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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS103/R WT/DS113/R /A
17 de mayo de 1999
(99-1924)
Original: inglés

Canadá

Canadá - Medidas que Afectan a la Importación de Leche y a las Exportaciones de Productos Lácteos

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


B. Importación de leche

1. Aspectos generales

4.461 Los Estados Unidos recordaron que, al aplicar los compromisos de acceso a los mercados que había contraído en la Ronda Uruguay, el Canadá estableció un contingente arancelario para la leche líquida y la nata (en adelante "leche líquida") cuyo nivel era de 64.500 toneladas. En la sección I-B de la parte I de la Lista del Canadá estaba previsto que la leche líquida de la partida arancelaria N� 0401.10.10 se importaría dentro del contingente arancelario a un tipo NMF del 17,5 por ciento a partir de 1995.312 El tipo de derecho aplicable a las importaciones realizadas en el marco del contingente que fueran objeto de trato NMF se reduciría a 7,53 por ciento al final del sexto año del período de aplicación. A las importaciones de leche líquida no incluidas en el contingente de 64.500 toneladas se aplicaba un tipo de derecho inicial del 283,3 por ciento, que se reduciría al 241,3 por ciento en el 2001. Los Estados Unidos sostenían que, a efectos prácticos, el tipo arancelario aplicado impedía que se importara leche líquida fuera del contingente arancelario.313

4.462 Los Estados Unidos sostuvieron que, además, el Canadá imponía, restricciones injustificadas al acceso al contingente arancelario que dificultaban el acceso al mercado incluso al tipo arancelario inferior aplicable dentro del contingente. El Canadá únicamente permitía que las compras transfronterizas al por menor por un valor igual o inferior a 20 dólares canadienses realizadas por residentes del Canadá para su uso personal entraran dentro del contingente arancelario. Al reducir el alcance de las entradas de leche líquida que tenían derecho a beneficiarse del tipo inferior aplicable dentro del contingente, el Canadá concedía a las importaciones de leche líquida un trato menos favorable que el previsto en la parte apropiada de la Lista V y, por tanto, había actuado de forma incompatible con las obligaciones que le correspondían en virtud del párrafo 1 del artículo II del GATT de 1994. Puesto que el Canadá administraba el contingente arancelario mediante la concesión de un permiso general que limitaba el valor de cada importación a 20 dólares canadienses e imponía a tales importaciones la restricción de que debían estar destinadas al uso personal, los procedimientos para el trámite de licencias del Canadá introducían obstáculos adicionales al comercio que eran incompatibles con las obligaciones resultantes para el Canadá del artículo 3 del Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación ("Acuerdo sobre Licencias de Importación").

4.463 Los Estados Unidos sostuvieron que era evidente que el Canadá imponía limitaciones injustificables, que incluían un valor en dólares y la restricción relativa al uso personal, a las importaciones de leche líquida en virtud del permiso general para productos lácteos. Los Estados Unidos expusieron que esas restricciones no estaban justificadas por el texto consignado en la Lista del Canadá y eran incompatibles con las obligaciones resultantes para el Canadá del apartado b) del párrafo 1 del artículo II del GATT de 1994 y del artículo 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importación.

4.464 El Canadá alegó que el trato que concedía actualmente a las importaciones de leche líquida era plenamente compatible con los términos y condiciones establecidos para la partida arancelaria de la leche líquida (SA 0401.10.10) en su Lista. El Canadá señaló que los Estados Unidos no aducían que no habían recibo el nivel de acceso que se había negociado. El objeto de esta diferencia era actualmente más bien un tipo particular de acceso. El Canadá negaba que el mantenimiento de su concesión limitada a las importaciones por consumidores de leche líquida envasada, otorgada a los residentes que hacían compras transfronterizas, fuera una concesión general relativa a la leche líquida que incluía la compraventa a granel y para uso comercial.

