iii) Artículo 1.1 b) - "Beneficio"

4.368 El Canadá alegó que para determinar si la venta de leche a través de precios negociados confería un "beneficio", el análisis debía comenzar con un entendimiento sobre el significado de esa palabra. La palabra "beneficio" no había sido definida en el Acuerdo SMC ni en ninguno de los acuerdos abarcados. Al no haber una definición, era preciso recurrir a los principios de interpretación de los tratados en el derecho internacional consuetudinario, como surgía de los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena. Siguiendo este enfoque, el Canadá aducía que la palabra "beneficio" que figuraba en el artículo 1.1 b) del Acuerdo SMC sólo podía significar una ventaja competitiva en el comercio. Esta conclusión se desprendía naturalmente del significado ordinario de "beneficio", el contexto en que se encontraba y el objetivo y fin del Acuerdo SMC tomado en su conjunto.

4.369 El Canadá indicó que para establecer el significado ordinario, podría obtenerse alguna orientación en diccionarios autorizados. A este respecto, el New Shorter Oxford English Dictionary hacía referencia a "an advantage" (una ventaja) o "pecuniary profit" (provecho pecuniario).²⁵⁷ Es más, el Canadá observaba que los Acuerdos de la OMC eran auténticos en inglés, francés y español.²⁵⁸ En virtud del artículo 33 de la Convención de Viena, se presumía que los términos del tratado tenían en cada texto auténtico igual sentido. Si "hay una diferencia de sentido, se adoptará el sentido que mejor concilie esos textos, habida cuenta del objeto y el fin del tratado".²⁵⁹ El Canadá observó que en la versión francesa del Acuerdo SMC, la palabra utilizada para "beneficio" era "avantage". A juicio del Canadá, esto apoyaba la posición de interpretar "benefit" en la versión inglesa como "advantage" (ventaja).

4.370 El Canadá alegó que el Acuerdo SMC apuntaba al mantenimiento de un comercio leal entre productores. Estaba concebido para disciplinar las contribuciones de los gobiernos que daban como resultado una ventaja competitiva para determinados productores. En este contexto, y a la luz del objetivo y el fin de la disposición, la expresión "beneficio" sólo podía entenderse en el sentido de "ventaja competitiva". Una interpretación amplia de la palabra "beneficio" impondría a los gobiernos la responsabilidad por prácticamente cualquier actividad financiera que emprendieran, con independencia de que fuera o no una actividad con un efecto de distorsión del comercio. En un contexto comercial, si se entendía "beneficio" en el sentido de "una ventaja", ello supondría que la transacción de que se trataba concedía al receptor algo que no estaría disponible en la actividad comercial ordinaria (por ejemplo, la compra de mercancías a un precio superior al del mercado o el suministro de insumos a precios inferiores a los imperantes en el comercio). En cualquier caso, las medidas del gobierno habían aportado algo al receptor por encima de lo que estaba disponible en el mercado. Además, el Canadá estimaba que si se interpretara "beneficio" en un sentido más amplio, el efecto sería que el término perdiera significado y fuera redundante, ya que en ese sentido amplio podía afirmarse que prácticamente cualquier contribución financiera aportaba un beneficio en algún aspecto. Ello sería contrario a las normas básicas de interpretación de los tratados.²⁶⁰ El Canadá arguyó que lo anterior confirmaba que la palabra "beneficio", tal como estaba utilizada en el Acuerdo SMC, debía interpretarse como "ventaja". Alegó que difícilmente podría considerarse que la venta de leche en el Canadá a precios diferentes para fines nacionales y para la exportación confiriera un "beneficio" en el sentido de una ventaja, fuera del rendimiento comercial normal.

