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CANADÁ - MEDIDAS QUE AFECTAN A LA IMPORTACIÓN
SEGUNDO RECURSO DE NUEVA ZELANDIA Y AB-2002-6
Informe del Órgano de Apelación
CUADRO DE LOS ASUNTOS CITADOS EN EL PRESENTE INFORME
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
1. El Canadá apela contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial Canadá - Medidas que afectan a la importación de leche y a las exportaciones de productos lácteos - Segundo recurso de Nueva Zelandia y los Estados Unidos al párrafo 5 del artículo 21 del ESD ("informe del Grupo Especial") y contra determinadas interpretaciones jurídicas formuladas en dicho informe.1 El Grupo Especial fue establecido para examinar una reclamación de Nueva Zelandia y los Estados Unidos según la cual determinadas medidas del Canadá destinadas a cumplir las recomendaciones y resoluciones del Órgano de Solución de Diferencias ("OSD") en el asunto Canadá - Productos lácteos2 no son compatibles con las obligaciones que imponen al Canadá el Acuerdo sobre la Agricultura y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias ("Acuerdo SMC"). 2. En Canadá - Productos lácteos , el Grupo Especial inicial y el Órgano de Apelación constataron, entre otras cosas, que el Canadá proporcionaba, mediante las Clases especiales de leche 5 d) y 5 e), "subvenciones a la exportación" en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura . El Grupo Especial inicial y el Órgano de Apelación constataron también que el Canadá otorgaba esas subvenciones a la exportación por encima de los niveles de compromisos en materia de cantidades especificados en su Lista anexa al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (la "Lista") y que, en consecuencia, el Canadá había actuado en forma incompatible con las obligaciones que le correspondían en virtud del párrafo 3 del artículo 3 y el artículo 8 del Acuerdo sobre la Agricultura . El 27 de octubre de 1999, el OSD adoptó el informe del Grupo Especial inicial y el informe del Órgano de Apelación. 3. El 23 de diciembre de 1999, el Canadá, Nueva Zelandia y los Estados Unidos, de conformidad con el párrafo 3 b) del artículo 21 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias ("ESD"), convinieron en que el plazo prudencial para que el Canadá aplicara las recomendaciones y resoluciones del OSD expirara el 31 de diciembre de 2000.3 El 11 de diciembre de 2000, las partes acordaron prorrogar ese plazo hasta el 31 de enero de 2001.4 4. El Canadá adoptó posteriormente ciertas medidas con miras a aplicar recomendaciones y resoluciones del OSD. Esas medidas se describen en la sección II del presente informe. El 16 de febrero de 2001, Nueva Zelandia y los Estados Unidos, considerando que algunas de las medidas adoptadas por el Canadá para cumplir las recomendaciones y resoluciones del OSD no eran compatibles con las obligaciones que imponían a ese país el Acuerdo sobre la Agricultura y el Acuerdo SMC , solicitaron que se sometiera el asunto a un grupo especial de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 5 del artículo 21 del ESD.5 5. En esa misma fecha, Nueva Zelandia y los Estados Unidos solicitaron al OSD autorización para suspender concesiones y otras obligaciones, conforme a lo previsto en el párrafo 2 del artículo 22 del ESD.6 El Canadá objetó el nivel de suspensión propuesto y el asunto se sometió a arbitraje conforme a lo previsto en el párrafo 6 del artículo 22 del ESD.7 No obstante, las partes convinieron en solicitar al árbitro que suspendiera su labor en espera de los resultados del procedimiento del párrafo 5 del artículo 21.8 6. El Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Productos lácteos (párrafo 5 del artículo 21 - Nueva Zelandia y Estados Unidos)9 constató que el Canadá, a través de su mecanismo de "leche para la exportación comercial" ("CEM"), otorgaba "subvenciones a la exportación" en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura . Ese Grupo Especial constató también que el Canadá otorgaba esas subvenciones a la exportación por encima de los niveles de compromisos en materia de cantidades especificados en su Lista y que, en consecuencia, el Canadá había actuado en forma incompatible con las obligaciones que le imponían el párrafo 3 del artículo 3 y el artículo 8 del Acuerdo sobre la Agricultura . El Órgano de Apelación revocó las constataciones del Grupo Especial sobre la base de que el Grupo Especial había incurrido en error en su interpretación del párrafo 1 c) del artículo 9. El Órgano de Apelación sostuvo que el estándar adecuado para determinar, en ese procedimiento, si se efectuaban "pagos" conforme al párrafo 1 c) del artículo 9 no es el precio interno, como sostuvo el primer Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21, sino los costos de producción del productor. Sin embargo, a la luz de las constataciones fácticas hechas por el primer Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21, no fue posible al Órgano de Apelación determinar si las medidas de aplicación de que se trataba entrañaban o no tales "pagos" y, en consecuencia, subvenciones a la exportación en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9. Por lo tanto, tampoco fue posible al Órgano de Apelación determinar si esas medidas estaban o no en conformidad con el párrafo 3 del artículo 3 y el artículo 8 del Acuerdo sobre la Agricultura .10 7. El 6 de diciembre de 2001, antes de la adopción de los informes del Grupo Especial