AUSTRALIA MEDIDAS QUE AFECTAN A LA IMPORTACIÓN DE SALMÓN
RECURSO AL PÁRRAFO 5 DEL ARTÍCULO 21 POR EL CANADÁ




INFORME DEL GRUPO ESPECIAL

(Continuación)

C. "EXISTENCIA DE MEDIDAS DESTINADAS A CUMPLIR LAS RECOMENDACIONES Y RESOLUCIONES" DEL OSD EN EL SENTIDO DEL PÁRRAFO 5 DEL ARTÍCULO 21 DEL ESD

7.23 El Canadá alega que Australia no ha aplicado todas las medidas necesarias para cumplir las recomendaciones y resoluciones del OSD. Por esa razón, niega la "existencia", en el sentido del párrafo 5 del artículo 21 del ESD, de medidas destinadas a cumplir las recomendaciones y resoluciones del OSD.

7.24 En la reunión que celebró el OSD los días 27 y 28 de julio de 1999, Australia anunció que

"la Decisión adoptada por el Servicio de Inspección y Cuarentena de su país el 19 de julio" había "puesto a Australia en una situación de plena conformidad con las obligaciones" contraídas por ese país en el marco de la OMC.¹⁵¹ La Decisión en cuestión es el AQPM 1999/51.¹⁵²  En ella se establecen nuevas políticas con respecto a los salmónidos, los peces distintos de los salmónidos y los peces ornamentales vivos.

7.25 Con posterioridad a la Decisión de 19 de julio de 1999, se han publicado otros siete AQPM. En ellos se exponen más detalladamente las nuevas políticas anunciadas en el AQPM 1999/51.

7.26 El Canadá niega que esta serie de nuevas medidas sea compatible con el Acuerdo MSF. Por el contrario, Australia considera que garantizan el cumplimiento pleno de las recomendaciones y resoluciones del OSD y son enteramente compatibles con él.

7.27 En este momento, no es necesario que examinemos las cuestiones relativas a la compatibilidad. Lo importante ahora es la "existencia" o no de las nuevas medidas con las que, según Australia, se da pleno cumplimiento a las recomendaciones y resoluciones del OSD.

7.28 En nuestra opinión, puede decirse que "existe" un nuevo régimen de medidas de aplicación cuando en él se establecen todas las prescripciones y criterios conforme a los cuales el producto de que se trate puede entrar en el mercado del Miembro que procede al cumplimiento. Para que los productos puedan entrar en el mercado, es necesario, además, que estén en vigor las nuevas medidas que establecen esas prescripciones y criterios. No estimamos que el hecho de que una reglamentación general establezca algunos de esos criterios y prescripciones básicos -pero no todos- sea suficiente para que "exista" un nuevo régimen. En cambio, no consideramos necesario que el producto haya entrado efectivamente en el mercado. A nuestro parecer, el factor que reviste una importancia decisiva es si en el nuevo régimen existen efectivamente oportunidades de comercio, y no si se crearán esas oportunidades en el futuro, ni si tales oportunidades han dado lugar de hecho a transacciones concretas en el pasado.

7.29 Al examinar las medidas de las que nos ocupamos en este momento, constatamos que, en conjunto, definen todas las prescripciones y criterios para que el producto en cuestión pueda entrar en el mercado australiano en el marco del nuevo régimen de cuarentena.¹⁵³

7.30 No obstante, la fecha de entrada en vigor de las nuevas medidas difiere según los productos a las que son aplicables. En todos los casos, la fecha de entrada en vigor -y por consiguiente "la existencia" de las medidas destinadas a cumplir las recomendaciones y resoluciones- es posterior al 6 de julio de 1999, fecha de expiración del plazo prudencial concedido a Australia para cumplir las recomendaciones y resoluciones del OSD. Habida cuenta de que, en el presente caso, Australia estaba obligada a aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD antes del término del plazo prudencial¹⁵⁴, constatamos que durante el período, posterior al 6 de julio de 1999, en que las nuevas medidas no se han aplicado o no se apliquen, no han existido o no existirán medidas destinadas al cumplimiento de las recomendaciones y resoluciones en el sentido del párrafo 5 del artículo 21.

