VI. Reexamen Intermedio

6.1 El 5 de febrero de 1999 el Grupo Especial dio traslado a las partes de su informe provisional. El 18 de febrero, el Canadá y los Estados Unidos, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 15 del ESD, pidieron que el Grupo Especial reexaminara aspectos concretos del informe provisional. Nueva Zelandia no pidió que se examinara ningún aspecto del informe provisional. Ninguna de las tres partes solicitó que el Grupo Especial celebrara una nueva reunión. Posteriormente, ofrecimos a las partes la posibilidad de formular comentarios sobre las observaciones que habíamos recibido el 18 de febrero. El 26 de febrero, las tres partes presentaron tales observaciones.

6.2 El Canadá propuso determinadas rectificaciones y adiciones a la parte expositiva de nuestro informe. Los reclamantes no pusieron ninguna objeción a ellas. En consecuencia, en la medida en que lo consideramos procedente, procedimos a dar una nueva redacción a las secciones de que se trataba. El Canadá señaló además que el cuadro 2 que figuraba en el párrafo 2.41 de nuestro informe contiene datos de carácter reservado. Procedimos a suprimir los datos en cuestión en la última columna del cuadro 2, a introducir la apropiada nota a pie de página sobre la disponibilidad de esos datos en un eventual procedimiento en apelación y a exponer en el párrafo 2.41 las deducciones que inferíamos de esa columna. Conservamos las demás columnas del cuadro 2 dado que los datos que figuraban en ella habían sido ya hechos públicos por el Canadá en las notificaciones efectuadas de conformidad con el Acuerdo sobre la Agricultura.

6.3 Dimos además una nueva redacción a los párrafos 7.54 y 7.59 sobre la base de las observaciones fácticas que habíamos recibido del Canadá.

6.4 En la parte expositiva de nuestro informe reflejamos determinadas propuestas de los Estados Unidos. Otras propuestas habían sido ya tenidas en cuenta a consecuencia de las observaciones de los Estados Unidos sobre las parte expositiva de nuestro informe. A la luz, entre otras cosas, de las objeciones del Canadá a otras solicitudes de reexamen hechas por los Estados Unidos, no incorporamos otras adiciones al texto de los párrafos 7.10, 7.48 y 7.52 de nuestro informe.

6.5 Los Estados Unidos propusieron además que se suprimiera la referencia que se hacía en el informe provisional al concepto de "obiter dicta" en relación con el examen que realizamos en el marco del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura. Hemos aceptado esa propuesta (a la cual no se opuso el Canadá y con la que Nueva Zelandia se mostró de acuerdo) para aclarar la cuestión. Hacemos hincapié, no obstante, en que nuestro análisis en el marco del artículo 10 y las constataciones correspondientes tienen carácter subsidiario, para el supuesto de que nuestras constataciones en conexión con el párrafo 1 del artículo 9 no sean adoptadas y el OSD resuelva la diferencia en función de las alegaciones subsidiarias de infracción del artículo 10. En consecuencia, procedimos a dar una nueva redacción a los párrafos 7.119, 7.136 y 8.1, así como a la nota 530 a pie de página.

VII. Constataciones

A. Alegaciones de las partes

1. Plan de clases especiales de leche

7.1 Nueva Zelandia y los Estados Unidos alegan que el volumen de las exportaciones canadienses de determinados productos lácteos, dentro de un plan al que se denomina "plan de clases especiales de leche" sobrepasa el nivel establecido por los compromisos del Canadá en materia de subvenciones a la exportación. Con arreglo a ese plan, la leche se clasifica en cinco clases en función de su uso final y del mercado a que se destina. Las clases 1 a 4 comprenden leche destinada a su utilización en el mercado nacional. La clase 5 -denominada "clase especial"- está integrada por leche destinada a la exportación o a su utilización en productos que se enfrentan en el mercado nacional a la competencia de las importaciones. La clase 5 se subdivide a su vez en cinco subclases. Las clases 5 d) y 5 e) comprenden exclusivamente leche destinada a su utilización en productos exportados. La clase 5 d) corresponde a las denominadas "exportaciones tradicionales proyectadas". La clase 5 e) comprende la leche que ha de exportarse con el fin de eliminar excedentes.³⁷²