y del Órgano de Apelación en el primer procedimiento del párrafo 5 del artículo 2111, Nueva Zelandia y los Estados Unidos solicitaron el establecimiento de un segundo grupo especial del párrafo 5 del artículo 21. Sostenían que las medidas adoptadas por el Canadá para cumplir las recomendaciones y resoluciones del OSD de 27 de octubre de 1999, es decir, las mismas medidas en cuestión en el primer procedimiento del párrafo 5 del artículo 21, eran incompatibles con las obligaciones que correspondían al Canadá en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura.12 8. El 18 de diciembre de 2001, el Canadá, Nueva Zelandia y los Estados Unidos acordaron que se suspendiera el arbitraje solicitado anteriormente por el Canadá de conformidad con el párrafo 6 del artículo 22 del ESD en espera del resultado del procedimiento del segundo Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21.13 Las partes convinieron también en que Nueva Zelandia y los Estados Unidos pedirían la suspensión de las actuaciones del Grupo Especial hasta el 18 de febrero de 2002, con arreglo al párrafo 12 del artículo 12 del ESD.14 9. En el informe del Grupo Especial, distribuido a los Miembros de la Organización Mundial del Comercio (la "OMC") el 26 de julio de 2002, el Grupo Especial concluyó lo siguiente:
El Grupo Especial recomendó que el OSD pidiera al Canadá "que ponga su régimen de comercialización de los productos lácteos en conformidad con las obligaciones respecto de las subvenciones a la exportación que le corresponden en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura ".16 10. El 23 de septiembre de 2002, el Canadá notificó al OSD su intención de apelar con respecto a determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial y determinadas interpretaciones jurídicas formuladas por éste, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 16 del ESD, y presentó un anuncio de apelación de conformidad con la Regla 20 de los Procedimientos de trabajo para el examen en apelación ("Procedimientos de trabajo").17 El 3 de octubre de 2002, el Canadá presentó su comunicación del apelante.18 El 18 de octubre de 2002, Nueva Zelandia y los Estados Unidos presentaron sendas comunicaciones del apelado.19 En esa misma fecha, la Argentina y las Comunidades Europeas presentaron sendas comunicaciones de terceros participantes.20 El mismo día, Australia notificó a la secretaría del Órgano de Apelación que, aunque no presentaría una comunicación escrita, se proponía participar en la audiencia.21 11. La audiencia de la apelación se celebró el 31 de octubre de 2002. Los participantes, así como la Argentina, Australia y las Comunidades Europeas, expusieron verbalmente sus argumentos y respondieron a las preguntas que les formularon los Miembros de la Sección que entendía en la apelación. II. Antecedentes 12. El Grupo Especial inicial constató, entre otras cosas, y el Órgano de Apelación lo confirmó, que el Canadá, mediante las Clases especiales de leche 5 d) y 5 e), proporcionaba "subvenciones a la exportación" en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura . También se constató que esas subvenciones se proporcionaban respecto de cantidades de exportaciones que excedían de los niveles de los compromisos en materia de cantidades especificados en la Lista del Canadá. El Grupo Especial inicial llegó a la conclusión, confirmada por el Órgano de Apelación, de que el Canadá, por lo tanto, había actuado en forma incompatible con las obligaciones que le correspondían en virtud del párrafo 3 del artículo 3 y el artículo 8 del Acuerdo sobre la Agricultura.22 13. Como forma de aplicación de las recomendaciones, el Canadá suprimió la Clase especial de leche 5 e) y restringió las subvenciones a la exportación correspondientes a la Clase especial de leche 5 d) a los niveles fijados en sus compromisos.23 Al mismo tiempo el Canadá creó una nueva clase de leche, la Clase 4 m), mediante la cual la leche no comprendida en el contingente puede venderse para alimentación animal en el mercado interno. El Canadá, por lo demás, dejó inalterado su sistema de gestión de la oferta de leche en el mercado interno, en cuyo marco dicha oferta está controlada mediante la asignación de contingentes, por organismos gubernamentales, a cada productor de leche.24 En general, el productor puede vender leche en el mercado interno sólo dentro de los límites de su contingente. La única excepción es que puede vender la leche no comprendida en el contingente en el marco de la nueva Clase 4 m) para alimentación animal en el mercado interno, pero a un precio muy inferior.25 Además, el precio de la leche en el mercado interno es fijado por organismos gubernamentales. Éstos también comercializan la leche destinada al mercado interno, recaudan los ingresos derivados de las ventas y los distribuyen entre los productores.26 14. El Canadá también introdujo una nueva categoría de leche destinada a la elaboración para la exportación, llamada "leche para la exportación comercial" ("CEM"). Las ventas de CEM son efectuadas por productores canadienses a elaboradores canadienses, para la elaboración de diversos productos lácteos destinados a la exportación. Esas ventas se efectúan mediante "contratos previos", es decir, contratos concertados con antelación a la producción de la leche.27 Los productores canadienses pueden vender cualquier cantidad de CEM a los elaboradores, en condiciones negociadas libremente entre el productor y el elaborador. Las ventas de CEM no requieren contingentes ni ninguna otra forma de permisos del Gobierno del Canadá o sus organismos. Los ingresos que generan las ventas de CEM son percibidos directamente por los productores sin intervención gubernamental. Pero si se vende en el mercado interno un producto lácteo derivado de CEM, pueden imponerse al elaborador sanciones económicas por desviar el producto lácteo al mercado interno. Los aspectos fácticos del nuevo plan se exponen con mayor detalle en el informe del Grupo Especial.28 III. Argumentos presentados por escrito por los participantes y los terceros participantes