7.31 En el caso de los salmónidos, incluido el salmón fresco, refrigerado o congelado procedente del Canadá, que es el producto objeto de nuestro examen, el marco básico se estableció el 19 de julio de 1999 (AQPM 1999/51). Las necesarias medidas complementarias de este marco básico -"condiciones que aclaran las disposiciones para la importación de productos de salmónidos no enlatados de conformidad con las políticas anunciadas en el AQPM 1999/51"- se publicaron el 20 de octubre de 1999.¹⁵⁵ Así pues, hasta el 20 de octubre de 1999 -casi tres meses y medio más tarde- no "existieron" medidas destinadas al cumplimiento en lo que respecta al salmón canadiense fresco, refrigerado o congelado.

7.32 En lo que concierne a los peces distintos de los salmónidos -incluido el arenque para cebo, cuya situación fue una de las comparadas con la del salmón canadiense en relación con el párrafo 5 del artículo 5 en la diferencia inicial- las nuevas medidas entraron en vigor el 1º de diciembre de 1999.¹⁵⁶ Por lo tanto, la incompatibilidad con el párrafo 5 del artículo 5 que había sido constatada en la diferencia inicial respecto del salmón canadiense en relación con el arenque para cebo persistió, al menos en parte, hasta el 1º de diciembre de 1999, es decir, hasta casi cinco meses después de que finalizara el plazo prudencial.

7.33 Por último, en lo que respecta a los peces ornamentales vivos -la otra especie cuya situación se comparó con la del salmón canadiense en relación con el párrafo 5 del artículo 5 en la diferencia inicial- la aplicación de las nuevas prescripciones se escalonará en el tiempo.¹⁵⁷ El 1º de diciembre de 1999 entrarán en vigor las prescripciones relativas a los permisos de importación. A partir del 1º de febrero de 2000 se aplicará a los exportadores de los países de exportación la totalidad de las nuevas prescripciones. Desde el 1º de mayo de 2000, todos los importadores habrán de cumplir plenamente las nuevas prescripciones de cuarentena aplicables después de la llegada del producto. Así pues, aun cuando la incompatibilidad con el párrafo 5 del artículo 5 constatada en el diferencia inicial respecto del salmón canadiense en comparación con los peces ornamentales vivos pueda atenuarse gradualmente, la totalidad de las prescripciones y criterios para que el producto entre en Australia con arreglo al nuevo régimen -régimen que, según Australia, dará cumplimiento a las resoluciones y recomendaciones- no se aplicará hasta el 1º de mayo de 2000. En consecuencia, esta incompatibilidad concreta con el párrafo 5 del artículo 5 -en caso de que la política australiana en materia de cuarentena no se modifique- persistirá, al menos en parte, durante un período de casi 10 meses después de la expiración del plazo prudencial.

7.34 En su declaración oral, el Canadá se refiere también al 1º de enero de 2002 como fecha de entrada en vigor de determinadas prescripciones sobre pruebas patológicas aplicables a las importaciones de peces rojos. Señalamos, no obstante, que las prescripciones citadas se refieren a las declaraciones de inexistencia de determinados agentes patógenos basadas en programas de pruebas que pongan de manifiesto la inexistencia de esos agentes patógenos en la población de origen durante un período de dos años como mínimo. La propia naturaleza de esta prescripción hace difícil su aplicación inmediata. De lo contrario, las importaciones procedentes de los países en los que hasta ahora no se llevan a cabo programas de pruebas quedarían proscritas durante dos años. Por esa razón, una aplicación escalonada de las prescripciones en materia de pruebas patológicas, como la establecida por Australia, es, a nuestro parecer, justificable, y no consideramos que impida la "existencia", en el sentido al que hemos hecho antes referencia, del nuevo régimen sobre peces ornamentales vivos.¹⁵⁸

7.35 Así pues, durante los períodos antes indicados, no "existieron", en el sentido del párrafo 5 del artículo 21, medidas destinadas al cumplimiento. En consecuencia, en esos períodos, Australia no puso su medida en conformidad con el Acuerdo MSF como se pedía en la recomendación del OSD, en el sentido a que hace referencia el párrafo 6 del artículo 22 del ESD.