7.2 Los dos reclamantes se ocupan fundamentalmente de las clases 5 d) y 5 e) del plan de clases especiales de leche.³⁷³ A su juicio, en el contexto del sistema canadiense de regulación de la oferta y de los precios, esas clases entrañan:

Los reclamantes concluyen que, en uno u otro caso, el plan tiene como resultado subvenciones a la exportación concedidas en contra de lo dispuesto en el Acuerdo sobre Agricultura (y en particular en el párrafo 3 de su artículo 3, en su artículo 8 y/o en el párrafo 1 de su artículo 10).

7.3 Los Estados Unidos alegan además que, en la medida en que el plan constituye una subvención a la exportación contraria al Acuerdo sobre la Agricultura, infringe también el artículo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias ("Acuerdo SMC"), que prohíbe las subvenciones a la exportación.

7.4 Los productos lácteos de que se trata son los siguientes: mantequilla, queso y "demás productos de la leche". Las campañas pertinentes son las siguientes: 1995/96 y 1996/97.³⁷⁴ Ambos reclamantes se refieren también a la campaña 1997/98, que finalizó el 31 de julio de 1998 y respecto de la cual no se dispuso de datos hasta después de nuestra primera reunión sustantiva, datos que sólo entonces nos fueron facilitados. No obstante, ninguno de los reclamantes ha incluido esa campaña en sus alegaciones. Dado que, además, la campaña 1997/98 sólo finalizó cuatro meses aproximadamente después del establecimiento del presente Grupo Especial (el 25 de marzo de 1998), no entra en nuestro cometido formular constataciones con respecto a ella.³⁷⁵

7.5 El Canadá aduce que el plan de clases especiales de leche no constituye una subvención a la exportación en ninguno de los dos sentidos siguientes:

El Canadá sostiene que puesto que, por ello, las exportaciones a las que se aplica este plan no son exportaciones generadas por subvenciones, no pueden computarse a los efectos de los compromisos de reducción consignados por el Canadá en su Lista ni constituir una elusión de esos compromisos en el sentido del párrafo 1 del artículo 10. En consecuencia, el Canadá concluye que el plan especial de clases de leche es plenamente conforme tanto con el Acuerdo sobre la Agricultura como con el Acuerdo SMC.

2. Contingente arancelario para la leche líquida

7.6 Los Estados Unidos alegan además que el acceso de leche líquida al mercado dentro del contingente arancelario -otorgado por el Canadá en las negociaciones de la Ronda Uruguay- está sometido a restricciones contrarias a las obligaciones del Canadá en virtud del artículo II del GATT de 1994 y del artículo 3 del Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación. Las restricciones en cuestión son las siguientes: i) sólo se permite la importación de leche en envases para el consumidor para uso personal de canadienses; y ii) sólo se permiten importaciones por un valor inferior a 20 dólares canadienses.

7.7 A esta alegación el Canadá responde que en su Lista limitó el acceso dentro del contingente arancelario a las importaciones transfronterizas de leche envasada para el consumidor efectuadas por canadienses para su consumo personal. Según el Canadá esa limitación se desprende claramente de los "términos y condiciones" que acompañan a esta concesión en su Lista, así como de los antecedentes de la negociación que llevó a esa concesión.

3. Otras reclamaciones planteadas en las solicitudes de establecimiento de este Grupo Especial

7.8 Tomamos nota de que en las solicitudes de establecimiento de este Grupo Especial presentadas por los Estados Unidos y por Nueva Zelandia se alegaba también la infracción de los artículos X, XI y XIII del GATT de 1994. No obstante, ni los Estados Unidos ni Nueva Zelandia han mantenido esas alegaciones en el procedimiento del Grupo Especial.

