3. Acuerdos invocados y orden en el que el Grupo Especial examinará las reclamaciones

a) Acuerdo sobre la Agricultura y Acuerdo SMC

7.18 Los dos reclamantes invocan el Acuerdo sobre la Agricultura. En el artículo 2 del Acuerdo se declara que el Acuerdo se aplica a los productos agropecuarios enumerados en el anexo 1. Entre los "productos agropecuarios" enumerados en el anexo 1 figuran los productos en litigio en la presente diferencia (mantequilla, queso y "demás productos de la leche"), todos los cuales están clasificados en el capítulo 4 del SA. Constatamos, por consiguiente, que el Acuerdo sobre la Agricultura es aplicable a la cuestión que examinamos.

7.19 Los Estados Unidos invocan además el artículo 3 del Acuerdo SMC, que, entre otras cosas, contiene una prohibición general de las subvenciones a la exportación. No obstante, según se declara en él expresamente, el artículo 3 del Acuerdo SMC está supeditado en su aplicación a las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios a las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura. El párrafo 1 del artículo 3 establece lo siguiente:

A este respecto, el artículo 21 del Acuerdo sobre la Agricultura establece además lo siguiente:

7.20 Según la posición general que refleja el Acuerdo sobre la Agricultura, un Miembro puede utilizar subvenciones a la exportación, pero solamente dentro de los límites de los niveles de compromiso en materia de desembolsos presupuestarios y cantidades especificados en la Lista de ese Miembro anexa al Acuerdo sobre la OMC. En efecto, el párrafo 3 del artículo 3, el artículo 8 y el artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura prohíben la concesión de subvenciones a la exportación de productos agropecuarios que excedan de los límites especificados en la Lista.

7.21 La concesión de subvenciones a la exportación que excedan de los límites especificados en la Lista es también recurrible, en principio, en virtud de la prohibición del artículo 3 del Acuerdo SMC. No obstante, de conformidad con el inciso i) del apartado c) del artículo 13 del Acuerdo sobre la Agricultura, las subvenciones a la exportación que estén en plena conformidad con la parte V del Acuerdo sobre la Agricultura estarán exentas de medidas basadas en el artículo 3 del Acuerdo SMC durante el "período de aplicación" (en este caso concreto, hasta el 1� de diciembre del 2003).

7.22 En consecuencia, nuestra conclusión acerca de si el plan de clases especiales de leche constituye una subvención a las exportaciones, en el sentido del Acuerdo sobre la Agricultura, que está en plena conformidad con la parte V de este Acuerdo (artículos 8 a 11 y, por referencia, párrafo 3 del artículo 3) puede ser concluyente para la alegación de los Estados Unidos de que se han infringido el artículo 3 del Acuerdo SMC.

7.23 Por las razones expuestas³⁷⁷, el Grupo Especial examinará en primer lugar las reclamaciones formuladas en relación con el Acuerdo sobre la Agricultura. Sin perjuicio de ello, observamos que las partes coinciden en que el Acuerdo SMC es importante para la interpretación del contexto de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura relativas a las subvenciones a la exportación. Como declaró el Órgano de Apelación en su informe sobre Brasil - Medidas que afectan al coco desecado:

i) Resumen General

7.24 Al ser éste el primer asunto sometido a un grupo especial que se refiere a las disposiciones sustantivas del Acuerdo sobre la Agricultura concernientes a las subvenciones a la exportación, consideramos procedente hacer un resumen de esas disposiciones, que forman parte del contexto en el que han de examinarse las disposiciones concretas invocadas por los reclamantes y las alegaciones correspondientes y reflejan además el objeto y fin del Acuerdo sobre la Agricultura, otro elemento que hemos de tener en cuenta al examinar las cuestiones que se nos han sometido.³⁷⁹

7.25 Como se declara en el preámbulo del Acuerdo sobre la Agricultura, el fin principal del Acuerdo es "establecer la base para la iniciación de un proceso de reforma del comercio de productos agropecuarios"³⁸⁰ en armonía, entre otros, con el objetivo a largo plazo de establecer "un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado".³⁸¹ Este objetivo se persigue para "prever reducciones progresivas sustanciales de la ayuda y la protección a la agricultura que se efectúen de manera sostenida a lo largo de un período acordado, como resultado de las cuales se corrijan y prevengan las restricciones y distorsiones en los mercados agropecuarios mundiales".³⁸²

