Europeas ³⁸ han sido tradicionalmente el principal mercado para los productos de Turquía y el principal suministrador de Turquía, representando cerca del 50 por ciento de las exportaciones y las importaciones de este país. Las exportaciones a las Comunidades Europeas en 1996 y 1997 aumentaron a un ritmo más lento que las destinadas al resto del mundo. Las importaciones procedentes de las Comunidades Europeas aumentaron un 37 por ciento en 1996, pero sólo un 7 por ciento el año siguiente; en contraste, las importaciones de Turquía procedentes del resto del mundo aumentaron un 9 por ciento en 1996 y un 16 por ciento en 1997 (véase la figura II.2).

Figura II.2 - Exportaciones e importaciones totales de Turquía:
Comunidades Europeas y resto del mundo, 1994-1997

2.22 En 1997, las exportaciones totales de Turquía, por categorías amplias de productos ³⁹ consistieron en productos agrícolas (17 por ciento), textiles (10 por ciento), prendas de vestir (27 por ciento) y otros productos industriales (45 por ciento). Más detalladamente, los principales grupos de exportación fueron los siguientes: frutos y nueces comestibles (5 por ciento), hierro y acero (8 por ciento) y maquinaria y material eléctricos (6 por ciento). No menos del 95 por ciento del total de importaciones de Turquía en 1997 consistió en productos industriales, incluido un 7 por ciento de importaciones de textiles y prendas de vestir. Los principales subgrupos de productos industriales importados fueron los combustibles, la maquinaria y los productos químicos.

2.23 La evolución de las exportaciones de Turquía a las Comunidades Europeas en el período 1994-1997, desglosada por categorías amplias de productos, mostró algunas características distintivas en comparación con la evolución correspondiente de las exportaciones de Turquía a países distintos de los integrados en las CE. Las exportaciones de productos agrícolas a esos países mostraron una tendencia al aumento (si bien moderada) a lo largo de prácticamente todo el período, mientras que las exportaciones a las Comunidades Europeas sólo aumentaron en 1995 y 1997. El aumento de las exportaciones de textiles y prendas de vestir a las Comunidades Europeas fue regular durante el período; las exportaciones de esos productos a otros países aumentaron en 1995 y, tras prácticamente estancarse en 1996, volvieron a aumentar en 1997. Las exportaciones de otros productos industriales a las Comunidades Europeas, tras aumentar acusadamente en 1995, se desaceleraron considerablemente, mientras que las exportaciones a otros países aumentaron regularmente a lo largo del período hasta alcanzar en 1997 un nivel superior en un 46 por ciento al de 1994 (véase el cuadro II.1).

Fuente: Gobierno de Turquía.

2.24 Las importaciones de Turquía de productos agrícolas de las Comunidades Europeas, desglosadas por categorías amplias de productos, disminuyeron tanto en 1996 como en 1997, mientras que las procedentes de otros países siguieron aumentando, si bien a un ritmo más lento. Las importaciones de textiles y prendas de vestir procedentes de las Comunidades Europeas se triplicaron con creces entre 1994 y 1997; las procedentes de otros países se recuperaron de la disminución que se produjo en 1996, hasta alcanzar en 1997 un nivel superior en un 75 por ciento al de 1994 (véase el cuadro II.2).

Fuente: Gobierno de Turquía.

2.25 La eliminación progresiva de restricciones cuantitativas en los principales países desarrollados durante el decenio de 1950 como consecuencia de los esfuerzos generales de liberalización en el marco del GATT dieron lugar a un aumento sustancial de las importaciones de textiles y prendas de vestir procedentes de países de bajo costo en los principales países desarrollados. Para mitigar las dificultades causadas a sus productores, algunos países importadores indujeron a los exportadores de textiles de algodón a concluir acuerdos voluntarios de limitación de las exportaciones. En un intento por encontrar una solución multilateral al problema, en 1960 las PARTES CONTRATANTES del GATT reconocieron el fenómeno de desorganización del mercado y sentaron los cimientos para la adopción de medidas selectivas de salvaguardia en la esfera de los productos textiles y de vestido (desviándose de lo prescrito en el artículo XIX del GATT de 1947).

2.26 Posteriormente, las limitaciones discriminatorias adoptaron la forma del Acuerdo a Corto Plazo relativo al Comercio Internacional de Textiles de Algodón, de 1961, seguido en 1962 por el Acuerdo a Largo Plazo relativo al Comercio Internacional de los Textiles de Algodón (1962-1973). En 1974 entró en vigor el Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles, o Acuerdo Multifibras ("AMF"), que extendió la cobertura de las restricciones aplicables a los textiles y las prendas de vestir de los productos de algodón a los productos de lana y a las fibras artificiales (y, desde 1986, a ciertos productos de fibras artificiales). ⁴⁰

2.27 En sus 21 años de vigencia, de 1974 a 1994, el AMF fue objeto de numerosos cambios y adaptaciones operacionales. Las limitaciones en el marco del AMF evolucionaron hasta convertirse en una compleja red de limitaciones negociadas bilateralmente (o impuestas, en el caso de las medidas unilaterales) a intervalos cortos, a menudo con frecuencia aproximadamente anual. En su último año de vigencia, el AMF tenía 44 miembros, seis de los cuales (el Canadá, Noruega, los Estados Unidos y las Comunidades Europeas, más Austria y Finlandia) aplicaban limitaciones. Esas limitaciones se utilizaron casi exclusivamente para proteger a los mercados frente a las importaciones de textiles y prendas de vestir procedentes de países en desarrollo y, en menor medida, de anteriores países de comercio de Estado, también miembros del AMF.

