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AUSTRALIA MEDIDAS QUE AFECTAN A LA IMPORTACIÓN DE SALMÓN
(Continuación)
2.18 La Proclamación de Cuarentena Nº 86A de 21 de febrero de 1975 estableció
restricciones específicas a la importación de productos de salmónidos. Ésta y
otras Proclamaciones de Cuarentena fueron revocadas por la Proclamación de
Cuarentena 1998, de 7 de julio de 1998. El artículo 43 de la Proclamación de
Cuarentena 1998 se ocupa de la importación de peces de la familia salmonidae.
Este artículo fue modificado posteriormente en mayo de 1999 y en septiembre de
1999.6 El nuevo texto del artículo 43, que entró en vigor el 28 de septiembre de
1999, es el siguiente:
"43 Importación de peces de las familias salmonidae o plecoglossidae:
1) Se prohíbe la importación en Australia de peces de las familias salmonidae o
plecoglossidae, o de cualquier parte de esos peces, en cualquier forma (con
inclusión del pescado enlatado, pescado seco, pescado elaborado y carne de
pescado).
2) Se prohíbe la importación en Australia de huevas o caviar de peces de las
familias salmonidae o plecoglossidae.
3) No obstante, no debe entenderse que los párrafos 1) y 2) prohíben la
importación de:
a) pescado enlatado, huevas o caviar de peces de esas familias;
b) pescado ahumado de esas familias:
i) que entre en Australia con la persona que desea importarlo;
ii) con un peso de hasta 5 kg como máximo; y
iii) que haya sido elaborado por un fabricante autorizado por un Director de
Cuarentena; ni de
c) grasa de salmón, para su consumo o utilización por la persona que desea
importarla, en una cantidad que no exceda del aprovisionamiento para tres meses
a tal fin.
4) No se considerará, además, que los párrafos 1) y 2) prohíben la importación
de productos de peces de esas familias cuya importación esté autorizada dentro
de los epígrafes 1, 2 ó 5 del cuadro 13.
5) Tampoco se entenderá que los párrafos 1) y 2) prohíben la importación por una
persona de peces, partes de peces, huevas o caviar de peces de esas familias
cuando un Director de Cuarentena haya concedido a esa persona un permiso para
importar en Australia los peces, partes de peces, huevas o caviar."
La Proclamación de Cuarentena 1998 se aplica mediante diversos Memorandos sobre
Política de Cuarentena Animal (AQPM), conforme se indica a continuación.
2.19 El AQPM 1999/51, publicado el 19 de julio de 1999 y que entró en vigor ese
mismo día, recoge los resultados de los análisis de los riesgos y establece los
criterios que deben aplicarse al decidir si procede o no conceder permisos de
importación. Las políticas relativas a los salmónidos que se aplican al Canadá
se detallan en el anexo 1 del AQPM 1999/51:
"Cuando los delegados, de conformidad con el artículo 43 de la Proclamación de
Cuarentena 1998, concedan permisos para importar salmónidos no viables no
enlatados, aplicarán las siguientes directrices generales:
Habida cuenta de la situación sanitaria de Nueva Zelandia, se permitirá, con
arreglo a las anteriores directrices, la importación de salmónidos distintos de
la trucha arco iris, sin que se exija que se hayan eliminado la cabeza y las
branquias.
Los productos procedentes de países distintos de Nueva Zelandia derivados de
salmónidos no viables que se ajusten a las presentes directrices quedarán libres
de cuarentena cuando se importen en forma de productos preparados para el
consumo. A los efectos de las presentes directrices, se entiende por productos
preparados para el consumo los productos preparados para ser cocinados/consumidos
en el hogar, como rajas, filetes (sin piel), filetes con piel de peso inferior a
450 g, y peces sin cabeza "de ración" (es decir de menos de 450 g de peso). Se
consideran también productos preparados para el consumo los productos cocidos
para consumo humano (por ejemplo enlatados, termoahumados, fritos). Los
salmónidos sin cabeza, branquias y vísceras de más de 450 g de peso (es decir no
preparados para el consumo) deben ser transformados en productos preparados para
el consumo en instalaciones aprobadas por el AQIS para quedar libres de la
cuarentena."
