ii) Pagos financiados en virtud de medidas gubernamentales

4.241 Nueva Zelandia argumentó que en el presente caso se cumplía claramente el requisito de participación gubernamental en el pago de las subvenciones establecido en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 (véanse los argumentos expuestos en los párrafos 4.41 y siguientes). La participación gubernamental no tenía que consistir necesariamente en pagos directos o ingresos no percibidos, pues, inmediatamente después de "financiados en virtud de medidas gubernamentales", figuraban las palabras "entrañen o no un adeudo en la contabilidad pública". Además, las palabras "en virtud de" indicaban que, si bien debía haber participación gubernamental, no era preciso que la financiación de la subvención corriera a cargo única o exclusivamente del gobierno.

4.242 En el contexto concreto de las subvenciones a la exportación tratadas en el Acuerdo sobre la Agricultura, las palabras "financiados en virtud de medidas gubernamentales" del apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 parecen indicar que la intención de los redactores del Acuerdo no era la de establecer un umbral elevado de participación gubernamental para la definición de las subvenciones. Las actuaciones del Canadá en relación con el plan de clases especiales de leche rebasaban el umbral pertinente.

4.243 Nueva Zelandia señaló que el Canadá había admitido que la participación gubernamental en su sistema de regulación de la oferta de leche satisfacía el requisito de que hubiera "pagos [...] financiados en virtud de medidas gubernamentales". En el anexo B de su segunda comunicación escrita, el Canadá declaró lo siguiente:

4.244 Nueva Zelandia sostenía que lo que se había modificado era la forma en que se reducía para los exportadores el elevado precio interno de la leche, y no la naturaleza ni el nivel de la participación gubernamental en el sistema. Según la descripción de su sistema facilitada por el Canadá, las decisiones eran adoptadas por los productores a través de las juntas de comercialización de la leche y del CMSMC. El papel de la CDC se limitaba a la aplicación de esas decisiones de los productores. Esa había sido presumiblemente la función de la CDC cuando se aplicaba el anterior sistema de gravámenes y reembolsos, y esa era también, según el Canadá, su función actual. Por consiguiente, aun aceptando como hipótesis la descripción canadiense del papel del gobierno en el funcionamiento del sistema, el reconocimiento de que el plan de gravámenes y reembolsos estaba comprendido en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 equivalía a admitir que también el plan de clases especiales de leche estaba financiado "en virtud de medidas gubernamentales".

4.245 Habida cuenta del reconocimiento de ese hecho por el Canadá, la única cuestión que se planteaba en relación con el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 era la de si las medidas tendentes a proporcionar a los exportadores leche a precios reducidos constituían un "pago" con arreglo a esa disposición. Nueva Zelandia consideraba, a la luz de los debates reseñados en la sección i) supra, que, puesto que el término "pagos" utilizado en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura comprendía ingresos no percibidos o pagos en especie, el plan de clases especiales de leche constituía un pago a la exportación de un producto agropecuario financiado en virtud de medidas gubernamentales en el sentido del apartado c) del párrafo 1 del artículo 9, y, por consiguiente, era una subvención a la exportación.

4.246 Los Estados Unidos observaron, en relación con la segunda condición estipulada en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9, es decir, la de que los pagos a la exportación fueran "financiados en virtud de medidas gubernamentales", que, puesto que la expresión "medidas gubernamentales" no se definía en el Acuerdo sobre la Agricultura, convenía interpretarla a la luz de la Convención de Viena.

4.247 Los Estados Unidos consideraban que era razonable entender que el significado ordinario de la expresión "financiados en virtud de medidas gubernamentales" abarcaba circunstancias en las que los pagos a la exportación se basaran en medidas de una entidad gubernamental. En ese contexto, las medidas gubernamentales podían abarcar, en un sistema federal, actividades de ámbito federal o provincial, o de ambos tipos a la vez. A la luz de la redacción del apartado c) del párrafo 1 del artículo 9, el alcance de esa disposición no se limitaba a las subvenciones a la exportación financiadas por adeudo en la contabilidad pública, sino que se indicaba explícitamente que ese adeudo no constituía una condición para que se aplicara lo dispuesto en el apartado. Ello presuponía modalidades de financiación basadas en una forma de contribución de entidades privadas bajo los auspicios de una entidad pública, ya fuera de jurisdicción nacional o subnacional. En ese contexto, la inclusión explícita en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 de "pagos financiados con ingresos procedentes de un gravamen" entrañaba claramente que si se imponía un gravamen a un producto agropecuario con el fin de apoyar sus exportaciones, o las de un producto de él derivado, y la administración del gravamen correspondía a una entidad pública, las medidas gubernamentales adoptadas para la administración y aplicación de ese gravamen satisfacían el requisito de que los pagos fueran "financiados en virtud de medidas gubernamentales". Por extensión, también debían considerarse comprendidas en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 las medidas similares adoptadas por un gobierno Miembro para administrar y aplicar otras formas de subvenciones financiadas mediante medidas conjuntas, pero no voluntarias²³¹, de los productores. Esa interpretación de la frase "financiados en virtud de medidas gubernamentales" era coherente con la finalidad y el objetivo de las disposiciones del Acuerdo relativas a los compromisos de reducción, así como con el contexto histórico en el que se negoció el Acuerdo. Como ya se había señalado, la inclusión de subvenciones financiadas por los productores en la enumeración de subvenciones a la exportación sujetas a compromisos de reducción era consecuencia del convencimiento de que tales subvenciones no eran diferentes de las financiadas por la hacienda pública en cuanto a sus efectos negativos sobre el comercio (párrafo 4.146).