2.28 Después de más de tres decenios caracterizados por la existencia de regímenes especiales y cada vez más complejos para regular el comercio internacional de productos textiles y de vestido, siete años de negociaciones durante la Ronda Uruguay desembocaron en el ATV. En virtud del proceso de transición consagrado en el ATV, el 1º de enero de 1995 el amplio y complejo sistema de limitaciones bilaterales se extinguirá, y los países importadores no podrán discriminar entre exportadores al aplicar medidas de salvaguardia.

2.29 Turquía se hizo miembro del AMF, como país exportador, en 1981. Desde 1979, los productos textiles y de vestido de Turquía estuvieron sujetos a limitaciones en el mercado de las CE con arreglo a lo dispuesto en el artículo 60 del Protocolo Adicional del Acuerdo de Ankara. ⁴¹

2.30 El 31 de diciembre de 1994, un día antes de la entrada en vigor del ATV, Turquía no mantenía restricciones cuantitativas a las importaciones de productos textiles y de vestido. En aquel momento sus exportaciones de determinados productos textiles y de vestido estaban sujetas a limitaciones en las Comunidades Europeas y en los mercados de otros países en virtud del AMF.

2.31 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Decisión 1/95, a partir del 1º de enero de 1996 los derechos de aduana aplicados por Turquía a los productos industriales importados de terceros países se armonizaron con el Arancel Común, y el anterior gravamen de aproximadamente un 20 por ciento destinado al Fondo Público para la Vivienda impuesto a los productos industriales se eliminó. En lo tocante a las importaciones de productos textiles y de vestido, los aranceles NMF aplicados por Turquía se redujeron así de aproximadamente el 10 por ciento para los textiles y el 14 por ciento para las prendas de vestir en 1994 (más el gravamen destinado al Fondo Público para la Vivienda) al 9 por ciento en 1996. ⁴²

2.32 La Decisión 1/95 incluía disposiciones específicas relativas al comercio de textiles y prendas de vestir, en particular el artículo 12, complementadas por declaraciones conexas de ambas partes. Esas disposiciones requerían la adopción por Turquía de los reglamentos pertinentes de la CE en materia de importaciones de textiles y prendas de vestir, en particular el Reglamento del Consejo 3030/93, que estipula que a los acuerdos bilaterales con países suministradores se aplique una serie de límites cuantitativos CE a determinadas importaciones y establece un sistema de supervisión de las importaciones.

2.33 Dos Decretos del Consejo de Ministros de Turquía establecieron la base para la adaptación de la política comercial de Turquía en materia de textiles y prendas de vestir a la de las Comunidades Europeas: Decreto Nº 95/6815, sobre Supervisión y Medidas de Salvaguardia para las Importaciones de Determinados Productos Textiles, relativo a los productos procedentes de países con los que Turquía había concluido acuerdos bilaterales, y Decreto Nº 95/6816, sobre Supervisión y Medidas de Salvaguardia para las Importaciones de Productos Textiles Originarios de Determinados Países no Cubiertas por Acuerdos Bilaterales, Protocolos y Otros Arreglos, ambos de fecha 30 de abril de 1995 y publicados el 1º de junio de 1995 en la Gaceta Oficial de Turquía. Ambos Decretos se publicaron con sus respectivos reglamentos de aplicación, bajo la autoridad de la Subsecretaría de Comercio Exterior, órgano competente en Turquía para la determinación y el cálculo de los niveles contingentarios aplicables a las importaciones de productos textiles y de vestido.

2.34 A principios de 1995, con objeto de cumplir las prescripciones de la Decisión 1/95 para completar la Unión Aduanera, Turquía envió propuestas a los países pertinentes (es decir, aquellos cuyas importaciones de textiles y prendas de vestir estaban sujetas a limitaciones en el mercado de la CE), incluida la India, para llegar a un acuerdo sobre la gestión y distribución de contingentes en el marco de un sistema de doble control. Se propuso una fórmula uniforme para calcular los niveles de las restricciones cuantitativas aplicables a los productos textiles y de vestido que Turquía introduciría con respecto a todos los terceros países afectados.