2.20 En el IRA de 1999 se exponían a grandes rasgos las condiciones exigibles a
las plantas de elaboración. Se indicaba que el AQIS examinaría caso por caso las
solicitudes de aprobación de instalaciones. No se permitiría la elaboración
comercial en las regiones en las que hubiera poblaciones de salmónidos
económicamente significativas. El AQIS permitiría el vertido de los efluentes en
una red municipal de alcantarillado o el tratamiento de las aguas residuales en
la propia planta, siempre que se estimara que el tratamiento y la dilución eran
suficientes para reducir el riesgo a un nivel admisible. Las instalaciones
aprobadas para la elaboración ulterior de los salmónidos importados habrían de
tener un emplazamiento que permitiera el acceso regular de los inspectores e
interventores de cuarentena. Además, el AQIS tendría en cuenta, entre otras
cosas, la naturaleza del producto importado, el proceso de elaboración que se
pretendía llevar a cabo y el volumen y el tipo de desechos que ese proceso
produciría; el control de la presencia de animales carroñeros y plagas en la
zona próxima a la planta; la competencia del personal directivo y la capacidad
del personal competente para supervisar los procesos aprobados en el régimen de
cuarentena; y los sistemas para mantener registros adecuados de la elaboración
del producto importado y la eliminación de desechos. Las plantas que desearan
transformar productos importados en productos preparados para el consumo o en
otros productos de elaboración más avanzada habían de concertar con el AQIS un
acuerdo de cumplimiento. El 2 de agosto de 1999 se solicitaron observaciones
sobre los acuerdos de cumplimiento propuestos, y se finalizó e hizo público el
30 de septiembre de 1999 un manual de cumplimiento para su incorporación a un
acuerdo de esa naturaleza. Hasta este momento, el AQIS no ha recibido ninguna
petición de aprobación de instalaciones para la transformación de salmónidos sin
cabeza, branquias y vísceras importados en productos preparados para el consumo.
2.21 El AQPM 1999/69, de 20 de octubre de 1999, aclara las condiciones
enunciadas en el AQPM 1999/51 con respecto a la documentación, el reconocimiento
de las autoridades competentes, la definición de "productos preparados para el
consumo", la verificación y otros requisitos. Para proceder a la importación,
los importadores han de obtener previamente un permiso de importación del
Director de Cuarentena de Animales y Plantas. En la solicitud del permiso de
importación deben indicarse las especies de salmónidos objeto de la importación,
el país de exportación y el origen de los salmónidos, así como la presentación/forma
del producto.
2.22 El artículo 1.4 del AQPM 1999/69 dispone lo siguiente:
"Los productos de salmónidos importados en Australia quedarán normalmente libres
de cuarentena a su llegada a Australia si van acompañados de la documentación
apropiada y se importan en forma de productos preparados para el consumo.
A los efectos de esta directriz general, se entiende por productos preparados
para el consumo los productos preparados para ser cocinados/consumidos
inmediatamente en el hogar, incluidos:
Los productos de salmónidos no preparados para el consumo (peces sin cabeza,
branquias ni vísceras de más de 450 g de peso) deben ser transformados en
productos preparados para el consumo en instalaciones aprobadas por el AQIS para
quedar libres de la cuarentena. Puede obtenerse información sobre plantas de
elaboración aprobadas en la Dependencia de Productos Biológicos del AQIS […]."
2.23 El artículo 1.6 del AQPM 1999/69 dispone lo siguiente: "Pueden aceptarse,
con carácter general o caso por caso, enfoques de la gestión del riesgo
equivalentes. Los países exportadores que tengan intención de aplicar otras
medidas para reducir el riesgo deben presentar una comunicación al AQIS para su
examen; deben acompañarse a las propuestas de esa naturaleza datos científicos
justificativos que establezcan claramente la equivalencia".
2.24 Con respecto a la documentación, el artículo 2.4 del AQPM 1999/69 indica lo
siguiente:
"Los envíos a Australia deben ir acompañados de un certificado oficial en idioma
inglés y, cuando proceda, en el idioma del país exportador, en el que se
confirme que:
D. MEDIDAS RELATIVAS A LAS IMPORTACIONES DE PECES DISTINTOS DE LOS SALMÓNIDOS,
NO VIABLES
2.25 Después del 6 de julio de 1999, Australia ha adoptado además varias medidas
relativas a las importaciones de peces distintos de los salmónidos. El AQPM
1999/51 establece las políticas aplicables a esas importaciones. En el AQPM
1999/64 se enumera una serie de casos en las que no es necesario ningún permiso
de importación. El AQPM 1999/79 aclara este extremo.
2.26 En relación con los peces distintos de los salmónidos, el AQPM 1999/51
indica que "en el régimen transitorio, seguirán aplicándose las actuales
directrices generales para la importación de […] productos de peces marinos
distintos de los salmónidos y peces ornamentales vivos. El AQIS establecerá el
período de duración del régimen transitorio, tras celebrar consultas con los
grupos interesados". En el Anexo 2 se establecen las siguientes directrices
generales para la importación de productos de peces marinos distintos de los
salmónidos, no viables, procedentes de cualquier país:
"[…]
2.27 En el AQPM 1999/64, publicado el 22 de septiembre de 1999, se indicaba que
las nuevas prescripciones en materia de cuarentena para los peces distintos de
los salmónidos entrarían en vigor el 1º de diciembre de 1999. En el apéndice 1
se especifica que no se requiere ningún permiso para importar:
1) Productos preparados para el consumo, cualquiera que sea el país de
procedencia (la definición de "producto preparado para el consumo" es la
indicada antes con respecto de los salmónidos) con la salvedad de que "los
productos preparados para el consumo deben estar envasados de manera que se
facilite la inspección de las importaciones, y los envíos estarán sujetos a
inspecciones periódicas en la frontera para confirmar que los productos no
presentan lesiones asociadas a enfermedades infecciosas. En cuanto a los demás
productos importados, en caso de que un envío de productos importados no se
ajuste a las prescripciones en materia de cuarentena, el AQIS retendrá
normalmente el envío en la frontera, en espera de una decisión por la que se
disponga la reexportación, ulterior elaboración o destrucción del producto";
2) Productos originarios de Nueva Zelandia acompañados de un certificado del
Ministerio de Agricultura y Pesca. Puede tratarse de productos parcialmente
elaborados (sin cabeza ni branquias y eviscerados) o sin elaborar (peces enteros).