4.371 El Canadá sostuvo que las comunicaciones de los reclamantes se basaban en la hipótesis de que había solamente un mercado para los productos lácteos en el Canadá. Adujo que había por lo menos dos mercados distintos para la venta de esos productos. Uno era el de la venta para el consumo nacional y el otro, la venta para la exportación. En los hechos, había también submercados dentro de cada uno de estos mercados generales. Para establecer que había "beneficio", debía demostrarse que la capacidad de los elaboradores para obtener productos lácteos excedentarios una vez atendidas las necesidades nacionales, en los términos y condiciones negociadas en pié de igualdad entre los productores (colectivamente) y los elaboradores, a los precios que esos productos tenían en el mercado internacional, confería una asistencia o ventaja al comprador. El Canadá no entendía que la neutralidad con respecto a la compra y venta de productos al precio que era normal y habitual en un mercado particular, podía considerarse como un "beneficio".

4.372 El Canadá afirmaba que el mercado pertinente para cualquier producto era el mercado en el que debería competir. Dado que, por definición, la leche de la clase 5 d) y 5 e) no podía ser vendida en el mercado para consumo nacional, el mercado pertinente en el que debería examinarse el precio de esa leche era el mercado de exportación, que era el único en el que el producto podía venderse. No podía decirse que hubiera "beneficio" cuando los productos se vendían en un mercado, a los precios que el mercado establecía. Así pues, el Canadá sostenía que las ventas de leche en el Canadá con fines de exportación no conferían de por sí "beneficio" al comprador por encima de las condiciones comerciales normales que se aplicaban en ese mercado. Por consiguiente, no podía haber "beneficio", en el sentido en que ese término debía interpretarse a tenor del artículo 1 del Acuerdo SMC.

4.373 El Canadá invocó que, aun cuando se determinara una "contribución financiera" y un "beneficio", las palabras "con ello" que figuraban en el artículo 1.1 b) indicaban que no había "subvención" hasta que se estableciera un nexo causal entre los dos elementos. En otras palabras, era necesario demostrar que el "beneficio" era conferido por la "contribución financiera".

4.374 Nueva Zelandia observó que el Canadá se negaba a aceptar que mediante la aplicación del plan de clases especiales de leche se confiriera un "beneficio", porque se basaba en gran medida en la opinión de que las clases especiales de leche 5 d) y 5 e) se vendían sobre la base de transacciones en condiciones de igualdad iniciadas por los productores o sus agentes, y no por los gobiernos. Según el Canadá, no podía haber "beneficio", ya que el exportador simplemente obtenía leche al único precio en que estaba disponible. Sostenía que la leche se exportaba sólo una vez que se había atendido la demanda nacional, por lo cual no existía otro mercado nacional con el que pudiera compararse el precio. Nueva Zelandia afirmó que la explicación se basaba en la hipótesis de que había dos mercados, el mercado nacional y el de exportación, que funcionaban sin la intervención gubernamental. Sin embargo, el mercado nacional estaba sólo "atendido", para utilizar la expresión del Canadá, cuando el gobierno así lo decidía. Aún cuando el mercado estuviera "atendido" sería aún posible introducir más productos en el mercado. Si se les dejara aplicar sus propios dispositivos, los productores lo harían. Adoptarían la decisión comercial racional de vender sus productos en el mercado nacional. Si bien en definitiva esto haría bajar los precios, al mismo tiempo los venderían en cantidades más importantes. Así pues, la decisión de suministrar leche a un precio más bajo para el "mercado de exportación" no resultaba del funcionamiento normal del mercado. La oferta de leche a los exportadores, a un precio inferior al precio nacional, era una decisión deliberada adoptada por el gobierno en virtud del plan de clases especiales de leche. Se trataba de una decisión que confería un beneficio, ya que en ausencia de dicho plan, los exportadores habrían debido pagar los precios nacionales para tener acceso a la leche, y posteriormente vender obviamente cualquier producto en los mercados mundiales a pérdida. En efecto, aún en los términos utilizados por el Canadá, se estaba aportando a los receptores algo que "no estaría disponible en la actividad comercial ordinaria" (párrafo 4.370). Así pues, se daba la condición prescrita en el artículo 1 del Acuerdo SMC para la definición de "subvención", a saber, que se confiriera un "beneficio".

4.375 Nueva Zelandia alegó por ende que el argumento del Canadá, de que el plan de clases especiales de leche no establecía ninguna subvención en el sentido del artículo 1 del Acuerdo SMC, no podía sostenerse.