15. El Canadá alega que la interpretación dada por el Grupo Especial al párrafo 3 del artículo 10 es "claramente errónea", pues esa disposición establece una carga de la prueba "inversa" que obliga al Miembro demandado a acreditar una presunción salvo prueba en contrario de que sus medidas no son incompatibles con sus obligaciones. Corresponde entonces a los Miembros reclamantes presentar pruebas y argumentos que refuten esa presunción. 16. El Canadá sostiene que el Grupo Especial impuso erróneamente una carga mínima a los Miembros reclamantes al examinar si habían logrado establecer una presunción. El Canadá sostiene también que había presentado pruebas suficientes para crear una presunción salvo prueba en contrario de que no existían subvenciones a la exportación y que los Estados Unidos y Nueva Zelandia no lograron refutar esa presunción. Si el Grupo Especial hubiera aplicado debidamente las disposiciones del párrafo 3 del artículo 10, se habría pronunciado en favor del Canadá. 17. El Canadá alega que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que las medidas del Canadá proporcionaban subvenciones a la exportación en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura y discrepa de las constataciones del Grupo Especial tanto con respecto a "pagos" como con respecto a "financiados en virtud de medidas gubernamentales".
18. En lo que respecta a "pagos", el Canadá alega en primer lugar que el Órgano de Apelación tuvo el propósito de que el estándar del costo de producción se basara en los costos de cada productor lechero y no en una cifra única correspondiente al costo medio de producción en toda la rama de producción. El Canadá señala expresiones del Órgano de Apelación como "cada productor decide por sí mismo", "el valor ... de la leche al productor" y "los costos … en que haya incurrido el productor" como indicaciones de que el Órgano de Apelación se centró en los costos de producción de cada productor lechero. Un promedio de toda la rama de producción, a juicio del Canadá, no tiene "ninguna pertinencia" respecto de las decisiones individuales de los productores que participan en transacciones de CEM. 19. En segundo lugar, el Canadá alega que el Grupo Especial incurrió en error al incluir en la determinación del costo de producción los rendimientos imputados a la mano de obra familiar, a la administración y al capital propio. La imputación de rendimientos constituye una intervención del gobierno en el mercado y está incluida en los estudios anuales del costo de producción que realiza la Comisión de Productos Lácteos del Canadá ("la CDC") con el fin de asegurar que los productores lecheros obtengan "una justa retribución de su trabajo y sus inversiones".29 Además, el rendimiento de la mano de obra familiar, la administración y el capital del propietario se derivan de los beneficios de la empresa de producción de leche. El Canadá afirma que los beneficios son distintos de los costos y, por consiguiente, están excluidos de la determinación del costo de producción. 20. En tercer lugar, el Canadá sostiene que los costos de comercialización, transporte y administración no son costos de producción y, en consecuencia, no deben incluirse en la determinación de éstos. El Canadá discrepa también de la constatación del Grupo Especial de que los costos de la obtención de contingente deben incluirse en la determinación de los costos de producción. Los costos de los contingentes deben tratarse como costos de comercialización limitados al mercado interno y no como costos pertinentes cuando se examinan las ventas de exportación. Por otra parte, el Canadá considera que el contingente es un activo intangible con vida útil indefinida y, en consecuencia, discrepa de la conclusión del Grupo Especial de que los principios de contabilidad generalmente aceptados ("PCGA") permiten la amortización de esos costos. 21. Por último, el Canadá impugna la naturaleza de las pruebas que, a su juicio, exigió el Grupo Especial para demostrar que no se están efectuando "pagos". Según el Canadá, el Grupo Especial sostuvo que no existirían "pagos" si el Canadá podía demostrar que los costos de producción de cada productor permiten a éste participar en el mercado de la CEM sin sufrir pérdidas. Alega el Canadá que el Grupo Especial, al sostener esto, exigía al Canadá que comparara los costos de cada uno de los productores participantes en transacciones de CEM con los beneficios obtenidos por esos mismos productores. Esto impondría al Canadá una carga "que es imposible esperar que cumpla".30 El Canadá aduce que el párrafo 1 c) del artículo 9 no puede contemplar la existencia de "pagos" cuando un Miembro demuestra que una proporción importante de productores tiene costos de producción que les permiten participar en las transacciones de CEM recuperando su costo total de producción.