3) Pescado sin cabeza ni branquias y eviscerado procedente de países distintos
de Nueva Zelandia, siempre que cumpla las siguientes condiciones:
Para importar todos los demás peces distintos de los salmónidos es necesario un
permiso. El AQPM contiene también una lista de las especies de peces que pueden
estar afectadas normalmente por enfermedades que motivan la adopción de medidas
de cuarentena (apéndice 2).
2.28 El AQPM 1999/79, publicado el 16 de noviembre de 1999, aclara el régimen
administrativo aplicable a la importación de productos de peces marinos y de
agua dulce distintos de los salmónidos establecido en el AQPM 1999/64. Las
prescripciones correspondientes entraron en vigor el 1º de diciembre de 1999. El
AQPM de 1999/79 especifica más detalladamente las condiciones y la documentación
necesarias para importar: a) productos de peces distintos de los salmónidos,
preparados para el consumo; b) productos de peces distintos de los salmónidos,
procedentes de Nueva Zelandia; c) productos de peces distintos de los salmónidos,
eviscerados y sin cabeza, acompañados de un certificado sanitario oficial; y d)
otros productos de peces distintos de los salmónidos, así como e) las
condiciones de cuarentena para la importación de peces marinos y de agua dulce
distintos de los salmónidos, no viables, y sus productos.
E. MEDIDAS RELATIVAS A LAS IMPORTACIONES DE PECES ORNAMENTALES VIVOS
2.29 Se ha realizado un análisis separado de los riesgos de la importación de
peces ornamentales vivos (denominado en adelante "IRA sobre peces ornamentales").9
Después del 6 de julio de 1999, Australia ha identificado además determinadas
medidas relativas a las importaciones de peces ornamentales vivos. El AQPM
1999/51 establece una serie de prescripciones, que se exponen más detalladamente
en el AQPM 1999/77.
2.30 Como se indica en el párrafo 2.26 en relación con los peces distintos de
los salmónidos, incluidos los peces ornamentales vivos, el AQPM 1999/51 indica
que "en el régimen transitorio, seguirán aplicándose las actuales directrices
generales para la importación de […] peces ornamentales vivos. El AQPM
establecerá el período de duración del régimen transitorio, tras celebrar
consultas con los grupos interesados". En el anexo 3 del AQPM 1999/51 se
establecen las siguientes prescripciones para los peces ornamentales:
"Como directriz general, cada envío de peces ornamentales debe ir acompañado de:
Cada envío debe ser objeto de una retención en cuarentena durante un período
mínimo en instalaciones privadas autorizadas conforme a las disposiciones
aprobadas por el AQIS para garantizar la calidad. Se prevé que el período mínimo
de cuarentena sea de tres semanas para los peces rojos y de una semana para
todos los demás peces de la Lista 6."
Además, en el anexo 3 se indica que "[…] los delegados prestarán atención a una
o varias de las siguientes medidas de gestión del riesgo, según proceda en
función de los agentes patógenos, en relación con la importación de peces
ornamentales, para hacer frente a la preocupación que suscitan determinadas
enfermedades […]" e identifica otras medidas adicionales de gestión del riesgo.
2.31 El AQPM 1999/77 de 17 de noviembre de 1999 establece condiciones detalladas
para la importación de peces ornamentales de conformidad con las políticas
enunciadas en el AQPM 1999/51. Se enumeran las condiciones relativas a la
documentación, la cuarentena, la aprobación de las instalaciones de exportación,
las prescripciones en materia de certificados sanitarios, las normas para la
manipulación y envasado de peces ornamentales, y los procedimientos de
desinfección. Los períodos de cuarentena establecidos son de 21 días para los
peces rojos, 14 días para guramis y cíclidos y 7 días para todos los demás peces
ornamentales. En el AQPM 1999/77 se declara lo siguiente:
"La aplicación de las nuevas prescripciones se escalonará para facilitar su
introducción ordenada. A partir del 1º de diciembre de 1999 será necesario un
permiso para importar peces ornamentales marinos. Se requiere ya permiso para
importar peces de agua dulce.