B. Plan de clases especiales de leche

1. Resumen de las alegaciones y argumentos de las partes

a) Nueva Zelandia y los Estados Unidos

7.9 Nueva Zelandia y los Estados Unidos alegan que, dentro de las clases 5 d) y 5 e), los elaboradores de productos lácteos destinados a la exportación tienen acceso a leche que se les suministra a precios inferiores a los de la leche destinada a la fabricación de los mismos productos para su consumo en el país. A su juicio, ello se debe al propósito de eliminar los excedentes de leche de una forma que permita a los elaboradores/exportadores canadienses de productos lácteos competir en los mercados de exportación.

7.10 Con respecto a la leche producida dentro de los límites de los cupos asignados a los productores ("leche comprendida en el contingente"), los reclamantes sostienen que el suministro a precios inferiores de leche para su utilización en productos de exportación -dentro de las clases 5 d) o 5 e)- sólo puede mantenerse debido a la intervención estatal, y especialmente a la mancomunación impuesta por el gobierno de los ingresos relativamente bajos obtenidos de esas exportaciones y los ingresos, más elevados, obtenidos de la leche vendida para su utilización en el mercado nacional. Por esas razones, Nueva Zelandia y los Estados Unidos sostienen que las clases 5 d) y 5 e) constituyen una subvención a la exportación, en virtud de la cual, como fruto de una amplia intervención del gobierno, los productores están obligados a hacerse cargo de parte del costo que supone la venta de leche a precios inferiores para su utilización en productos de exportación y los elaboradores/exportadores obtienen la ventaja de poder disponer de leche más barata para competir en los mercados de exportación. En opinión de Nueva Zelandia y los Estados Unidos, ese mecanismo fomenta la eliminación de los excedentes de leche mediante exportaciones.

7.11 En respuesta a preguntas formuladas por el Grupo Especial, los reclamantes han aclarado que sus alegaciones se refieren también a las exportaciones generadas dentro de la clase 5 e) de leche producida por encima de los cupos asignados a los productores ("leche no comprendida en el contingente"), que se vende también para su utilización en productos de exportación a un precio inferior al de la leche en el mercado interno. No obstante, a diferencia de lo que ocurre en el caso de la leche intracontingentaria vendida para su utilización en productos de exportación, los ingresos, relativamente bajos, que se obtienen de esa leche extracontingentaria no se mancomunan por lo general, con los ingresos, más elevados, obtenidos de la leche que se utiliza en el mercado interno. A pesar de ello, según los reclamantes, la magnitud de la intervención del Gobierno federal y de los gobiernos provinciales en los acuerdos en virtud de los cuales se ofrece la posibilidad de disponer a precios inferiores de leche para productos de exportación -independientemente de que se mancomunen o no los ingresos obtenidos de esa leche- basta para llegar a la conclusión de que los productos lácteos elaborados con leche no comprendida en el contingente se exportan con ayuda de subvenciones a la exportación. A juicio de los reclamantes, para el elaborador que produce para exportar y puede adquirir la leche a un precio más barato no es pertinente el hecho de que la leche se haya producido o no dentro del contingente. Los reclamantes aducen que la ventaja competitiva que se concede de esa forma a los elaboradores/exportadores no podría existir de no ser por el plan de clases especiales de leche establecido y aplicado por el Estado, y que esta ventaja constituye, por tanto, una subvención a la exportación.

b) Canadá

7.12 El Canadá aduce que el plan de clases especiales de leche es un plan gestionado por los productores y no impuesto por el gobierno. Sostiene que los productores de leche que destinan su producción a la exportación se atienen a consideraciones de carácter comercial y responden a las señales del mercado mundial y no a instrucciones gubernamentales. Según el Canadá, la función que cumple el gobierno en relación con el plan es limitada y responde esencialmente a iniciativas del sector. Según el Canadá, la única función del gobierno es la de supervisión, para proteger el interés público.