22. El Canadá sostiene que el Grupo Especial incurrió en error al constatar la existencia de un "vínculo demostrable" entre la financiación de los "pagos" por la venta de CEM y las "medidas gubernamentales" del Canadá. El Canadá considera que, para que exista un vínculo demostrable entre esos dos elementos, es preciso que haya una medida gubernamental afirmativa que influya en las decisiones de los productores, por ejemplo, cuando el gobierno suministra, recauda, proporciona o administra fondos. El Canadá alega que cuando, como en este caso, el gobierno no hace otra cosa que establecer un marco que simplemente permita a los productores y elaboradores, si así lo desean, negociar libremente la compra y venta de leche destinada a la exportación, los pagos no son pagos "financiados en virtud de medidas gubernamentales". El Canadá aduce que, como afirmó el Órgano de Apelación, el Gobierno del Canadá no obliga ni lleva a los productores a producir y vender CEM.31 23. A juicio del Canadá, la exención de los elaboradores de CEM del requisito de pagar el precio interno administrado y la prohibición de desviar la CEM al mercado interno no tienen un vínculo demostrable con la financiación de pago alguno, y de ningún modo son incompatibles con las obligaciones que imponen al Canadá los Acuerdos abarcados. De modo similar, el Canadá sostiene que la práctica de comprometer anticipadamente las ventas de CEM no "financia" pagos, sino que asegura que la CEM no sea leche excedentaria. 24. Plantea seguidamente el Canadá que el Grupo Especial, al basarse en el concepto de "subvenciones cruzadas", introduce en el párrafo 1 c) del artículo 9 una noción "extraña" y "de alcance indefinido" sin que esa disciplina haya sido negociada ni aceptada por los Miembros de la OMC.32 El precio interno regulado no financia "pagos", en el sentido del párrafo 1 c) del artículo 9, porque está relacionado únicamente con el mercado interno. El Canadá alega además que no tiene sentido que un productor produzca voluntariamente más leche para venderla con pérdida. El Canadá sostiene también que, en cualquier caso, una constatación sobre la existencia de "subvenciones cruzadas" no puede extenderse al centenar de productores de CEM en el Canadá que no venden leche en el mercado interno. 25. El Canadá sostiene que si el Grupo Especial hubiera interpretado correctamente el punto d) de la Lista ilustrativa de subvenciones a la exportación ("Lista ilustrativa") del Anexo I del Acuerdo SMC , teniendo en cuenta el contexto que ofrece el párrafo 1 a) 1) iv) del artículo 1 de ese Acuerdo, sólo podría haber llegado a la conclusión de que la CEM no se proporciona "indirectamente por medio de programas impuestos por las autoridades". El Grupo Especial también incurrió en error al rechazar las pruebas presentadas por el Canadá que indicaban que la CEM se ofrece en condiciones igualmente favorables que las aplicables a los componentes de la leche con arreglo al Programa de Importación para la Reexportación ("IREP") del Canadá. Por lo tanto, en opinión del Canadá, las ventas de CEM no constituyen subvenciones a la exportación en el sentido del párrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura .
26. Nueva Zelandia argumenta que, si el Grupo Especial no aplicó las normas sobre la carga de la prueba establecidas en el párrafo 3 del artículo 10, tal cosa favoreció al Canadá porque quedó eximido de una carga que de otro modo le habría correspondido. Por otra parte, el análisis del Grupo Especial "pone de manifiesto" que el Grupo Especial efectivamente exigió al Canadá que acreditara la inexistencia de subvenciones a la exportación y que el Canadá no satisfizo esa carga. Nueva Zelandia sostiene que, de todos modos, cualquier error en que haya podido incurrir el Grupo Especial al interpretar el párrafo 3 del artículo 10 no tuvo ninguna consecuencia en el resultado de este caso.
27. Nueva Zelandia sostiene que las objeciones del Canadá a la aplicación por el Grupo Especial del estándar del costo total medio de producción se basan en un rechazo de la lógica inherente a este estándar. El criterio del Canadá haría que este estándar sea "fundamentalmente impracticable" y "lo privaría de todo contenido".33 28. Nueva Zelandia sostiene, en primer lugar, que la única forma de efectuar una determinación acerca de si los productores realizan ventas de CEM a precios inferiores al costo total medio de producción consiste en examinar una determinación del promedio del costo total de producción para toda la rama de producción. Según Nueva Zelandia, una determinación del costo total medio de producción basada en los costos de producción de cada productor, como propone el Canadá, es "simplemente impracticable"34 y supone la necesidad de tomar en consideración el costo total medio de producción de todos y cada uno de los productores canadienses para poder establecer si se han efectuado "pagos". 29. En segundo lugar, Nueva Zelandia argumenta que los costos imputados a la mano de obra familiar, a la remuneración de la gestión y al rendimiento del capital propio deben incluirse en la determinación del costo de producción, porque representan costos incurridos por el productor. Nueva Zelandia considera que esos costos imputados se diferencian de los beneficios porque éstos surgen "además y por encima" de todos los costos fijos y variables.35 Nueva Zelandia considera también que el Grupo Especial actuó con acierto al basarse en datos sobre costos de producción de la CDC, porque estos datos se basan en un estudio objetivo y se someten a verificación. 30. En tercer lugar, Nueva Zelandia sostiene que también es infundada la reclamación del Canadá respecto de la forma en que el Grupo Especial trató los costos de transporte y comercialización, así como los costos relativos a los contingentes. Según Nueva Zelandia, todos esos costos son costos en que han incurrido los productores y que se deben recuperar mediante el precio de venta. No cambia este hecho porque se los describa como costos de "comercialización" y no como costos de "producción". También aduce Nueva Zelandia que no es posible eliminar los costos relativos a los contingentes asignándolos al mercado interno, porque el Órgano de Apelación ha dicho que deben tenerse en cuenta los costos relacionados tanto con el mercado interno como con el mercado de exportación.