7.36 Dentro de su alegación de que Australia no ha adoptado medidas destinadas al cumplimiento, el Canadá añade que no siempre figuran necesariamente en los AQPM todas las prescripciones que Australia impone¹⁵⁹ y cita concretamente el requisito impuesto al Canadá de obtener un certificado sanitario que acredite que los "peces no proceden de aguas situadas a menos de 10 km de distancia de una explotación piscícola infectada o que estén situadas dentro de una zona de comunicación intermareal con ella, si la extensión de esta última es mayor". El Canadá aduce que este requisito no se especifica en los AQPM ni se menciona en el Informe de 1999. No obstante, puesto que el Canadá no formula ninguna alegación de incompatibilidad con el Acuerdo MSF, ni ha aportado pruebas documentales al respecto, ni se nos solicita ni podemos formular ninguna constatación en relación con ese requisito.

D. MEDIDAS SANITARIAS BASADAS EN UNA EVALUACIÓN DE LOS RIESGOS CONFORME A LO DISPUESTO EN EL PÁRRAFO 1 DEL ARTÍCULO 5 DEL ACUERDO MSF

7.37 En la anterior sección de nuestro informe nos hemos ocupado de la existencia de determinadas medidas. Analizamos ahora la segunda parte de las alegaciones del Canadá, concerniente a la compatibilidad de las nuevas medidas con determinadas disposiciones del Acuerdo MSF. Observamos, en general, que, efectivamente, Australia ha suprimido la prohibición de las importaciones de salmón fresco, refrigerado o congelado, procedente del Canadá y ha adoptado medidas para facilitar el acceso del producto canadiense, aunque con sujeción a determinadas condiciones. Recordamos también que la carga de probar que esas condiciones son incompatibles con las disposiciones del Acuerdo MSF incumbe al Canadá.

7.38 Comenzamos nuestro examen analizando las alegaciones del Canadá en relación con el párrafo 1 del artículo 5.

El texto del párrafo 1 del artículo 5 es el siguiente:

"Los Miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias […] se basen en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes."

7.39 El examen de si las medidas sanitarias se basan en una evaluación de los riesgos de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 abarca dos interrogantes:

1) ¿cumple el estudio que se presenta como evaluación del riesgo los requisitos de una evaluación del riesgo establecidos en el párrafo 1 del artículo 5 y en el Anexo A del Acuerdo MSF?;

2) en caso afirmativo, ¿se basan las medidas sanitarias finalmente elegidas en esa evaluación del riesgo, como requiere el párrafo 1 del artículo 5?

1. Los tres requisitos de una evaluación del riesgo de conformidad con el Acuerdo MSF

7.40 En el párrafo 4 del Anexo A se define la evaluación del riesgo, a efectos del Acuerdo MSF y, especialmente del párrafo 1 de su artículo 5, como:

"Evaluación de la probabilidad de entrada, radicación o propagación de […] enfermedades en el territorio de un Miembro importador según las medidas sanitarias […] que pudieran aplicarse, así como de las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas."

7.41 Esta definición establece un triple criterio. En consecuencia, el IRA de 1999¹⁶⁰, único estudio que Australia presenta en apoyo de sus medidas como evaluación del riesgo, debe:

"1) identificar las enfermedades cuya entrada, radicación o propagación un Miembro desea evitar en su territorio, así como las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas con la entrada, radicación o propagación de esas enfermedades;

2) evaluar la probabilidad de entrada, radicación o propagación de esas enfermedades, así como las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas; y

3) evaluar la probabilidad de entrada, radicación o propagación de esas enfermedades según las medidas sanitarias y fitosanitarias que pudieran aplicarse." ¹⁶¹

7.42 El Canadá no niega que el IRA de 1999 cumpla el primer requisito. Lo que hay que dilucidar en este momento es si el IRA de 1999 evalúa la probabilidad de entrada, radicación o propagación de las enfermedades identificadas por Australia (segundo requisito) y si la evalúa según las medidas sanitarias que pudieran aplicarse (tercer requisito).