4.376 Los Estados Unidos arguyeron que a los fines del artículo 1 del Acuerdo SMC, las clases especiales aportaban un beneficio a los fabricantes de productos lácteos para la exportación. Si bien los Estados Unidos no aceptaban necesariamente la interpretación del Canadá del término "beneficio", la aplicación del término, aún con la interpretación del Canadá, daba como conclusión que los elaboradores para la exportación recibían un beneficio en forma de una disminución del precio de la leche.²⁶¹ Como estos elaboradores no tenía otra fuente de leche a ese bajo precio, y no podrían vender sus productos lácteos en los mercados mundiales si estuvieran obligados a pagar los precios nacionales de la leche en el Canadá, que eran muy superiores²⁶², los elaboradores claramente recibían una ventaja competitiva que de otro modo no habrían tenido.

4.377 Además, el argumento del Canadá de que no había beneficio, se basaba exclusivamente en su teoría de que los productores de leche vendían para la exportación a un nivel de precios aproximado al de los precios mundiales, libres de toda imposición gubernamental. Esta opinión pasaba por alto totalmente el hecho de que la leche sujeta a la eliminación de excedentes debía venderse para la exportación a los precios más bajos fijados por la CDC, o no se vendía en absoluto. Los Estados Unidos alegaban que los datos (que figuran en la Prueba documental 57 de los Estados Unidos) indicaban claramente que los precios de los componentes por encima de los contingentes establecidos por la CDC con frecuencia reducían los precios mundiales para la leche y la leche en polvo desnatada. Como la leche era un producto altamente perecedero, y la eliminación de excedentes suponía que ningún otro elaborador en una provincia tenía necesidad de leche, el precio de las clases especiales en virtud de la eliminación de excedentes constituida esencialmente un precio que no dejaba alternativa. El Sr. Doyle, de la Asociación de Productores Lecheros del Canadá (DFC), resumía este concepto del siguiente modo:

4.378 Los Estados Unidos indicaron que una decisión reciente de Revenue Canada en una investigación canadiense sobre derechos compensatorios relativa a azúcar refinado de la Unión Europea se aplicaba a esta cuestión. Una de las subvenciones examinadas por Revenue Canada era el pago de reembolsos a los elaboradores de azúcar que vendían sus productos en el mercado mundial. Revenue Canada determinó que esos reembolsos constituían un beneficio ya que los pagos cubrían "la diferencia de precio entre el nivel de precios de la Unión Europea y el nivel de los precios mundiales, con lo que se permitía que los exportadores fueran competitivos en los mercados de exportación". El plan de clases especiales de leche del Canadá también daba como resultado una diferencia de precios, por la cual se ponía a disposición solamente de los exportadores leche a menor precio, para permitirles ser competitivos en los mercados mundiales. La conclusión de Revenue Canada, de que las diferencias de precio constituían un beneficio para las exportaciones, llevaba a la conclusión de que las clases especiales también conferían un beneficio a los elaboradores canadienses.²⁶⁴

4.379 El Canadá objetó el argumento de los Estados Unidos de que los elaboradores recibieran un beneficio en forma de una disminución en el precio de la leche. Afirmó que no se confería ningún "beneficio" cuando los productos se vendían en un mercado a precios que reflejaban las condiciones económicas reales en ese mercado. Análogamente, impugnó el argumento de los Estados Unidos de que lo que Canadá llamaba precio de mercado era un precio sin alternativas, negociado por la CDC. Esto era objetivamente inexacto. La CDC negociaba como agente para los productores y éstos, como mandantes, tenían el derecho de aprobar o rechazar la transacción. El precio negociado era un precio al cual el comprador que lo deseara estaba dispuesto a comprar a un vendedor que deseara vender. Era difícil considerar que estas ventas basadas en el comercio conferían un beneficio.