31. Nueva Zelandia opina que lo esencial de las objeciones del Canadá a las conclusiones del Grupo Especial sobre la expresión "financiados en virtud de medidas gubernamentales" reside en que la medida gubernamental de que se trata no "obliga" ni "lleva" a los productores a "producir y vender" CEM. Sin embargo, Nueva Zelandia estima que el Órgano de Apelación no ha constatado que los pagos sólo pueden ser "financiados en virtud de medidas gubernamentales" cuando los productores estuviesen "obligados" o fuesen "llevados" a producir y vender CEM. Por el contrario, el Grupo Especial examinó correctamente si existía o no un vínculo demostrable entre la medida gubernamental y la financiación de "pagos". 32. A juicio de Nueva Zelandia, el hecho de eximir al elaborador de la necesidad de pagar el precio interno más alto se vincula claramente con la financiación de "pagos". La exención tiene por único objetivo proporcionar leche para la elaboración destinada a la exportación. Ésta no sería posible si los elaboradores tuvieran que adquirir la leche al precio del mercado interno. 33. Con respecto al argumento del Canadá de que el concepto de "subvenciones cruzadas" es "extraño" al Acuerdo sobre la Agricultura y a cualquier otro Acuerdo abarcado, Nueva Zelandia alega que las subvenciones cruzadas son pertinentes en virtud del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 ("Acuerdo Antidumping"). Además, el Órgano de Apelación, en el primer procedimiento del párrafo 5 del artículo 21, señaló, como una consideración pertinente, la posibilidad de las subvenciones cruzadas en el marco del párrafo 1 c) del artículo 9. 34. En opinión de Nueva Zelandia, los argumentos del Canadá según los cuales el Grupo Especial debió haber extraído orientación del artículo 1 del Acuerdo SMC para su interpretación del punto d) de la Lista ilustrativa de ese Acuerdo restringirían artificialmente el alcance del punto d). Según Nueva Zelandia, el Grupo Especial aplicó el punto d) conforme a sus propios términos, y era innecesario recurrir a otras fuentes para ampliar o restringir el alcance de esa disposición. Nueva Zelandia concuerda también con el Grupo Especial en que las importaciones del IREP se ofrecen a los elaboradores para la exportación en condiciones comerciales menos favorables que la CEM.
35. Los Estados Unidos alegan que la objeción del Canadá a la interpretación dada por el Grupo Especial al párrafo 3 del artículo 10 pasa por alto el hecho de que el criterio del Grupo Especial sólo puede beneficiar al Canadá, porque el Grupo Especial inicialmente realizó un examen innecesario acerca de si los reclamantes habían logrado establecer una presunción. Sin embargo, los Estados Unidos estiman que ese paso adicional no alteró los resultados de la diferencia.
36. Los Estados Unidos opinan que el Grupo Especial llegó acertadamente a la conclusión de que los productores lecheros canadienses efectúan "pagos" a los elaboradores de leche canadienses. En primer lugar, los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial llegó con acierto a la conclusión de que el Órgano de Apelación, en el primer procedimiento del párrafo 5 del artículo 21, no se refirió a un estándar del costo de producción individual, y que un punto de referencia del costo de producción basado en los productores considerados individualmente era "impracticable".36 37. En segundo lugar, los Estados Unidos concuerdan con el Grupo Especial en que el punto de referencia del costo de producción debe incluir todos los costos económicos. Con respecto a la imputación de costos, el Grupo Especial reconoció con acierto que la inversión en la empresa lechera de mano de obra familiar, administración y capital entraña costos de oportunidad económicos. El hecho de que la CDC calcula anualmente esos costos para incluirlos en su estudio de los costos de producción contradice el argumento del Canadá de que la determinación de una cuantía adecuada por concepto de rendimiento imputado de la mano de obra familiar, la administración y el capital del propietario es intrínsecamente especulativa, a la vez que subjetiva. Los Estados Unidos afirman que la utilización de estos datos para establecer el precio interno regulado en nada afecta a la validez de los mismos. 38. En tercer término, los Estados Unidos concuerdan también con el Grupo Especial en que los costos de transporte, administración y comercialización deben incluirse en el estándar del costo de producción, porque representan costos reales que el productor debe recuperar para poder mantenerse en actividad con el curso del tiempo. Del mismo modo, el costo que supone la obtención de un contingente de producción representa un costo real en que el productor incurrirá en la producción de leche, cualquiera que sea el régimen aplicable a ese costo conforme a los principios de contabilidad. 39. Por último, los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial llegó con acierto a la conclusión de que los datos del Canadá sobre cada productor no demuestran que los productores no estén efectuando "pagos" a los elaboradores. El Canadá no pudo presentar pruebas que establecieran la correlación entre los costos de producción de cada productor y las ventas de cada productor en el mercado de la CEM, y el Grupo Especial se rehusó acertadamente a presumir que sólo participaban en ese mercado productores cuyos costos de producción eran inferiores al precio de la CEM.