Todas las nuevas prescripciones relativas a los exportadores extranjeros y a las
autoridades competentes de los países exportadores se aplicarán a partir del 1º
de febrero de 2000. […]
A partir del 1º de mayo de 2000, todos los importadores habrán de cumplir
plenamente las nuevas prescripciones relativas a la cuarentena posterior a la
entrada en el país. […]
[…]
Las nuevas condiciones exigen que todos los envíos de peces rojos importados
vayan acompañados de un certificado sanitario, incluida una declaración de que
los peces no están afectados por determinados agentes patógenos. Esta
declaración debe basarse normalmente en un programa de pruebas que demuestre la
inexistencia de los agentes patógenos en la población de origen durante un
período de dos años como mínimo. Para facilitar, entre tanto, el comercio de
peces rojos, el AQIS exigirá que a partir del 1º de febrero de 1999 los
certificados sanitarios de los peces rojos se basen [sic] en los siguientes
sistemas de pruebas: […] todos los certificados sanitarios expedidos a partir
del 1º de enero de 2002 deben cumplir plenamente las prescripciones en materia
de pruebas que se detallan en las condiciones anexas."
F. RESTRICCIONES APLICADAS POR TASMANIA A LAS IMPORTACIONES DE SALMÓNIDOS
2.32 El 20 de octubre de 1999, el Gobierno de Tasmania declaró a una gran parte
de Tasmania zona protegida para prevenir la entrada en ella de la "enfermedad
del vértigo" (myxobolus cerebralis). El Diario Oficial de Tasmania dispone que
"no podrán entrar en la zona protegida peces de la familia salmonidae", a no ser
que un inspector expida un permiso de importación y que se cumplan las
condiciones especificadas en ese permiso. Hasta la fecha, el Gobierno de
Tasmania no ha concedido ningún permiso de importación. La medida del 20 de
octubre fue revocada posteriormente el 18 de noviembre de 1999 y remplazada por
una medida publicada en el Diario Oficial de Tasmania el 24 de noviembre de
1999. En virtud de esa nueva medida, se prohíbe la importación de salmón fresco,
refrigerado o congelado a no ser que se demuestre al Veterinario Jefe (de
Tasmania) que procede de peces criados en una zona libre de las seis
enfermedades que se indican, o, en otro caso, que ha sido termotratado en un
recipiente herméticamente cerrado, por lo que no es necesaria la refrigeración o
congelación. Las seis enfermedades que se identifican en la declaración son las
siguientes:
III. ALEGACIONES DE LAS PARTES
3.1 El Canadá alega a) que Australia no ha adoptado las medidas necesarias para
aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD; y b) que las nuevas
políticas que Australia hizo públicas el 19 de julio de 1999, pero que no ha
aplicado aún plenamente, son incompatibles con numerosas disposiciones del
Acuerdo MSF. En consecuencia, en la presente diferencia están en litigio tanto
la existencia de las medidas de Australia como su incompatibilidad con esas
disposiciones. De forma más concreta, el Canadá sostiene que, habida cuenta de
las acciones -y omisiones- de Australia hasta este momento, no cabe mantener
razonablemente que ese país haya aplicado medidas destinadas a cumplir las
recomendaciones y resoluciones del OSD. No existen las medidas necesarias a tal
fin.
3.2 El Canadá añade que, aun en el caso de que Australia haya puesto en práctica
algunas medidas con las que pretende cumplir las recomendaciones y resoluciones
del OSD mediante la aplicación de las políticas establecidas, inicialmente, en
el AQPM 1999/51 y, en este momento, en el AQPM 1999/69, esas medidas son
incompatibles con numerosas disposiciones del Acuerdo MSF. Las medidas en
cuestión no rectifican la vulneración por Australia del párrafo 1 del artículo
5, el párrafo 2 del artículo 2, el párrafo 5 del artículo 5 y el párrafo 3 del
artículo 2 del Acuerdo MSF y son, además, incompatibles con el párrafo 6 del
artículo 5, el artículo 8 y el párrafo 1 c) del anexo C.
3.3 Australia alega que, mediante las medidas que hizo públicas el 19 de julio
de 1999, ha aplicado plenamente las recomendaciones y resoluciones del OSD. Las
medidas responden plenamente a las recomendaciones y resoluciones del Órgano de
Solución de Diferencias (OSD). Por lo que respecta a los productos comprendidos,
no se limitan a las medidas aplicadas al salmón fresco, refrigerado o congelado
procedente del Canadá, ni se reducen al ámbito de las medidas pertinentes a las
constataciones formuladas en relación con el párrafo 5 del artículo 5 del
Acuerdo MSF (arenque congelado entero para ser utilizado como cebo y peces
ornamentales vivos). La transparencia de los procesos y técnicas, unida al rigor
científico y analítico, han dado como resultado medidas que, sin perjuicio de
lograr el nivel adecuado de protección de Australia, entrañan el menor grado
posible de restricción del comercio.
3.4 En lo que respecta a la constatación según la cual la prohibición en el
régimen de cuarentena de las importaciones de salmón fresco, refrigerado o
congelado se había mantenido sin una evaluación adecuada del riesgo (párrafo 1
del artículo 5 y, por consecuencia, párrafo 2 del artículo 2), se ha llevado a
cabo una evaluación del riesgo en relación con el salmón fresco, refrigerado o
congelado procedente del Canadá en el marco de un análisis general del riesgo de
las importaciones de productos de salmónidos no viables y de otros peces marinos
no viables.