4.380 El Canadá puso en tela de juicio la metodología por la cual los Estados Unidos habían interpretado los precios de los productos lácteos canadienses, tal como surgía de la Prueba documental 57 (aludida en el párrafo 4.377). Los Estados Unidos habían convertido los rendimientos reales por encima de contingentes para las campañas lácteas 1995/96 a 1997/98, a dólares de los Estados Unidos, y los habían comparado a los precios indicados para Nueva Zelandia y Australia. Los Estados Unidos luego seleccionaban los precios de los ingredientes lácteos de la clase 5 e) de diferentes provincias y los convertían en dólares de los Estados Unidos, tras lo cual se asignaba factores de conversión a cada ingrediente para calcular el supuesto valor de la leche reflejado por los precios de los ingredientes. El Canadá afirmaba que este procedimiento estaba viciado. Era casi imposible crear un precio de leche por hectolitro a partir de los precios de los ingredientes lácteos que se utilizaban en la fabricación de quesos u otros productos. La razón era que los precios de las proteínas y otras materias sólidas para la fabricación del queso eran muy diferentes a las de otros productos. En la fabricación de queso, el precio de las proteínas era mucho mayor, mientras que las demás materias sólidas tenían un precio inferior. Al fabricar la leche en polvo desnatada, las proteínas y otras materias sólidas tenían el mismo valor. Es más, los productos diferentes contenían proporciones diferentes de los diversos ingredientes. Por consiguiente, en la medida en que la composición de la producción cambiaba de mes en mes y de provincia en provincia, una conversión bruta de los precios de los ingredientes a un precio por hectolitro, utilizando coeficientes fijos, daba como resultado una cifra incorrecta. Este resultado estaba claramente de manifiesto en la línea "Cálculo del precio de la leche" (primera página de la Prueba documental 57) en que los Estados Unidos indicaban que su estimación de los rendimientos por encima del contingente a nivel de granja de producción de leche, sobre la base de la metodología de la conversión de los ingredientes, era considerablemente diferente de los rendimientos reales por encima de los contingentes para cada campaña lechera estudiada. En otras palabras, la manipulación de los datos había generado respuestas incorrectas.

4.381 Además, en el panel siguiente del cuadro que figura en la Prueba documental 57, los Estados Unidos utilizaron los precios estimados de la mantequilla y la leche en polvo desnatada en los puertos de Europa del Norte, que se usan como representativos de los precios de los productos lácteos mundiales, y los convirtieron en un precio mundial estimado para la leche. Lamentablemente, recurrían a factores de conversión poco adecuados. La mantequilla y la leche en polvo desnatada eran productos combinados producidos en proporciones más o menos fijas a partir de la leche entera normalizada. Los expertos canadienses en productos lácteos consideraban que estas proporciones eran de 4,365 kg de mantequilla y 8,51 kg de leche en polvo desnatada por hectolitro de leche. Los Estados Unidos habían partido de la hipótesis de 4,875 kg de mantequilla y 4,51 kg de leche en polvo desnatada, con lo que sobrestimaban el valor de un hectolitro de leche, y distorsionaban la estimación del precio mundial en sentido ascendente. En la última línea del cuadro de la Prueba documental 57, los Estados Unidos trataban de establecer una comparación entre los precios de la leche cruda a los elaboradores, por una parte, y la leche envasada para la venta al por menor, por la otra. Este era un error analítico básico (párrafo 4.439).

4.382 El Canadá alegó además que el gráfico de la Prueba documental 57 padecía de errores metodológicos similares a los del cuadro. En primer lugar, los precios de los ingredientes obtenidos en las ventas en virtud de la clase 5 e), indicados por "diversos (no identificados) boletines de información provinciales" reflejaban los valores de estos ingredientes en una gama amplia de productos lácteos, para los cuales los diversos ingredientes tenían valores diferentes. Una conversión simplista de los precios de los ingredientes comunicados a los precios de la mantequilla y la leche en polvo desnatada daba resultados inexactos. En segundo lugar, los Estados Unidos parecían comparar los valores de los ingredientes de leche cruda, con arreglo al precio pagado por los elaboradores en sus plantas, con un estudio de los precios para la mantequilla elaborada transportada a los puertos de Europa del Norte. Todo análisis que no contemplara los márgenes de los elaboradores, los costes de comercialización y el transporte antes de comparar estos precios "interpretados" a la puerta de la planta, con los precios de las mercancías acabadas, obviamente no tendría credibilidad alguna.