40. Los Estados Unidos alegan que no tienen fundamento las objeciones del Canadá respecto de las constataciones del Grupo Especial con respecto a la frase "financiados en virtud de medidas gubernamentales". Los Estados Unidos discrepan de la aparente aseveración del Canadá de que el Órgano de Apelación ya se ha pronunciado acerca del elemento del párrafo 1 c) del artículo 9 referente a las medidas gubernamentales. El Órgano de Apelación no ha declarado que conforme a dicha disposición los productores deban estar "obligados" a producir leche adicional destinada a la exportación, o ser "llevados" a hacerlo. 41. A juicio de los Estados Unidos, el Órgano de Apelación explicó, en el primer procedimiento del párrafo 5 del artículo 21, que las medidas gubernamentales pertinentes podían incluir la regulación de la oferta y el precio de la leche en el mercado interno. El Grupo Especial llegó entonces a la correcta conclusión de que un productor lechero que procurara maximizar sus beneficios consideraría la medida en que el precio regulado de la leche para el mercado interno, que cubriera sus costos, le permitiría efectuar ventas adicionales en el mercado de la CEM sin dejar de cubrir sus costos marginales. El Canadá se equivoca al afirmar que el Grupo Especial constató que las medidas gubernamentales canadienses simplemente hacen posible que los productores efectúen "pagos". 42. Los Estados Unidos están de acuerdo en que las políticas adoptadas por el Canadá, de eximir al elaborador del pago del precio más alto que rige en el mercado interno y prohibir que la CEM se desvíe a ese mercado, respaldan la constatación del Grupo Especial de que los pagos son "financiados en virtud de medidas gubernamentales". Mediante estas políticas, las medidas gubernamentales del Canadá aseguran que la mayor parte de la leche no contingentada se canalice hacia el mercado de la CEM. 43. Los Estados Unidos también están de acuerdo con el Grupo Especial en que el requisito de comprometer las ventas de la CEM anticipadamente crea un incentivo más para que se dedique al mercado de la CEM una cantidad de leche mayor que la que se le destinaría de otro modo. Debido a ello, la política de compromisos anticipados apoya la constatación del Grupo Especial de la existencia de un "vínculo demostrable" entre las medidas gubernamentales y la financiación de "pagos". 44. Por último, los Estados Unidos consideran que el Canadá presenta en términos inexactos el análisis del Grupo Especial de la regulación por el Canadá de la oferta y el precio de la leche en el mercado interno. El Grupo Especial no creó ninguna nueva forma de subvenciones ni ninguna nueva obligación en el régimen de la OMC; por el contrario, siguió "cuidadosamente" la orientación impartida a ese respecto por el Órgano de Apelación y empleó la expresión "subvenciones cruzadas" como una fórmula sintética conveniente en su análisis de las medidas gubernamentales en forma de regulación del precio y la oferta de leche en el mercado interno.37 Los Estados Unidos afirman que el Grupo Especial examinó cuidadosamente si el precio interno regulado permitía a los productores efectuar ventas de CEM en condiciones menos rentables sin dejar de cubrir, al menos, sus costos de producción marginales. 45. Según los Estados Unidos, el Grupo Especial constató acertadamente que el plan canadiense de la CEM es incompatible con el párrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura . Contrariamente a lo que afirma el Canadá, el Grupo Especial no omitió tomar en consideración ningún contexto pertinente al aplicar el punto d) de la Lista ilustrativa del Acuerdo SMC . Además, los Estados Unidos concuerdan con el Grupo Especial en que los elaboradores de leche del Canadá obtienen la CEM en condiciones más favorables que la leche entera en polvo a través del IREP.