7.26 La finalidad general de las negociaciones sobre la agricultura de la Ronda Uruguay era "lograr una mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios y someter todas las medidas que afectan al acceso de las importaciones y a la competencia de las exportaciones a normas y disciplinas del GATT reforzadas y de un funcionamiento más eficaz".³⁸³ En lo que respecta a la competencia de las exportaciones, se trataba de alcanzar esa finalidad mediante "la mejora del clima de la competencia a través de una mayor disciplina en la utilización de todas las subvenciones directas e indirectas y demás medidas que afectan directa o indirectamente al comercio de productos agropecuarios, con inclusión de la reducción gradual de sus efectos negativos y el tratamiento de sus causas".³⁸⁴ Fruto de esas negociaciones fueron: i) los compromisos vinculantes específicos de reducción de las subvenciones a la exportación y de la ayuda interna consignados en las Listas de los Miembros de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3 del Acuerdo sobre la Agricultura, que constituyen "compromisos de limitación de las subvenciones"; y ii) las normas establecidas en el propio Acuerdo sobre la Agricultura, destinadas a proteger los compromisos consignados en las Listas y a establecer un nuevo marco que regule la utilización de las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios y de la ayuda interna.

7.27 La disposición fundamental de carácter general del Acuerdo sobre la Agricultura con respecto a las subvenciones a la exportación es su artículo 8:

El apartado e) del artículo 1 del Acuerdo define la expresión "subvenciones a la exportación" ("salvo que el contexto exija otro significado") como "las subvenciones supeditadas a la actuación exportadora, con inclusión de las enumeradas en el artículo 9 del presente Acuerdo". Esta enumeración de las subvenciones a la exportación y el período de base correspondiente en relación con el volumen de exportaciones subvencionado y los desembolsos presupuestarios sirvieron de base para el establecimiento de los compromisos de reducción de la Ronda Uruguay consignados en las Listas. Con arreglo al párrafo 1 del artículo 9, están sujetas a los compromisos de reducción contraídos en el Acuerdo:

7.28 En virtud de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo, la enumeración del párrafo 1 del artículo 9 constituye la base de las normas fundamentales del Acuerdo relativas a las subvenciones a la exportación. El párrafo 3 del artículo 3 establece lo siguiente:

7.29 La prohibición del párrafo 3 del artículo 3 se refiere exclusivamente a las subvenciones a la exportación enumeradas en el párrafo 1 del artículo 9. Todas las demás subvenciones supeditadas a la actuación exportadora, en el sentido en el que se definen en el apartado e) del artículo 1 del Acuerdo, están sujetas a las disposiciones del artículo 10 relativas a la prevención de la elusión de los compromisos en materia de subvenciones a la exportación. El párrafo 1 del artículo 10 establece lo siguiente:

Así pues, un Miembro puede utilizar, dentro de los límites de los compromisos de reducción que haya consignado en su Lista, subvenciones a la exportación no enumeradas en el párrafo 1 del artículo 9. No obstante, como establece el párrafo 1 del artículo 10, esas subvenciones no podrán aplicarse de una forma tendente a la elusión de esos y otros compromisos en materia de subvenciones a la exportación contraídos en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura.

ii) Disposiciones específicas en que se basan las partes

7.30 Ambos reclamantes invocan el párrafo 3 del artículo 3, el artículo 8, el párrafo 1 del artículo 9 y el artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura antes citados.