3.5 En lo que respecta a la constatación de que había distinciones arbitrarias o
injustificables en los niveles de protección que Australia considera adecuados
en diferentes situaciones (entre el salmón fresco, refrigerado o congelado, de
un lado, y el arenque congelado entero para ser utilizado como cebo y los peces
ornamentales vivos, de otro), que tenían como resultado una restricción
encubierta del comercio internacional (párrafo 5 del artículo 5 y segunda frase
del párrafo 3 del artículo 2), aparte de adoptar medidas aplicables a los
productos de salmón y basadas en una evaluación del riesgo, se han realizado
evaluaciones del riesgo en relación, entre otros, con los riesgos patológicos
asociados al arenque congelado entero para ser utilizado como cebo y a los peces
ornamentales vivos.
3.6 En consecuencia, según Australia, es evidente que ese país ha procedido a la
aplicación. Las medidas aplicables al salmón y otros peces marinos no viables
están en vigor. Se ha aprobado un certificado para la importación de salmón
canadiense y se ha concedido un permiso de importación. Este certificado
constituye una prueba irrefutable de que Australia ha suprimido la prohibición
de las importaciones de salmón fresco, refrigerado o congelado procedente del
Canadá y de que se están aplicando a ese producto las medidas descritas. A
partir del 1º de diciembre de 1999 se está procediendo a la introducción
progresiva de las medidas adicionales aplicables a los peces ornamentales vivos.
IV. RESUMEN DE LOS PRINCIPALES ARGUMENTOS DE LAS PARTES10
A. INTRODUCCIÓN
Australia
4.1 Las medidas se basan en una evaluación del riesgo, que forma parte de un
análisis del riesgo de las importaciones de salmónidos no viables y otros peces
marinos no viables, juntamente con un análisis de esa naturaleza sobre los peces
ornamentales vivos, realizado de forma paralela y utilizando la misma
metodología y las mismas técnicas de evaluación del riesgo. El enfoque adoptado
-una evaluación del riesgo y una gestión del riesgo basadas en la enfermedad- al
que se une la atribución de mayor peso a la certificación en la gestión del
riesgo, es radicalmente distinto del enfoque en función de productos/países
conforme a una definición estricta que sirvió de base al examen del Grupo
Especial que entendió inicialmente en el asunto.
4.2 Las condiciones se han establecido sobre la base de las medidas de gestión
del riesgo necesarias para que Australia logre su nivel adecuado de protección
contra los riesgos asociados a una enfermedad concreta, incluso en lo que
respecta al distinto grado de prevalencia de la enfermedad en distintas especies
o regiones (por ejemplo Atlántico/Pacífico, salmón en libertad/de criadero) y a
los diferentes riesgos que pueden presentar, por ejemplo, los peces adultos
capturados con fines comerciales y los peces jóvenes o los peces adultos maduros
sexualmente (reproductores, en el caso del salmón).
4.3 El proceso de evaluación del riesgo basado en datos científicos del IRA ha
destruido de una vez por todas las hipótesis de que sólo es posible gestionar el
riesgo mediante la aplicación de la misma medida a todos los productos, de que
cabe determinar el nivel adecuado de protección por las medidas aplicadas, y de
que una enfermedad presente en distintas especies portadoras entraña los mismos
riesgos.
4.4 Los análisis del riesgo de las importaciones proporcionan al Grupo Especial
una base sólida para llegar a constataciones jurídicas que no estén en
contradicción con los principios científicos y con la apreciación científica
pertinente. Las medidas aplicables al salmón y a otros productos no son el
exponente de una reducción del nivel adecuado de protección de Australia, sino
que ponen de manifiesto la coherencia de ese nivel en todos los grupos de
productos, que puede lograrse gracias al enfoque basado en la enfermedad y a la
evaluación del riesgo basada en los factores pertinentes a cada una de las
combinaciones enfermedad/producto.
4.5 Una determinación de las medidas de gestión del riesgo basada en los riesgos
relativos de las enfermedades, los tipos de productos y su origen (en función de
la situación ictiopatológica anterior, los portadores, etc.) hace posible elegir
las medidas con mayor precisión y asigna a la certificación una importante
función como instrumento eficaz de gestión del riesgo que, en su caso, puede
contribuir a atenuar la necesidad de establecer condiciones en relación con el
tratamiento del producto.
4.6 En consecuencia, debe considerarse que una serie de condiciones aplicadas a
un producto representa un enfoque de la gestión del riesgo que entraña un grado
menor de restricción del comercio. Las simples comparaciones entre productos
basadas en el número de condiciones aplicadas a diversos productos están
totalmente desprovistas de fundamento científico y carecen de sentido. Esas
comparaciones no responden al objetivo científico adecuado de comparar los
riesgos relativos y reflejan la idea anticuada de que las medidas definen el
nivel adecuado de protección.