7.13 En lo que respecta a la leche comprendida en el contingente y vendida para la exportación, el Canadá aduce que los productores pueden determinar colectivamente si desean facilitar leche comprendida en el contingente para la exportación, y en qué medida. Según el Canadá, la inexistencia de cualquier control, de orientaciones o de una imposición del gobierno en la exportación de leche a menor precio es aún más clara en el caso de la leche no comprendida en el contingente. El Canadá sostiene que cualquier productor autorizado en el Canadá puede producir toda la leche que desee. La leche producida por encima del contingente se vende para la exportación a un precio basado en los precios reales mundiales. Según el Canadá, ese precio es también el precio que percibe el productor, puesto que los ingresos obtenidos de la leche no comprendida en el contingente no se mancomunan con los ingresos, más elevados, obtenidos de la leche en el mercado interno.

7.14 El Canadá alega además, que, en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, está obligado a sustituir por aranceles las restricciones cuantitativas aplicadas anteriormente a las importaciones de leche. En el régimen anterior de restricciones cuantitativas, el Canadá estaría obligado a imponer también restricciones internas a la producción de leche (de conformidad con el inciso 1) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI del GATT). En el nuevo régimen, no está obligado a imponer esas restricciones internas. En consecuencia, el Canadá puede libremente producir más leche, incluida leche destinada a la exportación. Según el Canadá, el establecimiento por ese país de aranceles tiene como consecuencia una elevación de los precios internos. No obstante, para poder competir en el mercado mundial es necesario que se mantengan precios más bajos para las exportaciones. La consecuencia es un sistema de ventas a precios distintos para el mercado interno y para los mercados de exportación. Según el Canadá, el hecho de estimar las alegaciones de los reclamantes equivaldría a considerar que cualquier sistema de dos niveles de esa naturaleza constituye una subvención a la exportación, lo que de hecho, según el Canadá, implicaría que el Miembro que estableciera aranceles sobre las importaciones de un producto (por ejemplo leche) no podría ya exportar ese producto (por ejemplo, leche producida en el país) sin que se considerara que concedía subvenciones a la exportación.

2. La decisión de 16 de diciembre de 1998 del Grupo Especial

7.15 Formulamos a las partes tres series de preguntas: la primera después de nuestra primera reunión sustantiva; la segunda después de nuestra segunda reunión sustantiva; y la tercera tras haber recibido las respuestas a la segunda serie de preguntas. Dimos a cada parte amplia oportunidad de formular observaciones sobre las respuestas de cada una de las demás.

7.16 Después de haber recibido las respuestas de los Estados Unidos a nuestra segunda serie de preguntas, el Canadá formuló una objeción. En una carta de fecha 8 de diciembre de 1998, nos pidió que no tuviéramos en cuenta las pruebas documentales 56 y 57 de los Estados Unidos -en las que se recogían datos en los que se comparaban los precios de la leche dentro de las clases 5 d) y 5 e) con los precios equivalentes en el Programa de Importación para la Reexportación (Prueba documental 56) así como con los llamados precios internacionales de la leche, mantequilla y leche desnatada en polvo (Prueba documental 57)- que los Estados Unidos habían presentado juntamente con sus respuestas a la segunda serie de preguntas del Grupo Especial (y en particular a las preguntas 13 y 14 del Grupo Especial a los reclamantes).³⁷⁶ El Canadá fundamentaba su objeción en tres razones. En primer lugar, aducía que esas pruebas documentales contenían información fáctica nueva y sustancial que no era necesaria para responder a las preguntas del Grupo Especial. En segundo lugar, según el Canadá, las pruebas documentales no eran pertinentes a las preguntas formuladas por el Grupo Especial. En tercer lugar, el Canadá sostenía que las cifras se habían obtenido con una metodología muy poco fiable y transparente, que daba lugar a que en las cifras hubiera algunas inexactitudes patentes. En respuesta a lo anterior, los Estados Unidos, en una comunicación de fecha 14 de diciembre de 1998, indicaron que sus pruebas documentales 56 y 57 respondían directamente a las preguntas del Grupo Especial y que, aun en caso de que la metodología utilizada en esas pruebas documentales fuera deficiente, esa deficiencia no podía servir de base para prescindir de los datos, sino que, en el peor de los casos, podía únicamente afectar al peso que debía darse a esa información.