7.43 Es menester interpretar y aplicar la definición de la evaluación del riesgo del Anexo A en el contexto de la obligación general que establece el párrafo 1 del artículo 5 de basar las medidas sanitarias en una evaluación de los riesgos y a la luz de los factores específicos que han de tenerse en cuenta en una evaluación del riesgo de conformidad con los párrafos 1¹⁶², 2¹⁶³  y 3¹⁶⁴  del artículo 5. Por último, las obligaciones básicas establecidas en el párrafo 2 del artículo 2 inciden también en el significado de la evaluación del riesgo.¹⁶⁵

a) Segundo requisito: "evaluación de la probabilidad de entrada, radicación o propagación de […] enfermedades"

7.44 El contexto al que hemos hecho referencia en el párrafo anterior reviste especial importancia al examinar la alegación del Canadá de que el IRA de 1999 no evalúa suficientemente la probabilidad y de que la evalúa de forma muy subjetiva.

7.45 En la diferencia inicial, el Canadá alegó, y el Órgano de Apelación admitió¹⁶⁶, que el Informe final de 1996¹⁶⁷ evaluaba la posibilidad -y no la probabilidad- de la entrada, radicación o propagación de enfermedades. Sobre esta base, el Órgano de Apelación constató que el Informe final de 1996 no cumplía el segundo requisito de una evaluación del riesgo. Declaró que no era suficiente "alguna" evaluación de la probabilidad -base sobre la cual el Grupo Especial que entendió inicialmente en el asunto había continuado su examen sin llegar a una conclusión sobre el asunto.¹⁶⁸ Se requiere, según el Órgano de Apelación "la evaluación de la probabilidad", sin que sea necesario que esta evaluación sea cuantitativa.¹⁶⁹

7.46 En el presente caso, el Canadá admite que el IRA de 1999 representa un progreso con respecto al Informe final de 1996 y se ocupa de la probabilidad, pero considera que no evalúa de forma apropiada, suficiente u objetiva esa probabilidad, como exige el segundo requisito de la evaluación del riesgo. El Canadá, aunque manifiesta en su respuesta a una pregunta del Grupo Especial que no puede decirse que el IRA de 1999 haya tenido en cuenta de manera apropiada los factores a que se hace referencia en los párrafos 1 a 3 del artículo 5¹⁷⁰, no formula una alegación específica de incompatibilidad a este respecto.

7.47 La alegación del Canadá plantea la cuestión de cuál es el umbral de una evaluación de la probabilidad compatible con el Acuerdo MSF. De un lado, consideramos difícil deducir de la breve definición de la evaluación del riesgo que figura en el párrafo 4 del Anexo A -que se refiere únicamente a la "evaluación de la probabilidad" ¹⁷¹ requisitos específicos que impidan considerar comprendido en la descripción de la evaluación del riesgo del Acuerdo MSF un estudio por razón de deficiencias o errores de escasa importancia.¹⁷² Como han admitido todas las partes y los expertos que han intervenido en la presente diferencia, es inevitable que haya elementos subjetivos en una evaluación de los riesgos, y especialmente en una evaluación cualitativa del riesgo como el IRA de 1999.¹⁷³ De otro lado, somos conscientes de que puede haber estudios que adolezcan de tales deficiencias o estén de tal forma sesgados que no quepa sostener que se ajustan a cualquier norma de objetividad. No consideramos que haya de entenderse que esos estudios cumplen el criterio de una evaluación del riesgo de conformidad con el Acuerdo MSF.