4.7 Las medidas que Australia ha aplicado respecto del salmón son esencialmente
medidas liberalizadoras del comercio, sin perjuicio del logro del nivel adecuado
de protección de Australia. El mayor productor de salmón de Australia vende una
amplia gama de productos preparados para el consumo. No hay obstáculos en forma
de medidas de cuarentena para los productores canadienses de salmón que compiten
en ese sector del mercado. Los productores canadienses pueden vender también sus
productos a los elaboradores de salmón, incluidos los productores de salmón
ahumado. Las medidas no sirven para reservar a los proveedores nacionales un
segmento del mercado de consumo.
4.8 En un contexto más general, los análisis del riesgo de las importaciones y
las medidas basadas en ellos demuestran de forma convincente que las políticas
de cuarentena de Australia responden a normas de protección de la salud muy
estrictas y no a razones de protección comercial, como pone claramente de
manifiesto la gestión del riesgo de las enfermedades identificadas en el salmón
de Nueva Zelandia en comparación con el caso de las enfermedades del salmón
canadiense y estadounidense: el salmón procedente de los Estados Unidos y el
salmón procedente del Canadá presentan un estado de salud comparable en términos
generales, especialmente en el caso del salmón del Pacífico. Nueva Zelandia
cuenta en general con una situación favorable en lo que respecta a las
enfermedades. En consecuencia, las medidas de cuarentena aplicables al salmón de
Nueva Zelandia son menos restrictivas que las aplicables al salmón procedente de
los Estados Unidos, por razón, exclusivamente, de la situación en lo que
respecta a las enfermedades y del riesgo.
4.9 Las condiciones que entrañan un grado menor de restricción del comercio se
aplican al salmón procedente de Nueva Zelandia, a pesar de que en general, se
considera que este país es el proveedor del mercado australiano que puede ser
más competitivo comercialmente, lo que constituye una prueba abrumadora de que
las medidas de cuarentena no son arbitrarias ni injustificables ni tienen por
resultado una restricción encubierta del comercio internacional.
4.10 Las medidas de gestión del riesgo en función de cada enfermedad aplicadas
al salmón procedente del Canadá entrañan un grado menor de restricción del
comercio que las recomendaciones del Informe provisional de 1995. De haberse
adoptado las recomendaciones del Informe provisional de 1995 se habría mantenido
la prohibición impuesta dentro del régimen de cuarentena al salmón distinto del
salmón en libertad capturado en el océano Pacífico procedente del Canadá y de
los Estados Unidos y, en algunos casos, se habrían aplicado medidas de
cuarentena más estrictas que las medidas de gestión del riesgo que en el IRA de
1999 se consideran necesarias para hacer frente a determinadas enfermedades (SHV,
aeromonas salmonicida).
4.11 Las medidas responden plenamente a las recomendaciones y resoluciones del
Órgano de Solución de Diferencias (OSD). En lo que respecta a los productos
comprendidos, no se limitan a las aplicadas al salmón fresco, refrigerado o
congelado procedente del Canadá, ni se reducen a las pertinentes a las
constataciones formuladas en relación con el párrafo 5 del artículo 5 del
Acuerdo MSF (arenque congelado entero para ser utilizado como cebo y peces
ornamentales vivos). La transparencia de los procesos y técnicas, unida al rigor
científico y analítico, ha tenido como fruto medidas que entrañan el menor grado
posible de restricción del comercio sin perjuicio del logro del nivel adecuado
de protección de Australia.
4.12 Australia recuerda las dificultades con que se encontró el Grupo Especial
que entendió inicialmente en el asunto en relación con las comparaciones entre
diferentes productos de animales acuáticos.11 Dado que posteriormente se han
llevado a término evaluaciones científicas del riesgo en relación con los
productos que sirvieron de base para las constataciones de ese Grupo Especial en
relación con el párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo MSF, el Grupo Especial no
está ahora obligado a limitarse a lo que reconocía abiertamente que eran
comparaciones simplificadas, y que sirvieron de base a sus conclusiones
iniciales. En relación con un Acuerdo de la OMC que obliga a los Miembros de esa
Organización a basar las medidas en principios científicos y en testimonios
científicos suficientes (en concreto en los párrafos 2 del artículo 2 y 1 y 2
del artículo 5 del Acuerdo MSF), es importante que los exámenes jurídicos y los
resultados legales respeten los principios y testimonios científicos. El Grupo
Especial cuenta ahora con una base para ir más allá de los "principios básicos".
Canadá
4.13 El presente Grupo Especial ha sido establecido de conformidad con el
párrafo 5 del artículo 21 del Entendimiento relativo a las normas y
procedimientos por los que se rige la solución de diferencias ("ESD"), con el
fin de determinar la existencia de determinadas medidas supuestamente adoptadas
por Australia para cumplir las recomendaciones y resolución del Órgano de
Solución de Diferencias ("OSD") y la compatibilidad de esas medidas con el
Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias ("Acuerdo MSF").
4.14 El Canadá sostiene que Australia no ha adoptado las medidas necesarias para
cumplir las recomendaciones y resoluciones del OSD. Sostiene asimismo que las
nuevas políticas que Australia anunció el 19 de julio, pero que no ha aplicado
aún en su mayor parte, son incompatibles con numerosas disposiciones del Acuerdo
MSF. En consecuencia, en la presente diferencia están en litigio tanto la
existencia de las medidas de Australia como su compatibilidad con el Acuerdo MSF.