4.248 Los Estados Unidos entendían que la acción concertada de los Gobiernos federal y provincial del Canadá para establecer y aplicar el sistema de gravámenes y posteriormente para introducir y administrar el plan de clases especiales de leche cumplía la condición del apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 de que los pagos a la exportación se financiaran en virtud de medidas gubernamentales. En efecto, las medidas del Gobierno canadiense afectaban a prácticamente todos los aspectos de las subvenciones a la exportación financiadas por los productores, que en la actualidad dependían por completo del plan de clases especiales de leche (véase la argumentación de los Estados Unidos en los párrafo 4.54 y siguientes).

4.249 Los Estados Unidos afirmaron que la participación del Gobierno del Canadá en todos los aspectos de la regulación de la oferta, incluido el plan de clases especiales de leche, y los acuerdos de mancomunación que hacían posibles los precios ofrecidos por ese plan demostraban que la financiación de las ventas de leche a precios reducidos, que constituían "pagos a la exportación" de productos lácteos, eran el resultado de medidas del Gobierno. Por consiguiente, se cumplían todas las condiciones para la aplicación del apartado c) del párrafo 1 del artículo 9 al plan de clases especiales de leche del Canadá, y, por lo tanto, ese sistema de subvenciones a la exportación financiadas por los productores estaba sujeto a los compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación de la Parte V del Acuerdo sobre la Agricultura.

4.250 El Canadá sostuvo que las ventas de leche en las clases especiales 5 d) y 5 e) no constituían una subvención a la exportación con arreglo al apartado c) del párrafo 1 del artículo 9. Para demostrar que el régimen de las clases especiales 5 d) y 5 e) constituía una subvención a la exportación con arreglo al apartado c) del párrafo 1 del artículo 9, los reclamantes tenían que probar que i) se efectuaban "pagos" a la exportación de productos del Canadá; y ii) esos "pagos" eran "financiados en virtud de medidas gubernamentales". El Canadá negaba que se hubieran cumplido esas condiciones.

4.251 El Canadá señaló, en relación con la naturaleza diferente de la participación gubernamental en el nuevo plan de clases especiales de leche y el anterior sistema basado en gravámenes (párrafo 4.242), que en el sistema antiguo la CDC pagaba directamente a los elaboradores para reducir el precio de la leche ya pagado por los elaboradores que exportaban productos lácteos. Esos pagos, que sólo se realizaban si se llevaban a cabo exportaciones, se financiaban con gravámenes impuestos a todos los productores por hectolitro de leche producido. Los fondos eran depositados en una cuenta por la CDC, que los podía utilizar a su discreción en las cuantías que fueran necesarias para facilitar las ventas que se consideraran convenientes. Las juntas de productores sólo tenían noticia de las actuaciones de la CDC cuando se presentaban al CMSMC las cuentas del costo total del programa de colocación de excedentes. El control ejercido por las juntas se limitaba a la aprobación del nivel del gravamen, después de lo cual la aplicación del programa quedaba encomendada a la CDC. Los productores individuales sólo tenían conocimiento del nivel del gravamen aplicado a su producción y de los eventuales ajustes que se efectuaban al término de una campaña lechera en el caso de que no se hubieran utilizado todos los fondos recaudados a través del gravamen. El gravamen era una contribución obligatoria similar a un impuesto. Realizaba los pagos la CDC bajo la dirección general del CMSMC, a la manera de subvenciones gubernamentales (aunque no se utilizara para ello dinero público). Además, en el sistema antiguo se desalentaba y penalizaba la producción no comprendida en el contingente. La desincentivación de la producción no comprendida en el contingente no era una mera decisión de política económica, sino el resultado de la obligación contraída por el Canadá en virtud del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI del GATT de limitar la producción y la comercialización como requisito para mantener las restricciones cuantitativas a la importación.

4.252 El Canadá señaló que sus actuales mecanismos de exportación de productos lácteos eran totalmente diferentes. Ya no se aplicaban gravámenes a los productores. La CDC no contaba con un fondo con cargo al cual efectuar pagos a los exportadores, y de hecho no se pagaba cantidad alguna a las empresas de elaboración. Para cada transacción de las clases 5 d) y 5 e), los elaboradores y la CDC, en calidad de agente de los productores, negociaban con criterios comerciales el precio de la leche. Las juntas de productores examinaban cada transacción y estaban facultadas en última instancia para rechazar o aceptar la recomendación de la CDC respecto de cualquier permiso de venta de las clases 5 d) o 5 e). En este sistema, las juntas de productores actuaban como verdaderos representantes comerciales de los productores, velando por que las ventas se realizaran siempre en condiciones que les fueran beneficiosas. Los productores tenían constancia, por los cheques recibidos, de los ingresos obtenidos de las transacciones de la clase 5 e). Contaban con la información necesaria para adoptar decisiones sobre la conveniencia de tratar de introducir, a través de sus juntas de productores, los ajustes de los contingentes necesarios para minimizar las ventas comprendidas en el contingente de la clase 5 e). También estaban en condiciones de evaluar con claridad, en cada caso, las ventajas de la producción por encima del contingente, que ya no se penalizaba. Como había demostrado el Canadá, muchos productores habían decidido que esa producción era rentable, y habían optado por ella.