7.48 A falta de un umbral expreso, establecido literalmente en el párrafo 4 del propio Anexo A, recurrimos al contexto expuesto en el párrafo 7.185 supra. La referencia a una serie de factores objetivos como las "técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes"¹⁷⁴, los "testimonios científicos existentes"¹⁷⁵, los "principios científicos" y "testimonios científicos suficientes"¹⁷⁶ refuerzan nuestra opinión de que es necesario que la evaluación de la probabilidad tenga un cierto grado de objetividad.

7.49 El párrafo 7 del artículo 5 del Acuerdo MSF apoya asimismo nuestra conclusión. Esta disposición permite a los Miembros adoptar provisionalmente medidas sanitarias cuando los testimonios científicos pertinentes sean insuficientes, en espera de la obtención de la información adicional "necesaria para una evaluación más objetiva del riesgo" (las cursivas son nuestras), de lo que se infiere que, salvo en el caso de esas medidas provisionales -que no son objeto de nuestro examen- es preciso que una evaluación del riesgo tenga un cierto grado de objetividad.¹⁷⁷

7.50 Hemos tenido en cuenta también el Título 1.4 del Código Sanitario Internacional para los Animales Acuáticos de la OIE de 1997, ("Análisis de riesgos asociados a la importación"), en el que se hace referencia expresa a las técnicas que una evaluación del riesgo en la esfera de la salud de los animales acuáticos ha de tener en cuenta de conformidad con el párrafo 1 del artículo 5. El Código de la OIE declara que "la principal finalidad del análisis de riesgos asociados a la importación es proporcionar a los países importadores un método objetivo y fundamentado para evaluar los riesgos de enfermedad asociados a la importación de animales acuáticos […] El análisis de los riesgos asociados a la importación es preferible a la actitud basada en el "riesgo cero", porque permite tomar una decisión más objetiva" (las cursivas son nuestras).¹⁷⁸ Esa declaración apoya asimismo la idea de que es preciso que la evaluación de la probabilidad tenga un cierto grado de objetividad.

7.51 Teniendo presente lo anteriormente expuesto, consideramos que el grado de objetividad de una evaluación del riesgo debe ser tal que sea posible confiar razonablemente en la evaluación realizada, y especialmente en los niveles de riesgo asignados.

7.52 Aplicando este criterio al IRA de 1999, y tras haber examinado cuidadosamente todos los argumentos y datos que nos han expuesto las partes y los expertos que han asesorado al Grupo Especial, consideramos que el IRA de 1999 alcanza el grado necesario de objetividad.

7.53 El IRA de 1999 identifica en primer lugar las enfermedades que son motivo de preocupación para Australia en relación con los salmónidos, aplicando determinados criterios, por ejemplo si la enfermedad es infecciosa, exótica, figura en la lista de la OIE, etc., y clasifica a las enfermedades que son motivo de preocupación en enfermedades a las que se atribuye "mayor prioridad" y "menor prioridad".

7.54 A continuación, el IRA de 1999 determina, respecto de cada una de las 15 enfermedades "de mayor prioridad", la probabilidad de entrada y radicación de la enfermedad en Australia debido a las importaciones de salmónidos eviscerados, realizando a tal fin evaluaciones independientes de la aparición del riesgo y de la exposición al mismo. Determina además, en relación con cada una de esas enfermedades, las repercusiones o el grado de importancia que se prevé que entrañe la radicación de la enfermedad (evaluación de las consecuencias). A continuación clasifica cada uno de esos dos elementos según una escala cualitativa, en la que se especifica, respectivamente, la probabilidad de radicación de la enfermedad (alta, moderada, baja, muy baja, extremadamente baja o insignificante) y el grado de importancia de las repercusiones (catastrófico, alto, moderado, bajo e insignificante). Esa clasificación se realiza, asimismo, enfermedad por enfermedad.