4.15 Las nuevas políticas que Australia anunció el 19 de julio están en pugna
con las prácticas científicas racionales internacionalmente aceptadas. De un
lado, Australia en sustitución de su prohibición absoluta de las importaciones
comerciales de salmón fresco, refrigerado o congelado procedente del Canadá,
impondría restricciones sumamente rigurosas y excesivas a los salmónidos. De
otro, ese país no ha impuesto simultáneamente nuevas restricciones a las
importaciones de peces distintos de los salmónidos y peces ornamentales vivos.
Esas últimas categorías de peces incluyen peces no eviscerados utilizados para
cebo y en la elaboración de piensos y peces ornamentales vivos, de los que se
sabe que son portadores de muchos agentes patógenos graves exóticos en
Australia, incluidos agentes patógenos que han servido de excusa a ese país para
imponer rigurosas restricciones a las importaciones de salmón.
4.16 Australia ha establecido posteriormente nuevas restricciones en relación
con los peces distintos de los salmónidos y, con arreglo a sus políticas,
impondría en algún momento nuevas restricciones a los peces ornamentales vivos.
No obstante, esas restricciones son considerablemente menos rigurosas que las
aplicadas a los salmónidos y ofrecen posibilidades de elusión que no se dan en
el caso de las aplicadas a las importaciones de salmónidos. Además, Australia
sigue sin imponer ningún tipo de restricciones legislativas para luchar contra
la propagación de enfermedades generada por el movimiento dentro del país de
peces no viables destinados al consumo humano, a pesar de su insistencia en que
es necesario aplicar medidas de control de esa naturaleza a los productos
importados.
4.17 No es ninguna casualidad que el efecto global de esas políticas sea la
protección de la posición competitiva de los criadores australianos de salmón
frente a las importaciones, sin imponer ningún tipo de trabas a otras
piscifactorías y empresas de acuicultura australianas para importar los
productos de los que dependen, incluidos los peces utilizados para cebo o en la
elaboración de piensos y los peces ornamentales vivos, y comerciar con esos
productos.
B. MANDATO
Australia
4.18 Australia solicita que el Grupo Especial se pronuncie de forma inmediata
sobre: su mandato, los productos abarcados por la diferencia y el examen de las
pruebas existentes en el momento en que el Grupo Especial entendió inicialmente
en el asunto. Sostiene que el párrafo 5 del artículo 21 del ESD limita el
mandato de un grupo especial establecido de conformidad con dicho párrafo al
examen de las "[…] medidas destinadas a cumplir las recomendaciones y
resoluciones [del OSD] […]". La solicitud de establecimiento de un grupo
especial de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21 no puede ampliar sus
facultades.
4.19 El Canadá, al haber optado por solicitar el establecimiento de un grupo
especial de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21, no puede tratar de
desarrollar o rectificar las alegaciones y argumentos de la diferencia inicial
ni pretender que se revisen las constataciones adoptadas por el OSD. Tampoco
puede aportar pruebas que ya existían en el momento del procedimiento del Grupo
Especial que entendió inicialmente en el asunto. Sus alegaciones y argumentos
deben limitarse a las medidas destinadas al cumplimiento de las recomendaciones
y resoluciones, es decir a circunstancias nuevas. Australia aceptó los
argumentos expuestos por las Comunidades Europeas acerca de anteriores y nuevos
hechos y pruebas (párrafo 4.356 infra). En la diferencia inicial no se llegó a
ninguna constatación, en relación con el párrafo 5 del artículo 5 o con el
párrafo 3 del artículo 2, respecto de la existencia de una "discriminación" en
el sentido de ninguno de esos preceptos.