4.383 El Canadá tomó nota de que Nueva Zelandia aducía que existía un beneficio debido a que la noción de un mercado nacional y de un mercado para la exportación era una interpretación artificial elaborada por el Canadá. Este país alegó, que, lejos de ser una interpretación artificial, las diferencias entre los mercados nacional e internacional del Canadá para los productos lácteos era una realidad comercial básica a la que los productores y elaboradores debían atender. Ni el Acuerdo sobre la Agricultura ni el Acuerdo SMC exigía a los Miembros que eliminaran todas las diferencias en establecimiento de los precios nacionales e internacionales. Los productores de productos lácteos canadienses simplemente se habían ajustado al hecho objetivo de que estas diferencias existían.

c) Párrafo d) de la Lista ilustrativa de subvenciones a la exportación

i) Esbozo

4.384 Nueva Zelandia observó que la Lista ilustrativa del Anexo 1 al Acuerdo SMC ponía de manifiesto que el suministro de insumos exclusivamente para su utilización en exportaciones en condiciones más favorables que para la producción nacional constituía una subvención a la exportación. Era indudable que el supuesto de las clases 5 d) y 5 e) del plan de clases especiales de leche constituía una subvención en el sentido del párrafo d) de la Lista ilustrativa. En virtud de un plan impuesto por el gobierno, se ponía a disposición de los elaboradores una leche a más bajo precio a condición de que la destinaran a la exportación. Las condiciones en que se ponía a disposición esta leche eran más favorables que las condiciones comerciales que se ofrecían en los mercados mundiales, ya que la existencia de restricciones arancelarias sobre la importación de leche al Canadá significaba que la elección entre los productos nacionales e importados no era irrestricta en el sentido de la nota al párrafo d). Nueva Zelandia adujo que el plan de clases especiales reunía las condiciones establecidas en el párrafo d) de la Lista ilustrativa de subvenciones a la exportación del Anexo 1 del Acuerdo SMC, que estipulaba claramente que tales planes de establecimiento de precios diferenciales pertenecían a su ámbito de aplicación.

4.385 Los Estados Unidos esgrimieron que el párrafo d) del Anexo 1 del Acuerdo SMC estaba particularmente vinculado con el examen para determinar si el plan de clases especiales de leche del Canadá constituía una subvención a la exportación, ya que este párrafo específicamente contemplaba la situación de que un gobierno suministrara insumos a los exportadores a un precio por debajo del precio en que el mismo material se ponía a disposición de los fabricantes en el mercado nacional. Esto, después de todo, era precisamente la función y el objetivo del plan de clases especiales de leche. La conclusión de que el sistema de establecimiento de precios diferenciales para los productos destinados a la exportación caía también dentro del concepto de una subvención a la exportación en virtud del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura, quedaba reforzada de esta manera por la referencia a la Lista ilustrativa de subvenciones a la exportación del Acuerdo SMC. Dicha lista estipulaba claramente que el suministro de insumos exclusivamente para su utilización en exportaciones en condiciones más favorables que para la producción nacional constituía una subvención a la exportación.

4.386 Los Estados Unidos invocaron que para que se aplicara el párrafo d) debían estar reunidas esencialmente cuatro condiciones: 1) las mercancías debían ser suministradas por los gobiernos o dicho suministro debía haber sido impuesto por ellos, directa o indirectamente; 2) las mercancías debían utilizarse en la producción de mercancías para la exportación; 3) las mercancías debían suministrarse en condiciones más favorables que las aplicadas al suministro de productos similares o competidores para la producción de mercancías destinadas al consumo interno; y 4) las mercancías debían ponerse a disposición en condiciones más favorables que las condiciones comerciales que se ofrecieran a los exportadores en los mercados mundiales. Los Estados Unidos alegaron que el plan de clases especiales de leche del Canadá reunía cada uno de los factores exigidos y, por ende, constituía una subvención a la exportación en el sentido del Acuerdo SMC.²⁶⁵

4.387 Para concluir, los Estados Unidos indicaron que, dado que las clases especiales habían reunido cada uno de los criterios definidos en el párrafo d) de la Lista ilustrativa, la aplicación de estas clases se consideraba una subvención a la exportación a los fines del Acuerdo SMC. Y dado que el Acuerdo SMC formaba parte del marco de disposiciones sobre subvenciones del Acuerdo sobre la Agricultura, el hecho de que las clases especiales contuvieran una subvención en virtud de la Lista ilustrativa reforzaba la necesidad que tratarlas como una subvención en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura.