7.55 Con arreglo a una matriz uniforme de evaluación del riesgo aplicable a todas las enfermedades, se determina a continuación si, en el caso de cada una de las enfermedades, el riesgo de radicación de la enfermedad y sus repercusiones, en relación con las importaciones de salmónidos eviscerados, es admisible en función del nivel adecuado de protección de Australia. Por ejemplo, se admite una probabilidad alta de radicación con consecuencias insignificantes, en tanto que no se admite un riesgo moderado de radicación con escasas consecuencias. Sobre la base de lo anterior se constató que 7 de las 15 enfermedades "de mayor prioridad" representan un riesgo que no es admisible.¹⁷⁹

7.56 Observamos que dos de los tres expertos que habíamos designado -los Dres. Brückner y McVicar- opinan que el IRA de 1999 evalúa adecuadamente la probabilidad de entrada, radicación y propagación de enfermedades en Australia. El tercero -la Dra. Wooldridge- llega a la conclusión opuesta, basándose en determinadas deficiencias que ha detectado en el IRA de 1999.¹⁸⁰ Esas deficiencias -a las que también ha hecho referencia el Canadá- están relacionadas con el hecho de que en la evaluación de la exposición al riesgo no se haya tenido plenamente en cuenta toda la información disponible, con la posible distorsión de la evaluación de la aparición del riesgo debida a la forma en que se había presentado determinada información y con la complejidad de los términos cualitativos utilizados.¹⁸¹

7.57 Ni el Canadá ni los expertos que nos han asesorado han hecho referencia a información científica o de otro tipo que no haya sido tenido en cuenta en el IRA de 1999. Además, aunque el Canadá y la Dra. Wooldridge indican que en el IRA de 1999 hay algunas deficiencias metodológicas y supuestas incoherencias sin las cuales el nivel del riesgo evaluado podría haber sido menor, no estamos persuadidos de que ello hubiera ocurrido así, al menos no en tal grado que no nos sea ya posible confiar razonablemente en los niveles de riesgo asignados actualmente en el IRA de 1999. En suma, consideramos que las deficiencias identificadas no revisten tal gravedad que no nos sea posible confiar razonablemente en la evaluación efectuada y en los niveles de riesgo asignados.¹⁸²

7.58 Teniendo presente que incumbe al Canadá la carga de demostrar que el IRA de 1999 no cumple los requisitos de una evaluación del riesgo, concluimos que el IRA de 1999 evalúa la probabilidad de la entrada, radicación o propagación de enfermedades de conformidad con el segundo requisito de una evaluación del riesgo.

b) Tercer requisito: "Evaluación de la probabilidad […] según las medidas sanitarias […] que pudieran aplicarse"

7.59 El único criterio específico al que se hace literalmente referencia en el párrafo 4 del Anexo A para considerar que una "evaluación de la probabilidad" es compatible con el Acuerdo MSF es el recogido en el tercer requisito de la definición de evaluación del riesgo: la evaluación de la probabilidad de entrada, radicación o propagación ha de hacerse "según las medidas sanitarias […] que pudieran aplicarse".

7.60 En la diferencia inicial, el Órgano de Apelación constató que el Informe final de 1996 no cumplía este tercer requisito, reiterando que "no basta con alguna evaluación de esa probabilidad".¹⁸³ El Órgano de Apelación llegó a esa conclusión sobre la base de las constataciones fácticas formuladas por el Grupo Especial que entendió inicialmente en el asunto¹⁸⁴:

"132. […] Hacemos notar que el Grupo Especial, tras señalar que el Informe final de 1996 examina un número considerable de distintos factores de reducción de riesgos en lo que respecta a las 24 enfermedades motivo de preocupación, formuló la siguiente constatación fáctica:

En lo que respecta a la mayoría de estos factores de reducción de riesgos, el Informe final de 1996 evalúa en cierta medida hasta qué punto pueden reducir el riesgo. (itálicas añadidas)

133. En lo tocante a las opciones en materia de política de cuarentena que se considera reducen el riesgo total que llevan aparejadas todas las enfermedades examinadas, el Grupo Especial formuló las siguientes constataciones fácticas:

… que el Informe final de 1996 no evalúa de forma sustantiva los riesgos relativos de estas diversas opciones. Aunque la definición de evaluación del riesgo requiere una "evaluación … según las medidas sanitarias … que pudieran aplicarse", el Informe final de 1996 determina cuáles eran esas medidas pero no evalúa de ninguna forma sustancial su eficacia relativa para reducir el riesgo general de enfermedad (itálicas añadidas)".¹⁸⁵

7.61 En el presente caso hemos de examinar si el IRA de 1999 cumple los requisitos que el Informe final de 1996 no cumplía. Por las razones que se indican a continuación, estimamos que los cumple.

7.62 Tras haber identificado las siete enfermedades "de mayor prioridad", con respecto a las cuales las importaciones de salmónidos eviscerados no se ajustarían al nivel adecuado de protección de Australia, el IRA de 1999 examina si cabe aplicar medidas de lo que se denomina gestión del riesgo o reducción del riesgo con objeto de reducir el riesgo a un nivel que se ajuste al nivel adecuado de protección de Australia.

7.63 El IRA de 1999 identifica en primer lugar las medidas de cuarentena disponibles, tanto en forma de prescripciones aplicables al país de origen que han de cumplirse antes de la exportación como de medidas posteriores a la importación aplicables en Australia. A continuación se establecen, respecto de cada una de las siete enfermedades que se ha constatado que representan un riesgo no admisible, "factores fundamentales de riesgo", como el tipo de medidas de control en caso de radicación de la enfermedad, el tipo de salmones en el que la prevalencia de la enfermedad es mayor, los tejidos más infectados, la tasa de supervivencia y los riesgos relacionados con los desechos.

7.64 Seguidamente, se identifican y examinan, respecto de cada enfermedad -y no sólo respecto de algunas enfermedades como se hacía en el Informe final de 1996-, una serie de medidas de gestión del riesgo que podrían aplicarse y que reducirían los riesgos asociados a la enfermedad en cuestión, como el control del estado de salud mediante la supervisión y vigilancia sanitaria, las restricciones en cuanto a la edad de los peces, la inspección y clasificación, la elaboración, los certificados de exportación y las medidas de control en la eliminación de desechos.

7.65 Un aspecto decisivo es que -a diferencia de lo que ocurría en el Informe final de 1996- los análisis que se hacen en el IRA de 1999 en relación con cada una de las "medidas de gestión del riesgo" se hacen a la luz de los efectos que tendrían esas medidas en los "factores fundamentales de riesgo" previamente identificados. Sobre la base de esos análisis -que consideramos que son evaluaciones- se llega a determinadas conclusiones y se adopta una lista de prescripciones previas y/o posteriores a la importación para cada enfermedad específica con objeto de lograr el nivel adecuado de protección de Australia.¹⁸⁶

7.66 Basándose en esa evaluación enfermedad por enfermedad, el IRA de 1999 llega a la conclusión de que debe permitirse la importación de salmónidos eviscerados procedentes de cualquier país con sujeción a una serie de medidas -una combinación de todas las "medidas de gestión del riesgo" identificadas para las siete enfermedades- que reducirían los riesgos generales relacionados con las importaciones de salmónidos a un nivel admisible para Australia.¹⁸⁷

7.67 Observamos que dos de los tres expertos que han asesorado al Grupo Especial -los Dres. Brückner y McVicar- estiman que el IRA de 1999 evalúa la probabilidad de entrada, radicación o propagación de enfermedades según las medidas sanitarias que pudieran aplicarse.¹⁸⁸ Por el contrario, la Dra. Wooldridge manifiesta que no "puede encontrar indicación alguna de que en realidad se hubiese evaluado específicamente la probabilidad de una medida determinada (o naturalmente de una combinación de ellas) con respecto a la probabilidad de mantener el riesgo evaluado por debajo del nivel adecuado de protección de Australia" (las cursivas son nuestras).¹⁸⁹ La Dra. Wooldridge admite, no obstante que "para cada enfermedad que no satisfacía los criterios del nivel adecuado de protección se habían identificado los factores de riesgo y se había descrito una lista de posibles medidas de gestión del riesgo. Además, se indicaba el factor de riesgo concreto que abordaría cada medida.¹⁹⁰