4.465 El Canadá subrayó que el acta convenida de las negociaciones entre el Canadá y los Estados Unidos durante la Ronda Uruguay de negociaciones demostraba de forma concluyente que los Estados Unidos eran plenamente conscientes de la naturaleza y del significado de la concesión del Canadá y de los términos y condiciones en que se había otorgado. Las reclamaciones de los Estados Unidos estaban en contradicción con la interpretación clara y común que los negociadores tanto del Canadá como de los Estados Unidos habían hecho de la oferta presentada por el Canadá en las negociaciones de la Ronda Uruguay con respecto al acceso a la leche líquida.

4.466 El Canadá negó asimismo que el Acuerdo sobre Licencias de Importación exigiera que el Canadá impusiera controles de las importaciones donde no se requería ninguno. Tales controles únicamente ocasionarían molestias a los compradores transfronterizos.

4.467 El Canadá alegó que, al presentar esta reclamación, los Estados Unidos estaban tratando de obtener, mediante la solución de diferencias, un tipo de acceso diferente y más amplio para el comercio de la leche líquida que el acordado en las negociaciones.

2. Párrafo 1 del artículo II del GATT de 1994

4.468 Los Estados Unidos alegaron que la administración del contingente arancelario por el Canadá era incompatible con el párrafo 1 del artículo II del GATT de 1994. El apartado b) del párrafo 1 del artículo II exigía que un Miembro concediera un trato no menos favorable que el previsto en la parte apropiada de su Lista de concesiones a las importaciones procedentes de los territorios de los demás Miembros de la OMC y eximía tales importaciones de los derechos de aduana que excedieran del tipo consolidado fijado en la Lista del Miembro importador. Recientemente el Órgano de Apelación había tratado de forma detallada los requisitos establecidos en el apartado b) del párrafo 1 del artículo II en su informe sobre el asunto Argentina - Calzado:

"De conformidad con las normas generales de interpretación de los tratados establecidas en el artículo 31 de la Convención de Viena, la primera oración del apartado b) del párrafo 1 del artículo II, debe leerse en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y fin del GATT de 1994. El apartado a) del párrafo 1 del artículo II es parte del contexto del apartado b) de ese párrafo; en él se dispone que un Miembro deberá conceder al comercio de los demás Miembros "un trato no menos favorable que el previsto" en su Lista. Consideramos evidente que la aplicación de derechos de aduana que excedan de los fijados en la Lista de un Miembro, lo cual es incompatible con lo dispuesto en la primera oración del apartado b) del párrafo 1 del artículo II, constituye un trato "menos favorable" con arreglo a lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 1 del artículo II. Uno de los objetos y fines fundamentales del GATT de 1994, que se enuncia en el artículo II, es mantener el valor de las concesiones arancelarias negociadas por un Miembro con sus interlocutores comerciales y consolidadas en la Lista de ese Miembro. Una vez que una concesión arancelaria ha sido acordada y consolidada en la Lista de un Miembro, la reducción de su valor mediante la imposición de derechos que excedan de los consolidados socavaría el equilibrio de las concesiones entre los Miembros."314

4.469 Los Estados Unidos señalaron que el Canadá únicamente permitía que las importaciones de leche fluida realizadas, en virtud de un permiso general, por un residente del Canadá que compraba al por menor para su propio uso o para uso doméstico se beneficiaran del tipo de derecho inferior aplicable dentro del contingente arancelario. Sin embargo, el texto de la Lista del Canadá no justificaba esa limitación. Al negar el acceso al contingente arancelario a todas las demás importaciones y, de esa forma, imponer a todas esas importaciones derechos de aduana que excedían de los fijados en su Lista, el Canadá estaba concediendo un trato arancelario menos favorable que el previsto en su Lista de concesiones.

4.470 Los Estados Unidos hicieron notar que el Canadá justificaba la exclusión de las importaciones que no fueran pequeñas compras para uso personal de un residente canadiense del contingente arancelario basándose en el texto de la columna 7 de su Lista, que, según el Canadá constituía una "condición o cláusula especial" en el sentido del apartado b) del párrafo 1 del artículo II.315 El Canadá afirmaba que este texto limitaba adecuadamente el alcance del derecho a beneficiarse del tipo de derecho inferior aplicable en el marco del contingente a las importaciones de leche líquida realizadas en el comercio transfronterizo por clientes al por menor para su propio uso personal. Sin embargo, el texto que figuraba en la Lista V con respecto a la partida arancelaria N� 0401.10.10 no justificaba la interpretación del Canadá. El texto pertinente era el siguiente "Esta cantidad representa el total anual estimado de las compras transfronterizas realizadas por consumidores canadienses".