2.35 El 31 de julio de 1995, Turquía envió a las autoridades de la India un proyecto de Memorando de Entendimiento sobre transacciones comerciales en las categorías de productos textiles y de vestido con respecto a las cuales Turquía tenía intención de introducir restricciones cuantitativas. Se invitó a la India a entablar negociaciones con Turquía, con participación de las Comunidades Europeas, para concluir, antes de completarse la Unión Aduanera, un arreglo relativo al comercio de esos productos que fuera similar al que ya existía entre la India y las Comunidades Europeas. La India alegó que las restricciones previstas eran contrarias a las obligaciones multilaterales de Turquía y se negó a examinar las condiciones propuestas por Turquía.

2.36 Turquía negoció acuerdos en los que se establecían limitaciones similares a las de las Comunidades Europeas con 24 países (Miembros y no Miembros de la OMC). Tal como se establece en el artículo 12 de la Decisión 1/95, la Comisión de las CE cooperó con las autoridades de Turquía en la preparación de posiciones negociadoras, y generalmente participó en las negociaciones mismas. A partir del 1º de enero de 1996 se aplicaron restricciones unilaterales o regímenes de supervisión a las importaciones procedentes de otros 28 países (Miembros y no Miembros de la OMC), incluida la India, con los que Turquía no había podido llegar a un acuerdo. Esas restricciones afectaban únicamente a productos cuya exportación a las Comunidades Europeas estaba también sujeta a limitaciones.

2.37 Los límites cuantitativos establecidos por Turquía para 1996 se asignaron por trimestre, mediante comunicados publicados en la Gaceta Oficial el 19 de diciembre de 1995 y el 13 de marzo, el 13 de junio y el 25 de septiembre de 1996. Los límites cuantitativos para 1997 se asignaron por semestres, mediante comunicados publicados en la Gaceta Oficial el 7 de diciembre de 1996 y el 12 de junio de 1997. Los límites cuantitativos para el año 1998 se asignaron mediante un comunicado publicado en la Gaceta Oficial el 18 de diciembre de 1997.

Para continuar con Límites cuantitativos impuestos a determinadas importaciones en Turquía

¹⁶ Los títulos oficiales de los acuerdos han cambiado con el tiempo. Las Comunidades Europeas son un Miembro de la OMC.

¹⁷ Documento del GATT L/2155/Add.1.

¹⁸ Documento del GATT L/3554.

¹⁹ Otros acuerdos concluidos por entonces por las CE con los países del Mediterráneo contienen disposiciones similares.

²⁰ Documento del GATT L/3980.

²¹ El Consejo de Asociación fue establecido por el Acuerdo de Ankara como único órgano encargado de tomar decisiones de la Asociación Turquía-CE.

²² La Decisión 1/95 figura en el documento WT/REG22/1.

²³ WT/REG22/N/1.

²⁴ WT/REG22/1 y WT/REG22/2, respectivamente.

²⁵ El mandato para el examen figura en el documento WT/REG22/4. En el presente Informe del Grupo Especial nos referiremos a la Unión Aduanera entre Turquía y la Comunidad Europea sin evaluar la naturaleza, en relación con la OMC, de este tipo de acuerdo previsto en el artículo XXIV.

²⁶ G/C/M/8.

²⁷ WT/REG22/1/Add.1.

²⁸ WT/REG22/N/1/Add.1.

²⁹ WT/REG22/5.

³⁰ WT/REG22/7.

³¹ El 28 de julio de 1998 se distribuyó a los Miembros una comunicación similar donde figuraban los niveles de los límites cuantitativos en 1998 (documento WT/REG22/8).

³² Véanse los documentos WT/REG22/M/1 y WT/REG22/M/2 (notas sobre las reuniones).

³³ WT/REG22/6 y WT/REG22/6/Add.1.

³⁴ G/TMB/N/308 y G/TMB/N/338.

³⁵ Véanse los documentos G/TMB/R/38 y G/TMB/R/43, respectivamente.

³⁶ Desde el punto de vista del OST, la situación de Turquía es mixta. Aunque aplica restricciones a las importaciones de algunos países en desarrollo, en consonancia con las obligaciones contraídas con las CE, sus propias exportaciones a los Estados Unidos y el Canadá siguen estando sujetas a limitaciones.

³⁷ Basada en estadísticas comerciales facilitadas por el Gobierno de Turquía.

³⁸ En toda esta sección las cifras relativas a las transacciones comerciales corresponden a las CE-15.

³⁹ Por categorías amplias de productos se entiende aquí lo siguiente: productos agrícolas (capítulos 1 a 23 del Arancel de Turquía); textiles (50 a 60); prendas de vestir (61 a 63); otros productos industriales (24 a 49 y 64 a 97).

⁴⁰ Operacionalmente, el AMF (como los acuerdos relativos al algodón) estableció normas para la imposición de limitaciones, ya sea mediante arreglos bilaterales o, en casos de desorganización del mercado o amenaza de esa desorganización, mediante medidas unilaterales. También se requirió a los países importadores, con algunas excepciones, que permitieran un índice de crecimiento anual en el marco de las limitaciones.

⁴¹ Notificado al Órgano de Supervisión de los Textiles con arreglo al artículo 7 del AMF.

⁴² En 1993, el nivel medio de protección de esas importaciones en Turquía era el 37 por ciento.