7.68 Tanto la alegación del Canadá como la opinión de la Dra. Wooldridge plantean la cuestión de si cabe interpretar que la definición de la evaluación del riesgo en sí misma, que exige que los Miembros evalúen el riesgo según las medidas [sanitarias] que pudieran aplicarse, incluye la obligación de establecer la relación entre la evaluación, las medidas finalmente elegidas y la necesidad de aplicar esas medidas para lograr el nivel adecuado de protección. Entendemos que es difícil deducir esa prescripción del párrafo 4 del Anexo A.

7.69 En nuestra opinión, los derechos y obligaciones relativos a la vinculación entre esos elementos no se establecen en la propia definición de evaluación del riesgo -que precede lógicamente a la elección de las medidas- sino, entre otros, en las prescripciones que imponen la obligación de que las medidas sanitarias se basen en una evaluación de los riesgos de conformidad con el párrafo 1 del artículo 5, así como de asegurarse de que las medidas sanitarias no entrañen un grado de restricción del comercio mayor del requerido para lograr el nivel adecuado de protección en el sentido del párrafo 6 del artículo 5. Si se examina la cuestión de la relación entre la valoración del riesgo, las medidas elegidas y el nivel adecuado de protección en el marco de la definición de la evaluación del riesgo -como parecen hacer el Canadá y la Dra. Wooldridge- se corre, a nuestro parecer, el riesgo de que ello entrañe un aumento o reducción de los derechos y obligaciones de los Miembros establecidos más específicamente en otros preceptos del Acuerdo MSF, en contra de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 19 del ESD.

7.70 Procedemos a continuación a examinar las cuestiones que plantea la relación entre las medidas en litigio y la evaluación del riesgo.¹⁹¹ En caso de que constatáramos que alguna de las medidas de Australia examinadas no se basan en el IRA de 1999 porque, por ejemplo, el IRA de 1999 no explica o analiza esas medidas, ello no nos impediría constatar en este momento que el IRA de 1999 se ajusta a la definición de evaluación del riesgo. En efecto, el hecho de que el IRA de 1999 no evaluara la probabilidad según todas las medidas sanitarias que pudieran aplicarse, incluidas algunas de las elegidas, no impide, en nuestra opinión, que el IRA de 1999, considerado en sí mismo, se ajuste a la definición de valoración del riesgo. El párrafo 4 del Anexo A se refiere tout court a una evaluación "según las medidas sanitarias [...] que pudieran aplicarse", y no exige que se evalúen todas las medidas posibles (que podrían ser muy numerosas) ni especifica de forma precisa qué medidas es menester evaluar. En todo caso, preferimos analizar esta cuestión de la relación entre las medidas elegidas y la evaluación del riesgo en el marco de la obligación de que las medidas se basen en una evaluación del riesgo conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 5 y no en el marco de la propia definición de evaluación del riesgo a que se hace referencia en esa misma disposición.

7.71 Por todas las razones expuestas, y tras haber examinado cuidadosamente todos los argumentos y pruebas presentados por las partes y los expertos que han asesorado al Grupo Especial y teniendo presente que incumbe al Canadá la carga de demostrar que el IRA de 1999 no cumple los requisitos de una evaluación del riesgo, hemos llegado a la conclusión de que el IRA de 1999 evalúa la probabilidad de la entrada, radicación o propagación de enfermedades "según las medidas sanitarias [...] que pudieran aplicarse" de conformidad con el tercer requisito de una evaluación del riesgo.

191 Véanse los párrafos 7.72 y siguientes y 7.115 y siguientes.

Continuación: 2. Medidas sanitarias basadas en una evaluación del riesgo

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