46. La Argentina coincide en términos generales con el razonamiento del Grupo Especial respecto del párrafo 1 c) del artículo 9 y considera que, teniendo en cuenta las características del sistema canadiense de oferta de leche -analizado por el Grupo Especial-, los productores lecheros canadienses destinarán su producción excedentaria al mercado de la CEM. La Argentina sostiene también que el empleo de los términos "en virtud de", en lugar de la preposición "por", indica que el párrafo 1 c) del artículo 9 incluye situaciones en que los "pagos" no son financiados directamente por el gobierno, y en que éste no interviene directamente en la operación de "pago", sino que crea "todo un conjunto de circunstancias" que termina resultando en la existencia de "pagos" a la exportación.38 47. En lo que respecta al párrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura, la Argentina concuerda con el Grupo Especial en que el Canadá no ha acreditado la ausencia de los tres elementos de las subvenciones a la exportación que contempla el punto d) de la Lista ilustrativa del Acuerdo SMC . Una medida gubernamental que esté comprendida en el punto d) de la Lista ilustrativa del Acuerdo SMC constituye, al mismo tiempo, una "subvención a la exportación" en el sentido del párrafo 1 del artículo 10, aun cuando no exista adeudo en la contabilidad pública. 48. Las Comunidades Europeas están de acuerdo con el Canadá en que el Grupo Especial interpretó erróneamente el párrafo 3 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura. La norma en materia de prueba que ha de aplicarse en este caso es que el Canadá deberá acreditar prima facie que su medida no constituye una "subvención a la exportación". 49. Con respecto a la cuestión de los "pagos" conforme al párrafo 1 c) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura , las Comunidades Europeas consideran que el costo total medio de producción no constituye el punto de referencia apropiado para establecer si existen "pagos" en el sentido de esa disposición. Con el estándar del Grupo Especial es posible constatar la existencia de una subvención cuando no se otorga ningún "beneficio" y, de cualquier modo, ese estándar es "impracticable".39 El Grupo Especial también incurrió en error al incluir en el estándar del costo de producción una cantidad por concepto de beneficios, así como rubros de costos tales como mano de obra familiar, remuneración de la gestión y rendimiento del capital propio. Por último, al examinar las pruebas de la existencia de "pagos", el Grupo Especial impuso al Canadá una carga probatoria insuperable. 50. En lo que respecta a la expresión "financiados en virtud de medidas gubernamentales", las Comunidades Europeas "apoyan plenamente" la apelación del Canadá.40 El Grupo Especial, al constatar que bastaba demostrar que las medidas gubernamentales hacían posibles las ventas, aplicó un estándar que contradice la orientación impartida por el Órgano de Apelación. Ninguna de las cuatro medidas gubernamentales que señala el Grupo Especial -a saber: la prohibición de desviar la CEM al mercado interno; la exención de los elaboradores para la exportación de la necesidad de pagar el precio fijado para el mercado interno; las subvenciones cruzadas; y el requisito de los contratos anticipados- es suficiente para determinar que los productores están obligados a suministrar CEM o son llevados a hacerlo. 51. Las Comunidades Europeas estiman que el Grupo Especial amplió las obligaciones que establece el párrafo 1 c) del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura. La interpretación del término "financiados" en un sentido que abarca también los pagos en especie va más allá del sentido corriente de ese término. El párrafo 1 c) del artículo 9 sólo comprende los pagos hechos por particulares en la medida en que tales "pagos" se financien con ingresos derivados de un gravamen impuesto sobre el respectivo producto agropecuario. En consecuencia, las Comunidades Europeas sostienen que, para que una medida quede comprendida en el párrafo 1 c) del artículo 9, es preciso que las autoridades "impongan" u "ordenen" pagos.41 52. Las Comunidades Europeas sostienen, además, que las constataciones del Grupo Especial parten del supuesto de que los Miembros de la OMC se propusieron evitar las subvenciones cruzadas, es decir, que fue el propósito de los Miembros enfocar la omisión de los gobiernos de impedir el "comportamiento económico natural" de las subvenciones cruzadas.42 Sin embargo, el párrafo 1 c) del artículo 9, como todas las normas de la OMC, sólo se refiere a actos de los gobiernos y no a sus omisiones. 53. Las Comunidades Europeas no están de acuerdo con las constataciones del Grupo Especial sobre el párrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura. En esa disposición, el concepto de subvención a la exportación debe interpretarse con la misma extensión43 de la definición básica de subvenciones que figura en el Acuerdo SMC , salvo cuando el Acuerdo sobre la Agricultura dispone otra cosa expresamente. A juicio de las Comunidades Europeas, la medida en litigio no se ajusta a los elementos básicos de la definición de "contribución financiera" a tenor del párrafo 1 a) 1) iv) del artículo 1 del Acuerdo SMC , porque no "encomiend[a] a una entidad privada … o le orden[a] que … lleve a cabo" una función que en otro caso desempeñarían los gobiernos. Tampoco es la medida un "programa impuesto por las autoridades" en el sentido del punto d) de la Lista ilustrativa del Acuerdo SMC .
2 Las recomendaciones y resoluciones del OSD fueron consecuencia de la adopción, por el OSD, del informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Productos lácteos . En el presente informe cuando no referimos al "Grupo Especial inicial" nos estamos refiriendo al que examinó la reclamación inicial presentada por Nueva Zelandia y los Estados Unidos. 3 WT/DS103/10, WT/DS113/10, de 7 de enero de 2000.
4 WT/DS103/13, WT/DS113/13, de 13 de diciembre de 2000.
5 WT/DS103/16, de 19 de febrero de 2001; WT/DS113/16, de 19 de febrero de 2001.
6 WT/DS103/17, de 19 de febrero de 2001; WT/DS113/17, de 19 de febrero de 2001.
7 WT/DS103/18, de 28 de febrero de 2001; WT/DS113/18, de 28 de febrero de 2001.
8 WT/DS103/14, de 5 de enero de 2001, párrafo 9; WT/DS113/14, de 5 de enero de 2001, párrafo 9.
9 En el presente informe nos referiremos a ese Grupo Especial como "primer Grupo Especial del párrafo 5 del artículo 21".