4.20 El Grupo Especial y el Órgano de Apelación tomaron como base para sus
constataciones en relación con el párrafo 5 del artículo 5 el arenque congelado
entero para cebo y los peces ornamentales vivos. Australia no está obligada a
adoptar "medidas destinadas a cumplir" las recomendaciones y resoluciones en
relación con productos distintos de aquellos a los que se refieren las
constataciones formuladas en el marco del párrafo 5 del artículo 5. El Canadá no
puede plantear nuevas alegaciones y argumentos sobre otras medidas distintas de
las aplicables al arenque congelado para cebo y los peces ornamentales vivos
importados, ni formular nuevas alegaciones y argumentos sobre las medidas
aplicables a los peces del país. Como confirmó el Órgano de Apelación, el Grupo
Especial no llegó a la conclusión de que la supuesta falta de controles internos
vulnerara el párrafo 5 del artículo 5.12
Canadá
4.21 El Canadá aduce que la posición de Australia en relación con el ámbito de
la presente diferencia es bastante similar a la adoptada por las Comunidades
Europeas en Comunidades Europeas - Régimen para la importación, venta y
distribución de bananos - Recurso al párrafo 5 del artículo 21 por el Ecuador13 [asunto
Ecuador]. En esa diferencia, las Comunidades Europeas adujeron que el mandato
del Grupo Especial se limitaba a las cuestiones respecto de las cuales el OSD
había adoptado sus recomendaciones o resoluciones sobre la base de los informes
del Grupo Especial inicial y del Órgano de Apelación.14 En el asunto
Ecuador el
Grupo Especial determinó que la limitación sugerida por las Comunidades Europeas
no podía considerarse incluida en su mandato ni encontrarse en el sentido
ordinario de los términos del párrafo 5 del artículo 21 del ESD.15
4.22 El Grupo Especial que examinó el asunto Ecuador consideró que su
interpretación del párrafo 5 del artículo 21 estaba apoyada por su contexto y
por el objeto y fin del ESD, en particular por los párrafos 1 del artículo 21 y
3 del artículo 3, relativos, respectivamente, al pronto cumplimiento de las
recomendaciones y resoluciones del OSD y a la pronta solución de las diferencias,
y llegó a la conclusión de que la aceptación del argumento de las Comunidades
Europeas no promovería la pronta solución de las diferencias ni sería compatible
con esa finalidad.16
4.23 Las constataciones del Grupo Especial sobre Ecuador son pertinentes al
presente asunto. El examen de la compatibilidad con cualquier disposición del
Acuerdo MSF que el Canadá haya indicado en su solicitud de las medidas que
Australia dice haber adoptado para cumplir las recomendaciones y resoluciones
del OSD está plenamente comprendido en el ámbito del párrafo 5 del artículo 21.
En realidad, el Grupo Especial está obligado a realizar ese examen para cumplir
el mandato que le asigna el párrafo 5 del artículo 21. El hecho de que las
constataciones del Grupo Especial que entendió inicialmente en el asunto no se
extiendan a la "discriminación" a que hacen referencia el párrafo 3 del artículo
2 y el párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo MSF, o de que el análisis del Grupo
Especial en el marco del párrafo 5 del artículo 5 se centrara en los arenques y
los peces ornamentales vivos no limita el ámbito de las presentes actuaciones.
4.24 El hecho de que Australia pudiera deducir que sólo tenía que cumplir el
párrafo 5 del artículo 5 en lo que concierne a "la restricción encubierta del
comercio internacional", pero no a la "discriminación", y con respecto a los
arenques congelados enteros pero no a las sardinas (o a los arenques enteros
frescos) por el hecho de que el razonamiento del Grupo Especial y del Órgano de
Apelación sólo se haya centrado en los primeros no sería compatible con la
pronta solución de las diferencias ni con el pronto cumplimiento de las
recomendaciones y resoluciones del OSD. Si Australia estuviera en lo cierto, los
grupos especiales y el Órgano de Apelación habrían de analizar cada elemento de
prueba presentado por una parte o un tercero o, en este caso, referirse a cada
una de las especies que pueden ser portadoras de un agente patógeno pertinente.
4.25 En todo caso, el ámbito de las constataciones en que se basan las
recomendaciones y resoluciones del OSD no es, con mucho, tan restringido como da
a entender Australia. Por ejemplo, las constataciones del Órgano de Apelación en
relación con el párrafo 5 del artículo 5 no se limitan ni a la "restricción
encubierta del comercio internacional", ni al arenque congelado entero y los
peces ornamentales vivos.
6 Por la Proclamación de Modificación de
la Cuarentena 1999, publicada el 4 de mayo de 1999 y la Proclamación de
Modificación de la Cuarentena 1999 (Nº 2), publicada el 28 de septiembre de
1999, respectivamente.
7 Se entiende por tales los peces de
menos de 200 g de peso sin cabeza ni branquias y eviscerados.
8 Peces con las gónadas desarrolladas.
9 Análisis de los riesgos de la
importación de peces ornamentales vivos, Servicio de Cuarentena e Inspección de
Australia, julio de 1999.
10 En la presente sección se resumen los
principales argumentos expuestos por las partes. Se reproducen sus diversos
argumentos respecto de cada una de las principales cuestiones que se examinan.
11 Australia - Salmón, informe
del Grupo Especial (WT/DS18/R), Anexo 1, nota 469 de pie de página.
12 Australia - Salmón, Informe
del Órgano de Apelación (WT/DS18/AB/R), párrafo 176.
13 Comunidades Europeas - Régimen
para la importación, venta y distribución de bananos - Recurso al párrafo 5 del
artículo 21 por el Ecuador, informe del Grupo Especial, WT/DS27/RW/ECU, 12
de abril de 1999.
14 Ibid., párrafo 6.3.
15 Ibid., párrafos 6.7 y 6.8.
16 Ibid., párrafo 6.9.
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ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIO
WT/DS18/RW
18 de febrero de 2000
(00-0542)
Original: inglés
RECURSO AL PÁRRAFO 5 DEL ARTÍCULO 21 POR EL CANADÁ
INFORME DEL GRUPO ESPECIAL
C. MEDIDAS RELATIVAS A LAS IMPORTACIONES DE SALMÓN FRESCO, REFRIGERADO O
CONGELADO PROCEDENTE DEL CANADÁ
Continuación:
C. LA MEDIDA DE TASMANIA
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