7.17 En el párrafo 7 de nuestros Procedimientos de Trabajo se establece lo siguiente:

En una carta enviada a las partes el 16 de diciembre de 1998, el Grupo Especial hizo pública la siguiente decisión:

Para continuar con Acuerdos invocados y orden en el que el Grupo

³⁷² Véanse los párrafos 2.38 a 2.40.

³⁷³ Las reclamaciones de Nueva Zelandia se refieren exclusivamente a las clases 5 d) y 5 e). Los Estados Unidos, en cambio, sostienen que dentro de cada una de las clases especiales se realizan exportaciones subvencionadas, aunque -como declara en su respuesta a la pregunta 1 del Grupo Especial a los reclamantes- "presta especial atención a las exportaciones subvencionadas que se realizan a consecuencia del funcionamiento de las clases especiales 5 d) y 5 e)". Más adelante, el Grupo Especial analiza también las clases 5 a) a 5 c) que comprenden leche destinada tanto a su uso en el mercado nacional como a la exportación. Véanse el párrafo 7.41 y las notas 453 y 496 a pie de página.

³⁷⁴ Véase el cuadro 1 en el párrafo 3.1 supra. La alegación de los Estados Unidos se refiere únicamente a la campaña de 1996/97, pero para los tres productos (respuesta de los Estados Unidos a la pregunta 2 del Grupo Especial a los reclamantes). Las alegaciones de Nueva Zelandia abarcan ambas campañas, 1995/96 y 1996/97 y, en ambos casos, respecto de los tres productos en litigio, con la salvedad de que la reclamación relativa a la campaña de 1995/96 no incluye la categoría de "los demás productos de la leche" (respuesta en Nueva Zelandia a la pregunta 2 del Grupo Especial a los reclamantes).

³⁷⁵ Nuestro mandato, que se reproduce en los documentos WT/DS103/5 y WT/DS113/5, sólo nos encomienda "examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes de los acuerdos abarcados que han invocado los Estados Unidos en el documento WT/DS103/4 y Nueva Zelandia en el documento WT/DS11/34, los asuntos sometidos al OSD por los Estados Unidos y Nueva Zelandia, respectivamente, en esos documentos" (las cursivas son nuestras). Los documentos citados, en los que se recogen las solicitudes de establecimiento de este Grupo Especial, fueron presentados al OSD e incorporados a nuestro mandato el 25 de marzo de 1998. En el ámbito de los asuntos a que se hace referencia en ellos, y que por consiguiente se someten a nuestro examen, no está incluida la campaña 1997/98.

³⁷⁶ La pregunta 13 era la siguiente: "Programa de Importación para la Reexportación - a) �Incluye la referencia a los 'productos', entre corchetes, de la última parte del punto d) de la Lista ilustrativa los 'productos similares directamente competidores'? - b) �Consideran que la leche en polvo desnatada o entera y la leche industrial líquida son 'productos similares o directamente competidores'?" El texto de la pregunta 14 era el siguiente: "Sírvanse formular observaciones sobre la pregunta 18 al Canadá infra." La pregunta 18 al Canadá decía: "Para que las ventas de productos dentro de la clase especial 5 e) sean competitivas en el mercado mundial, es necesario que los exportadores puedan disponer de productos derivados de leche comprendida en el contingente a un precio inferior a los precios del mercado, para que la transacción sea comercialmente viable desde el punto de vista de los exportadores. �Hay riesgo o amenaza de que esos precios, en el caso de transacciones concretas, sean inferiores a los precios del mercado mundial? Sírvanse formular observaciones detalladas sobre esta cuestión, teniendo en cuenta su respuesta a la pregunta 17 supra. Se ha invitado también a Nueva Zelandia y a los Estados Unidos a formular observaciones al respecto."