7.31 Dado que el párrafo 1 del artículo 9 concierne a los compromisos expresos de reducción suscritos por el Canadá, a diferencia del artículo 10, relativo a la elusión de esos compromisos, examinaremos en primer lugar si el plan de clases especiales de leche entraña una subvención a la exportación enumerada en el párrafo 1 del artículo 9. Ambos reclamantes analizan también en primer lugar el párrafo 1 del artículo 9. Consideramos preferible este orden al seguido por el Canadá, que examina en primer lugar si el plan constituye, de forma más general una "subvención", con especial referencia al Acuerdo SMC. Lo que hemos de examinar ahora en primer término es si se concede una "subvención a la exportación" respecto del volumen de exportaciones de productos agropecuarios que sobrepasa el límite de los compromisos de reducción contraídos por el Canadá en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura. A nuestro parecer, el texto más concreto y adecuado de que disponemos para formular esa determinación es el del párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura, que describe las prácticas concretas que constituyen "subvenciones a la exportación" expresamente sujetas a los compromisos de reducción del Canadá, y no el artículo 1 del Acuerdo SMC, con arreglo al cual se considera que determinadas prácticas constituyen una "subvención" a los efectos de ese Acuerdo.

4. La carga de la prueba a consecuencia del párrafo 3 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura

7.32 Antes de analizar el párrafo 1 del artículo 9, tomamos nota de que el párrafo 3 del artículo 10 establece lo siguiente:

7.33 La citada disposición desplaza la carga de la prueba del reclamante al demandado. La parte demandada (es decir el país exportador) que alegue que las cantidades exportadas por encima del nivel de su compromiso de reducción no están subvencionadas debe demostrar que no se ha otorgado ninguna subvención a la exportación para la cantidad exportada en cuestión. Todas las partes en la diferencia coinciden en que el texto del párrafo 3 del artículo 10 tiene este efecto de desplazamiento de la carga de la prueba con respecto a la regla usual.³⁸⁵

7.34 En la presente diferencia, todas las partes coinciden en que las cantidades efectivamente exportadas por el Canadá de mantequilla, queso y "los demás productos de la leche" sobrepasaron en las dos campañas en litigio (1995/96 y 1996/97) los niveles de compromiso de reducción del Canadá.³⁸⁶ El Canadá alega que esas cantidades exportadas por encima de sus niveles de compromiso de reducción no están subvencionadas. Por consiguiente, corresponde al Canadá demostrar que la cantidad exportada por encima de sus niveles de compromiso de reducción no han sido objeto de "subvenciones a la exportación". Dicho de otro modo, a los efectos de las alegaciones que se nos han presentado, corresponde al Canadá aportar pruebas suficientes para establecer la presunción de que el plan de clases especiales de leche no lleva aparejada una "subvención a la exportación, esté o no enumerada en el artículo 9". Una vez establecida esa presunción, corresponde a Nueva Zelandia y a los Estados Unidos aportar pruebas para refutarla.³⁸⁷ Nueva Zelandia y los Estados Unidos han respondido in extenso a la alegación de que las cantidades exportadas en cuestión no son objeto de subvenciones a la exportación. Así pues, nuestra tarea consiste esencialmente en sopesar las pruebas y determinar si el Canadá ha cumplido la carga que le impone el párrafo 3 del artículo 10.

5. Apartado a) del párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura

7.35 Los reclamantes se remiten a los apartados a) y c) del párrafo 1 del artículo 9. Ambas disposiciones definen tipos de subvenciones a la exportación sujetos a los compromisos de reducción contraídos por el Canadá. No hay discrepancia entre las partes en cuanto a la posibilidad de una cierta superposición entre diversos apartados del párrafo 1 del artículo 9. Los reclamantes sostienen que el suministro de leche dentro de las clases 5 d) y 5 e) del plan de clases especiales de leche lleva aparejadas subvenciones a la exportación comprendidas tanto en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 9 como en el apartado c) de ese mismo párrafo.

7.36 Examinamos en primer lugar la existencia de una subvención a la exportación comprendida en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 9. Con arreglo a ese precepto, están sujetas a los compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación contraídos por el Canadá las medidas del siguiente tipo:

7.37 Los reclamantes sostienen que en este caso organismos públicos canadienses -en concreto, la Comisión de Productos Lácteos del Canadá ("CDC") y las juntas provinciales de comercialización de leche en virtud de potestades delegadas en ellas- ponen a disposición de los elaboradores/exportadores leche dentro de las clases 5 d) y 5 e) a precios inferiores al existente en el mercado interno, lo que, a su juicio, constituye una subvención a la exportación en el sentido del apartado a) del párrafo 1 del artículo 9.