10 Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Canadá - Productos lácteos (párrafo 5 del artículo 21 - Nueva Zelandia y Estados Unidos), párrafos 126 y 127.
11 El OSD adoptó el informe del Grupo Especial y el informe del Órgano de Apelación en el asunto Canadá - Productos lácteos (párrafo 5 del artículo 21 - Nueva Zelandia y Estados Unidos) el 18 de diciembre de 2001.
12 WT/DS103/23, de 6 de diciembre de 2001; WT/DS113/23, de 6 de diciembre de 2001.
13 WT/DS103/24, de 2 de enero de 2002; WT/DS113/24, de 2 de enero de 2002.
14 Ibid. Esta petición, sin embargo, no comprendía las cuestiones relacionadas con la composición del grupo especial.
15 Informe del Grupo Especial, párrafo 6.1.
16 Ibid., párrafo 6.3. 17 El Canadá apela contra las constataciones del Grupo Especial referentes al párrafo 3 del artículo 3, el artículo 8, el párrafo 1 c) del artículo 9 y los párrafos 1 y 3 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura.
18 De conformidad con la Regla 21 de los Procedimientos de trabajo.
19 De conformidad con la Regla 22 y el párrafo 3 de la Regla 23 de los Procedimientos de trabajo.
20 De conformidad con el párrafo 1 de la Regla 24 de los Procedimientos de trabajo.
21 De conformidad con el párrafo 2 de la Regla 24 de los Procedimientos de trabajo.
22 Informe del Grupo Especial que se ocupó del asunto Canadá - Productos lácteos, párrafo 8.1 a); informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Canadá - Productos lácteos , párrafo 144 b).
23 Los niveles de los compromisos del Canadá en materia de cantidades, contenidos en la Parte IV, Sección II, de su Lista, son los siguientes: 3.500 toneladas respecto de la mantequilla; 44.953 toneladas respecto de la leche desnatada en polvo; 9.076 toneladas respecto del queso y 30.282 toneladas respecto de otros productos lácteos.
24 En respuesta a las preguntas formuladas en la audiencia, el Canadá declaró que, cuando se creó el sistema de gestión de la oferta de leche, se asignó un contingente entre los agricultores existentes. El Canadá indicó también que el contingente es un derecho transferible y que se ha desarrollado un activo mercado para el contingente. El precio del contingente en este mercado oscila actualmente entre 15.000 y 30.000 dólares canadienses por kilogramo de grasa de mantequilla por día.
25 El precio administrado de la leche de la Clase 4 m) es de 10 dólares canadienses por hectolitro, frente a 49,48 y 56,06 dólares canadienses por hectolitro, que son las cifras entre las que se sitúa el precio de la leche industrial para el mercado interno. El Canadá no cuestiona estas cifras. (Informe del Grupo Especial, nota 410 del párrafo 5.116.)
26 Para una descripción más pormenorizada del sistema anterior de gestión de la oferta de leche véanse el informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Canadá - Productos lácteos , párrafos 6 a 16, y el informe del Grupo Especial que se ocupó de ese asunto, párrafos 2.1 a 2.66.
27 En la audiencia, el Canadá informó al Órgano de Apelación de que, en general, los productores conciertan los compromisos de venta de CEM con una antelación mínima de 30 días respecto de la venta.
28 Informe del Grupo Especial, párrafos 2.2 a 2.4. Véase también el informe del Grupo Especial, Canadá - Productos lácteos (párrafo 5 del artículo 21 - Nueva Zelandia y Estados Unidos), párrafos 3.1 a 3.9. El precio medio de la CEM es de aproximadamente 29 dólares canadienses por hectolitro. (Informe del Grupo Especial, párrafo 5.60.)
29 Véase el artículo 8 de la Ley sobre la Comisión de Productos Lácteos del Canadá (R.S.C. 1985, c. C-15) Canadá - Prueba documental 3, presentada por el Canadá al Grupo Especial; Nueva Zelandia - Prueba documental 8, presentada por Nueva Zelandia al Grupo Especial.
30 Comunicación del apelante presentada por el Canadá, párrafo 47.
31 Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto Canadá - Productos lácteos (párrafo 5 del artículo 21 - Nueva Zelandia y Estados Unidos), párrafo 117.
32 Comunicación del apelante presentada por el Canadá, párrafo 91.
33 Comunicación del apelado presentada por Nueva Zelandia, párrafos 3.08 y 3.17.
34 Ibid., párrafo 3.35.
35 Ibid., párrafo 3.23. 36 Comunicación del apelado presentada por los Estados Unidos, párrafo 29.
37 Comunicación del apelado presentada por los Estados Unidos, párrafo 61.
38 Comunicación de la Argentina como tercero participante, párrafo 26.
39 Comunicación de las Comunidades Europeas como tercero participante, título de la sección A.1 b) del capítulo IV, página 12.
40 Ibid., párrafo 67.
41 Ibid., título de la sección B.4 b) del capítulo IV, página 25.
42 Comunicación de las Comunidades Europeas como tercero participante, párrafo 115.
43 Ibid., párrafo 125.
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