4.471 Los Estados Unidos adujeron que para poder decir que el texto al que hacía referencia el Canadá sometía a una condición la aplicabilidad del tipo arancelario inferior correspondiente al contingente, ese texto tenía que establecer claramente la limitación impuesta por el Canadá al alcance de la concesión.316 Sin embargo, el texto que figuraba en la Lista V no permitía hacer la interpretación que había hecho el Canadá. En primer lugar no había base para concluir que el texto al que hacía referencia el Canadá constituía una "condición o cláusula especial". La frase que hacía referencia a que la cantidad del contingente arancelario "representa el total anual estimado de las compras transfronterizas" simplemente describía de qué manera se había determinado el tamaño del contingente arancelario. El texto de la Lista del Canadá no podía interpretarse como una limitación del acceso en el marco del contingente arancelario; no se desprendía del texto de la Lista ninguna indicación de que hubiera algún otro tipo de limitación, aparte de la limitación cuantitativa de 64.500 toneladas.

4.472 En segundo lugar, los Estados Unidos alegaron que, en contra de los principios de interpretación de los tratados, la interpretación que hacía el Canadá del texto de su Lista imputaba a ese texto palabras que no estaban en el mismo.317 Las palabras "compras transfronterizas" que figuraban en la Lista no podían interpretarse de forma que limitaran la aplicación del tipo contingentario a las compras al por menor cuyo valor fuera igual o inferior a 20 dólares canadienses destinadas al uso personal del comprador. Todas las importaciones que fueran resultado de una operación de venta de algún tipo eran "compras transfronterizas". No podía considerarse que estas palabras diferenciaban entre compras al por menor para uso personal y otros tipos de compras. Igualmente, la frase "realizadas por consumidores canadienses" no limitaba el alcance de la aplicación de la forma sugerida por el Canadá. El sentido ordinario de la palabra "consumidor" era "que consume" o "persona que adquiere bienes o servicios; comprador".318 La palabra "consumidor" no distinguía entre las compras al por menor para uso personal y otros tipos de transacciones. Los compradores que consumían leche en sus actividades comerciales, ya sea para la elaboración o con algún otro fin, también eran "consumidores". Por lo tanto, el texto de la Lista no ofrecía al Canadá base alguna para las limitaciones que había impuesto al acceso al tipo de derecho aplicable dentro del contingente. Al no figurar en la Lista un texto que constituyera una "condición o cláusula especial" en el sentido del párrafo 1 del artículo II del GATT de 1994, el Canadá se desviaba de las obligaciones dimanantes del artículo II al conceder a las importaciones un trato menos favorable que el previsto en su Lista.

4.473 Además, los Estados Unidos adujeron que la forma en que el Canadá administraba el contingente arancelario, mediante la utilización de un permiso general, también concedía un trato menos favorable que el previsto en su Lista y, por tanto, era asimismo incompatible con las obligaciones resultantes para el Canadá del párrafo 1 del artículo II. Más concretamente, el Canadá supeditaba la utilización del permiso general a que el valor de cada importación de productos lácteos fuera igual o inferior a 20 dólares canadienses y se destinara al uso personal del importador. Ninguna de estas restricciones aparecía como "condición o cláusula especial" en la Lista de concesiones del Canadá. Sin embargo, el Canadá impedía que el tipo de derecho correspondiente al contingente se aplicara a las entradas que no cumplían los requisitos del permiso general. Al actuar de esta forma, el Canadá negaba a todas las entradas que, de otra forma, podrían incluirse en el contingente arancelario de 64.500 toneladas, el tipo de derecho inferior aplicable en el marco del contingente según estaba previsto en la Lista del Canadá. Como resultado, tales importaciones estaban sujetas a derechos que excedían de los fijados en la Lista del Canadá.

4.474 El Canadá arguyó que tenía derecho, en virtud del artículo II, a establecer las condiciones para la aplicación de los derechos de aduana. El Canadá tenía la obligación, de conformidad con el artículo II del GATT de 1994, de no imponer "derechos de aduana propiamente dichos que excedan de los fijados" en su Lista. El artículo II establecía además que tal obligación estaba sujeta a las "condiciones o cláusulas especiales" establecidas en la Lista.

4.475 El Canadá señaló que antes de la entrada en vigor de los Acuerdos de la OMC la práctica de los grupos especiales en el marco del GATT de 1947 había interpretado esta "disposición" sobre las "cláusulas especiales" de dos formas. En primer lugar, cada parte contratante tenía derecho a someter a condiciones las concesiones otorgadas en forma de aranceles consolidados, siempre que esas condiciones no fueran, en sí mismas, incompatibles con el GATT de 1947. En segundo lugar, cada parte contratante podía, además de hacer concesiones en forma de aranceles consolidados, establecer otras concesiones ("condiciones" en su Lista). El Canadá hizo notar que en el asunto Comunidad Económica Europa - Importaciones de carne de bovino procedentes del Canadá.319 El Grupo Especial sostuvo que:

"[...] la Comunidad Económica Europea se había reservado el derecho, mediante la nota de pie de página a la Lista, de fijar condiciones a la entrada en el marco del contingente arancelario libre de gravámenes de que se trataba. El Grupo Especial constató asimismo que el apartado b) del párrafo 1 del artículo II del Acuerdo General presuponía el derecho de poner condiciones".320 (cursiva en el original)

4.476 El Canadá señaló además que en el asunto Estados Unidos - Restricciones a las importaciones de azúcar.321 El Grupo Especial señaló que según el apartado b) del párrafo 1 del artículo II "las partes contratantes pueden someter a cláusulas especiales la obligación de no sujetar los productos a derechos de aduana cuyos niveles excedan de los fijados en la Lista".322 No obstante, el Grupo Especial constató que las Partes Contratantes no podían, en sus Listas, someter a cláusulas especiales las obligaciones que les correspondían en virtud de otros artículos del GATT.323 En el asunto Estados Unidos - Restricciones a la importación de azúcar y productos que contienen azúcar aplicadas al amparo de la exención de 1955 y de la Nota ("Headnote") a la Lista de Concesiones arancelarias (en adelante "Estados Unidos - Azúcar II").324 El Grupo Especial constató que "el Acuerdo General no obliga a las partes contratantes a otorgar concesiones y les permite expresamente, en virtud de lo dispuesto en el párrafo 1 b) del artículo II, someter a condiciones las concesiones que decidan otorgar".

4.477 El Canadá señaló que, en el reciente informe sobre el Equipo informático325, el Órgano de Apelación hizo una serie de observaciones sobre la interpretación de las listas de concesiones y del artículo II del GATT de 1994 que eran pertinentes en esta diferencia. Como principio inicial, el Órgano de Apelación declaró que debía considerarse que las partidas de las Listas anexas al GATT de 1994 formaban parte de un tratado y, por consiguiente, estaban sujetas a los principios habituales de interpretación de los tratados, establecidos en la Convención de Viena. Así pues, debían interpretarse sobre la base de la intención común de las partes:

"La seguridad y previsibilidad de las concesiones arancelarias se verían gravemente minadas si las concesiones previstas en las Listas de los Miembros se interpretaran sobre la base de las opiniones subjetivas de algunos Miembros exportadores únicamente."

(...)

La finalidad de la interpretación de los tratados con arreglo al artículo 31 de la Convención de Viena es determinar la intención común de las partes. Esta intención común no puede establecerse basándose en las "expectativas", subjetivas y determinadas unilateralmente, de una de las partes en un tratado. Las concesiones arancelarias consignadas en la Lista de un Miembro -cuya interpretación es lo que está en cuestión en este caso- son recíprocas y se derivan de una negociación mutuamente ventajosa entre los Miembros importadores y exportadores. En virtud del párrafo 7 del artículo II del GATT de 1994, las Listas forman parte integrante del GATT de 1994. Por consiguiente, las concesiones previstas en esa Lista son parte de los términos del tratado. Así pues, las únicas reglas que pueden aplicarse para interpretar el sentido de una concesión son las reglas generales de interpretación establecidas en la Convención de Viena.326 (cursiva en el original)

4.478 El Canadá hizo notar además que, en lo que respecta al establecimiento de esa interpretación común, el Órgano de Apelación había hecho referencia a continuación a los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena:

"De conformidad con el párrafo 1 del artículo 31 de la Convención de Viena, el sentido de un término de un tratado debe determinarse conforme al sentido corriente que se le ha de atribuir en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y fin del tratado."

(...)

"La aplicación de estas reglas del artículo 31 de la Convención de Viena permitirá al intérprete de un tratado establecer el sentido de un término. Sin embargo, si después de aplicar el artículo 31 el sentido del término sigue siendo ambiguo u oscuro, o conduce a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable, el artículo 32 permite que el intérprete de un tratado recurra a:

[...] medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración.

En cuanto a "las circunstancias de [la] celebración" de un tratado, esto permite, cuando proceda, el examen de los antecedentes históricos de la negociación del tratado."327

4.479 El Canadá recordó que, con respecto a las circunstancias en las que el intérprete del tratado debía examinar "los antecedentes históricos de la negociación del tratado", el Órgano de Apelación había citado a Sir Ian Sinclair:

"[...] la referencia que se hace en el artículo 32 de la Convención a las circunstancias de la celebración de un tratado puede ser de cierta utilidad para destacar la necesidad de que el intérprete tenga presente constantemente los antecedentes históricos de la negociación del tratado".328

4.480 El Canadá hizo notar que el Órgano de Apelación asimismo había rechazado expresamente la idea, sugerida por el Grupo Especial en el asunto CE - Equipo informático, de que la obligación de aclarar el alcance de una concesión arancelaria correspondía únicamente al Miembro importador. Volviendo a su opinión de que la cuestión clave en la interpretación de los tratados era determinar la intención común, el Órgano de Apelación determinó que se trataba de una carga compartida:

"Consideramos que cualquier aclaración del alcance de las concesiones arancelarias que pueda requerirse durante las negociaciones incumbe a todas las partes interesadas."329 (cursiva en el original)

4.481 En este contexto, el Órgano de Apelación hizo observaciones sobre la carga que esto imponía al Miembro exportador:

"Las negociaciones arancelarias son un proceso de peticiones y concesiones recíprocas, es decir, de "toma y daca". Es muy normal que los Miembros importadores definan sus ofertas (y las obligaciones correspondientes) en términos que correspondan a sus necesidades. Por su parte, los Miembros exportadores tienen que asegurarse de que los derechos que les correspondan estén enunciados en las Listas de los Miembros importadores de modo que se garanticen sus intereses de exportación, conforme a lo acordado en las negociaciones. En la Ronda Uruguay se tomó una disposición especial a este respecto. A tal fin, se realizó un proceso de verificación de las listas arancelarias entre el 15 de febrero y el 25 de marzo de 1994, lo que permitió que los participantes en la Ronda Uruguay verificaran y controlaran, en consulta con sus interlocutores en las negociaciones, el alcance y la definición de las concesiones arancelarias.330 En efecto, el hecho de que las Listas de los Miembros sean parte integrante del GATT de 1994 indica que, si bien cada Lista incluye los compromisos arancelarios contraídos por un Miembro, las Listas representan en conjunto un acuerdo común entre todos los Miembros."331 (cursiva en el original)

4.482 El Canadá señaló que los Estados Unidos admitían que era aplicable la diferencia CE - Equipo informático. Sin embargo, la breve cita tomada de este asunto y la observación que la acompañaba en la comunicación de los Estados Unidos no reflejaban la opinión completa del Órgano de Apelación expuesta supra. Los Estados Unidos intentaban dar a entender que este asunto apoyaba la propuesta de que incumbía al Miembro importador mayor carga en las cuestiones relativas a la interpretación de una partida arancelaria. De hecho, como se señaló anteriormente, el Órgano de Apelación había rechazado expresamente esa idea, sugerida en el informe del Grupo Especial, y había indicado insistentemente que la determinación de la intención común de las Partes era el objetivo central de la interpretación de los tratados. Además, en este contexto, el Órgano de Apelación dejó claro que, de corresponder a alguien, la carga mayor recaía en el Miembro exportador.

4.483 El Canadá arguyó que tenía derecho, en virtud del artículo II del GATT de 1994, a imponer tales condiciones a los aranceles previstos en su Lista. Además, con respecto al nivel de claridad y "aviso" necesario para asegurarse de que los demás Miembros eran conscientes del valor y la naturaleza de la concesión que se les estaba otorgando, las condiciones debían tratarse sin hacer distinción entre las partidas arancelarias específicas.

4.484 El Canadá alegó que, en los casos en que en el marco de un nuevo régimen arancelario se introdujera una condición y, en particular, en los casos en que esa condición hubiese sido objeto específicamente de negociaciones durante muchos meses, incumbía efectivamente al país exportador pedir aclaraciones, si ese país consideraba que esa condición suscitaba alguna duda o contenía elementos ambiguos. El Canadá había informado a los Estados Unidos en todas las ocasiones posibles acerca de las condiciones de acceso que proponía establecer en la Lista del Canadá para las importaciones de leche líquida. Esta condición no era nueva y no resultaba sorprendente para los negociadores de los Estados Unidos, por cuanto implicaba simplemente q ue se seguiría aplicando, en forma de aranceles, el régimen vigente desde hacía mucho tiempo para las importaciones de leche líquida en el Canadá. El hecho de que los negociadores estadounidenses hubieran tratado de obtener un acceso mayor que el ofrecido por el Canadá no afectaba la cuestión primordial de cuál era la naturaleza de la oferta que había hecho el Canadá. Los Estados Unidos conocían perfectamente no sólo la existencia de una condición, sino también la naturaleza de la condición específica de acceso al mercado canadiense de la leche líquida. Por consiguiente, los Estados Unidos no podían haber tenido ninguna expectativa legítima, en el sentido de que el Canadá fuera a otorgar una concesión adicional para la importación de envíos comerciales de leche a granel en el Canadá, por lo que no podía haber a ese respecto un entendimiento común entre las partes en las negociaciones. En efecto, la historia de las negociaciones bilaterales -el exponente más claro de las opiniones de las partes- indicaba claramente que esta cuestión había sido negociada expresamente y que los Estados Unidos no habían obtenido acceso adicional porque no habían otorgado en la práctica acceso a su propio mercado de leche líquida.

Para continuar con P�rrafo 1 del art�culo II del GATT de 1994


320 Ibid., párrafo 4.5 a).

321 Informe del Grupo Especial sobre el asunto Estados Unidos - Restricciones a las importaciones de azúcar (en adelante "Estados Unidos - Azúcar"), L/6514, IBDD 36S/386, adoptado el 22 de junio de 1989.

322 Ibid., párrafo 5.2. El Canadá señaló que en el párrafo 5.3 el Grupo Especial había concluido que: "[...] el artículo II concede a las partes contratantes la posibilidad de incluir en el marco jurídico del Acuerdo General compromisos adicionales a los que ya figuran en dicho Acuerdo y someter a cláusulas especiales esos compromisos adicionales, pero no la de disminuir los compromisos que les correspondan en virtud de otras disposiciones del Acuerdo." (cursiva añadida)

323 Ibid., párrafo 5.3.

324 Informe del Grupo Especial sobre el asunto Estados Unidos - Azúcar II, L/6631 - 37S/255, adoptado el 7 de noviembre de 1990.

325 Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto CE - Equipo informático, op. cit.

326 Ibid., párrafos 82 y 84.

327 Ibid., párrafos 85-86.

328 I. Sinclair, the Vienna Convention on the Law of Treaties, segunda edición, (Manchester University Press, 1984), página 141.

329 Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto CE - Equipo informático, op. cit., párrafo 110.

330 Nota del informe original: MTN.TNC/W/131, de 21 de enero de 1994. Véase asimismo el Protocolo de Marrakech anexo al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, párrafo 3.

331 Informe del Órgano de Apelación sobre el asunto CE - Equipo informático, op. cit., párrafo 109.