7.38 Con arreglo al apartado a) del párrafo 1 del artículo 9 hay una subvención a la exportación cuando se cumplen las siguientes condiciones:

7.39 De los hechos de los que se tiene constancia se desprende que se pone a disposición de los elaboradores/exportadores leche dentro de las clases 5 d) y 5 e). Consideramos que el apartado a) del párrafo 1 del artículo 9 es aplicable a los elaboradores y exportadores en cuanto se trata de "una empresa", "una rama de producción" o "productores de un producto agropecuario". Tomamos nota de que ninguna parte ha sostenido que haya de excluirse de la aplicación del apartado a) del párrafo 1 del artículo 9 a los productores o exportadores. Por consiguiente, constatamos que en el presente caso se cumple la tercera condición de dicho apartado.

7.40 Los hechos de que se tiene constancia demuestran además, y el Canadá no alega lo contrario, que la leche a precio inferior dentro de las clases 5 d) y 5 e) sólo se pone a disposición de los elaboradores para la elaboración de productos lácteos destinados a la exportación. En consecuencia, el acceso a leche a precio reducido dentro de las clases 5 d) y 5 e) está supeditado "a la actuación exportadora" en el sentido de la cuarta condición del apartado a) del párrafo 1 del artículo 9. Sólo puede obtenerse leche para la producción de productos lácteos destinados a su venta en el mercado canadiense a mayor precio dentro de una de las demás clases de leche (clases 1 a 5, con exclusión de las clases 5 d) y 5 e)). Los elaboradores que compren leche dentro de las clases 5 d) o 5 e) y utilicen posteriormente la leche para el mercado interno, han de pagar la diferencia de precio con respecto al nivel del precio de la leche destinada al mercado interno, más intereses sobre la diferencia de precios desde el momento de la transacción hasta la fecha del pago.³⁸⁸

7.41 Los Estados Unidos formulan también alegaciones en relación con las demás clases de leche distinta de la de las clases 5 d) y 5 e). A este respecto, observamos que la leche de esas otras clases se pone también (a menudo exclusivamente) a disposición de elaboradores que producen para el mercado nacional. En consecuencia, el acceso a la leche dentro de esas demás clases no está supeditado "a la actuación exportadora". Por consiguiente, constatamos que esas otras clases de leche no entrañan una subvención a la exportación comprendida en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 9.

7.42 La cuestión estriba en si la disponibilidad de leche dentro de las clases 5 b) y 5 e) cumple también las condiciones primera y segunda del apartado a) del párrafo 1 del artículo 9: i) si con ella se otorgan "subvenciones directas, con inclusión de pagos en especies"; y ii) si las subvenciones directas en cuestión son otorgadas "por los gobiernos o por organismos públicos".

Para continuar con "subvenciones directas, con inclusión de pagos en especies"

³⁷⁷ Párrafos 7.19 a 7.22.

³⁷⁸ Informe del Órgano de Apelación sobre Brasil - Coco desecado, op. cit., página 16.

³⁷⁹ De conformidad con los principios de interpretación de los tratados recogidos en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (artículo 31).

³⁸⁰ Primer párrafo del preámbulo.

³⁸¹ Segundo párrafo del preámbulo.

³⁸² Tercer párrafo del preámbulo.

³⁸³ Declaración de Punta del Este, Declaración Ministerial en la Ronda Uruguay, MIN.DEC, 20 de septiembre de 1986, página 6.

³⁸⁴ Ibid.

³⁸⁵ Véase, en particular, la respuesta del Canadá a la pregunta 14 del Grupo Especial a ese país.

³⁸⁶ Véase el cuadro 2 en el párrafo 2.41 supra.

³⁸⁷ Véase el informe del Órgano de Apelación sobre Estados Unidos - Medida que afecta las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India, adoptado el 23 de mayo de 1997, WT/DS33/AB/R, páginas 14-15.

³⁸⁸ Véase la respuesta del Canadá a la pregunta 23 del Grupo Especial dirigida a ese país. En Quebec, el elaborador tendrá que pagar además una multa de 12 dólares/hl.