4.253 Por consiguiente, el Canadá sostenía que las prácticas en cuestión no constituían pagos "financiados en virtud de medidas gubernamentales". La venta de leche para la exportación se basaba en negociaciones en condiciones de plena competencia entre las empresas de elaboración y agentes que representaban a los productores. Las ventas resultantes de ese proceso se basaban en los precios del mercado mundial. En esas condiciones, no cabía hablar de pagos "financiados en virtud de medidas gubernamentales".

d) Artículo 10

i) Aspectos generales

4.254 Nueva Zelandia argumentó que el plan de clases especiales de leche podía constituir también una subvención a la exportación con arreglo al artículo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura que se utilizaba para eludir los compromisos contraídos por el Canadá en materia de subvenciones a la exportación en virtud del artículo 9 de ese Acuerdo. Por consiguiente, el Canadá incumplía sus obligaciones dimanantes del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura.

4.255 Los Estados Unidos formularon la opinión de que aunque el Grupo Especial considerara que el plan de clases especiales de leche no estaba comprendido en el apartado a) ni en el apartado c) del párrafo 1 del artículo 9, ese sistema constituía una subvención a la exportación con arreglo al artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura. Esa conclusión se desprendía del informe de 1960 del Grupo de Trabajo sobre la notificación de las subvenciones a la exportación de conformidad con el artículo XVI del GATT de 1947, en el que las subvenciones financiadas por los productores se consideraban como subvenciones a la exportación. La misma conclusión se derivaba de un análisis del plan de clases especiales de leche en el marco del Acuerdo sobre Subvenciones (párrafo 4.301 y siguientes).

4.256 Los Estados Unidos entendían asimismo que el objeto del párrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura era prevenir la elusión de los compromisos en materia de subvenciones a la exportación, finalidad reforzada por el párrafo 3 del mismo artículo, que obligaba al Miembro exportador a demostrar que sus exportaciones por encima del nivel del compromiso de reducción no estaban subvencionadas. El Canadá estaba de acuerdo con esa interpretación de la obligación dimanante del párrafo 3 del artículo 10. Por consiguiente, los Estados Unidos sostenían que el plan de clases especiales de leche daba lugar a la elusión de los compromisos de reducción de las subvenciones contraídos por el Canadá en la OMC, o amenazaba con conducir a esa elusión.

4.257 El Canadá sostuvo que el artículo 10 no se aplicaba en el presente caso, pues no podía probarse que existieran subvenciones a la exportación diferentes de las enumeradas en el párrafo 1 del artículo 9, ni que hubiera elusión, o amenaza de elusión, de los compromisos en materia de subvenciones a la exportación. El Canadá señaló que el párrafo 1 del artículo 10 constaba de tres componentes. Tenía que haber:

4.258 La posición del Canadá era la de que en el presente caso no se cumplían el componente a) ni el b), por lo que no era necesario para resolver la diferencia examinar el componente c). El Canadá sostenía que ni los Estados Unidos ni Nueva Zelandia basaban sus reclamaciones en el componente b).²³² La única posibilidad que quedaba para la aplicación del párrafo 1 del artículo 10 era la de que las prácticas constituyeran subvenciones a la exportación diferentes de las enumeradas en el párrafo 1 del artículo 9. En opinión del Canadá, su análisis demostraba que no existían subvenciones de esa índole.

Para continuar con "Subvención a la exportación"

²³⁰ Anexo B de la segunda comunicación escrita del Canadá, página 7.

²³¹ Los Estados Unidos señalaron que, como ya se había indicado, la participación de las explotaciones lecheras en el sistema de precios del plan de clases especiales de leche no era voluntaria, como no lo era tampoco su participación en el anterior programa de gravámenes y reembolsos.

²³² Respondiendo a una pregunta del Grupo Especial, los Estados idos señalaron que no habían basado su reclamación en la segunda parte del párrafo 1 del artículo 10, que estipulaba que no se utilizarían transacciones no comerciales para eludir los compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación. Los Estados Unidos señalaron que cuando había habido transacciones no comerciales de productos lácteos, éstas parecían estar comprendidas entre las subvenciones específicamente enumeradas en el párrafo 1 del artículo 9 del Acuerdo, por lo que resultaba innecesario recurrir a la segunda parte del párrafo 1 del artículo 10, aunque fuera aplicable. Nueva Zelandia indicó que su argumentación no se refería a las transacciones no comerciales en el contexto del párrafo 1 del artículo 10 del Acuerdo sobre la Agricultura.