4.388 El Canadá afirmó que los hechos demostraban que la venta de leche en el Canadá con fines de exportación difería considerablemente de la práctica descrita en el párrafo d). Esta diferencia significativa entre las prácticas de que se trataba y las descritas explícitamente como prácticas de subvenciones a la exportación ponían claramente de manifiesto que las prácticas canadienses no entraban en el concepto de "subvenciones" o "subvenciones a la exportación" del Acuerdo SMC o el Acuerdo sobre la Agricultura. A juicio del Canadá, para que la descripción estipulada en el párrafo d) se aplicara a una práctica o medida relacionada con mercancías, debían estar reunidos tres elementos:

4.389 El Canadá alegó que ninguno de estos criterios se aplicaba a las ventas de leche de las clases especiales 5 d) y 5 e) y por consiguiente, tales ventas no se consideraban una "subvención a la exportación" en virtud de esta disposición. Es más, teniendo en cuenta la definición cuidadosa de este tipo de "subvención a la exportación", parecía desprenderse que lo opuesto era cierto: las prácticas de que se trataba no debían considerarse "subvenciones a la exportación" para el Acuerdo SMC o, a su vez, para el Acuerdo sobre la Agricultura. El Canadá estimaba que las prácticas en cuestión no caían en el ámbito de aplicación del párrafo d) de la Lista ilustrativa. Ello creaba la fuerte presunción de que tales prácticas no eran "subvenciones a la exportación" a los efectos del Acuerdo SMC y, en ese contexto, del Acuerdo sobre la Agricultura.

Para continuar con [...] impuestos por las autoridades

²⁵⁷ NSOED, Canadá, Prueba documental 26.

²⁵⁸ Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, disposiciones sobre firma.

²⁵⁹ El Canadá indicó que en particular, en el informe del Órgano de Apelación en el caso Estados Unidos - Gasolina reformulada, op. cit., página 31, el Órgano de Apelación estipuló que "uno de los corolarios de la 'regla general de interpretación' de la Convención de Viena es que la interpretación ha de dar sentido y ha de afectar a todos los términos del tratado. El intérprete no tiene libertad para adoptar una lectura que haga inútiles o redundantes cláusulas o párrafos enteros de un tratado".

²⁶⁰ El Canadá señala que, concretamente, en su informe sobre Estados Unidos - Gasolina reformulada op. cit., página 28, el Órgano de Apelación declaró lo siguiente: "Uno de los corolarios de la 'regla general de interpretación' de la Convención de Viena es que la interpretación ha de dar sentido y ha de afectar a todos los términos del tratado. El intérprete no tiene libertad para adoptar una lectura que haga inútiles o redundantes cláusulas o párrafos enteros de un tratado."

²⁶¹ Los Estados Unidos observaron que el Canadá indicaba que en el marco del Programa de Importación para la Reexportación no se suministraba leche a los elaboradores, como no fuera en una forma de utilidad más limitada, por ejemplo, como leche en polvo (se hace referencia en más detalle al Programa de Importación para la Reexportación en la siguiente sección de este informe).

²⁶² Estados Unidos, Prueba documental 25.

²⁶³ Extracto del testimonio del Sr. Doyle ante el Tribunal de Comercio Internacional del Canadá, en el examen de la cuestión de la mezcla de aceite butírico.

²⁶⁴ Determinación final de la subvención de azúcar refinado de la Comunidad Europea, Exposición de motivos, Revenue Canada. Véase Estados Unidos, Prueba documental 55.

²⁶⁵ Los Estados Unidos indicaron que ya se había establecido que el plan de clases especiales de leche constituía una subvención a la exportación, pues reunía los criterios estipulados alternativamente en el párrafo 1 del artículo 9, y el artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura.