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ORGANIZACION MUNDIAL
DEL COMERCIO

WT/DS22/R
17 de octubre de 1996
(96-4287)
Original: inglés

Brasil - Medidas que afectan al Coco Desecado

Informe del Grupo Especial


  1. Algunos ejemplos pueden ser útiles para aclarar este punto. En la diferencia que se examina, el Brasil afirmó en su determinación que el Gobierno de Filipinas no había presentado datos suficientes en relación con la existencia y cuantía de las subvenciones otorgadas al coco y con la transferencia de esas subvenciones a los productores de coco desecado, por lo que había calculado el nivel de la subvención de la que se beneficiaban los productores de coco desecado basándose en los datos disponibles. El informe de la autoridad investigadora del Brasil en la que recomendaba la imposición de los derechos se remitía expresamente, para justificar el recurso a la información disponible, al párrafo 9 del artículo 2 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, que estipula lo siguiente:

    "En los casos en que una parte o signatario interesados nieguen el acceso a la información necesaria o no la faciliten dentro de un plazo prudencial o entorpezcan sensiblemente la investigación podrán formularse conclusiones12 preliminares o definitivas, positivas o negativas, sobre la base de los hechos de que se tenga conocimiento." (No se reproduce el texto de la nota 12)

    En sus comunicaciones al Grupo Especial, el Brasil, para justificar su determinación, se basa en su derecho a utilizar la mejor información disponible. En apoyo de la tesis de que el artículo VI del GATT de 1994 autoriza la utilización de la mejor información disponible, el Brasil cita el texto del segundo informe del Grupo de expertos sobre derechos antidumping y derechos compensatorios67 y, (en contradicción con la manifestación que hace en otras partes de que el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio no puede utilizarse para interpretar el artículo VI del GATT de 1994), del párrafo 9 del artículo 2 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Aunque Filipinas no impugna la práctica de utilizar la mejor información disponible per se, sostiene, apoyándose en parte en informes de grupos especiales que adoptaron sus decisiones de conformidad con el párrafo 9 del artículo 2 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio que en el caso que se examina no era procedente utilizar la mejor información disponible.

  2. El artículo VI del GATT de 1947 no prevé expresamente la utilización de la mejor información disponible. En cambio, esa utilización está autorizada por el párrafo 9 del artículo 2 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, y varios informes de grupos especiales, de conformidad con el Código, han aplicado esa disposición. El texto del artículo 12.7 del Acuerdo sobre Subvenciones es prácticamente idéntico al del párrafo 9 del artículo 2 del Código de Tokio. Este Grupo Especial no se pronuncia acerca de si, de haber entrado en el fondo de la cuestión, habría constatado que el artículo VI del GATT de 1994 autoriza la utilización de la mejor información disponible y en qué medida. En todo caso, es evidente que, en principio, el Grupo Especial podría haber llegado, en relación con esa cuestión, a una conclusión diferente de aquélla a la que habría llegado si hubiera aplicado el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio o el Acuerdo sobre Subvenciones. En tales circunstancias, el Brasil podría haberse encontrado en una situación en la que se habría constatado que las medidas adoptadas por ese país eran incompatibles con el artículo VI del GATT de 1994 considerado aisladamente, a pesar de que esas medidas fueran compatibles con el artículo VI del GATT de 1947 en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio y también habrían sido compatibles con el artículo VI del GATT de 1994 en conjunción con el Acuerdo sobre Subvenciones de haber sido aplicable este último Acuerdo. El Grupo Especial considera que una interpretación del Acuerdo sobre la OMC que pueda abocar a un resultado de esa índole sería manifiestamente ilógica.

  3. Otro ejemplo está relacionado con la naturaleza del examen de la causa del daño. El párrafo 6 a) del artículo VI del GATT de 1994 estipula (al igual que el artículo del GATT de 1947 que le precedió) lo siguiente:

    "Ninguna parte contratante percibirá derechos antidumping o derechos compensatorios sobre la importación de un producto del territorio de otra parte contratante, a menos que determine que el efecto del dumping o de la subvención, según el caso, sea tal que cause o amenace causar un daño importante a una rama de producción nacional ya existente o que retrase de manera importante la creación de una rama de producción nacional."

    Según el párrafo 1 del artículo 6 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio "la determinación de la existencia de daño17 a los efectos del artículo VI del Acuerdo General" (no se reproduce el texto de la nota 17) comprenderá un examen objetivo del volumen de las importaciones y de su efecto en los precios. El párrafo 4 del mismo artículo del Código estipula además que "habrá de demostrarse que, por los efectos19 de la subvención, las importaciones subvencionadas causan daño en el sentido del presente Acuerdo", y la nota 19 precisa que estos efectos son los que "se enuncian en los párrafos 2 y 3 del presente artículo"; a su vez, los párrafos 2 y 3 se refieren al volumen y a los efectos sobre los precios de las "importaciones subvencionadas". El texto correspondiente del Acuerdo sobre Subvenciones es prácticamente idéntico al del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Sobre la base de la nota 19, un Grupo Especial establecido en el marco de la Ronda de Tokio determinó que el análisis de la relación causal exigido por el artículo VI en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio se refiere al daño causado por las "importaciones subvencionadas" y no por el propio hecho de la "subvención". Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a las importaciones de salmón del Atlántico fresco y refrigerado procedentes de Noruega, SCM/153 (adoptado el 24 de abril de 1994), párrafos 328 a 337.

  4. La cuestión de si la evaluación de la causa del daño debe referirse al daño causado por la subvención o al daño causado por las importaciones subvencionadas es una cuestión metodológica que tiene importantes consecuencias. Al no habernos sido sometida esa cuestión, no nos pronunciamos acerca de la forma en que cabría resolverla adecuadamente de conformidad con el artículo VI del GATT de 1994 considerado aisladamente, el artículo VI del GATT de 1947 en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio o el artículo VI del GATT de 1994 en conjunción con el Acuerdo sobre Subvenciones, pero las conclusiones del Grupo Especial en el asunto del salmón se basan en expresiones del texto del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio que no aparecen en el texto del artículo VI, lo que pone de manifiesto a este Grupo Especial que el artículo VI del GATT de 1994 considerado aisladamente es susceptible de una interpretación diferente que el artículo VI en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio o con el Acuerdo sobre Subvenciones. Además, la aplicación del artículo VI del GATT de 1994 considerado aisladamente con respecto a esta cuestión podría dar lugar a la imposición a un país investigador de obligaciones más estrictas que las que le impone el artículo VI en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio o con el Acuerdo sobre Subvenciones.

  5. Pueden citarse otras muchas disposiciones del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio y/o del Acuerdo sobre Subvenciones que definen o aclaran, y pueden modificar, el sentido del artículo VI. En muchos de esos casos, las obligaciones impuestas por el artículo VI considerado aisladamente no tienen por qué ser menores que las impuestas por el artículo VI en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio o con el Acuerdo sobre Subvenciones. Por ejemplo, tanto el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio como el Acuerdo sobre Subvenciones autorizan a la autoridad investigadora a excluir de la rama de producción nacional al evaluar el daño importante a los productores nacionales que sean también importadores o estén vinculados a los importadores. En el artículo VI del GATT de 1994 no hay una autorización expresa de esa naturaleza. De forma análoga, el Acuerdo sobre Subvenciones autoriza expresamente la evaluación acumulativa de los efectos de las importaciones subvencionadas procedentes de más de un país cuando se cumplan determinados criterios. Por el contrario, ni el artículo VI del GATT de 1947, ni el artículo VI del GATT de 1994 ni el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio prevén expresamente la acumulación. De hecho, la cuestión de la acumulación en el marco del GATT de 1947 y del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio ha constituido un tema polémico para los signatarios de este último Código.

  6. A la luz del análisis precedente, es evidente que la aplicación del artículo VI del GATT de 1994 considerado aisladamente podría imponer durante determinado período a un Miembro de la OMC obligaciones que en algunos aspectos pueden ser más gravosas que aquéllas a las que estaría sujeto una vez que fuera aplicable el Acuerdo sobre Subvenciones, lo que agrava el problema de la discrepancia y la falta de coherencia entre las interpretaciones a que se ha hecho referencia en los párrafos 238 a 240 supra. No obstante, las consecuencias de este análisis no se agotan en este hecho. En el momento en que el Brasil inició la investigación en materia de derechos compensatorios que realizó en el asunto que examinamos, el Acuerdo sobre la OMC aún no había entrado en vigor, y el Brasil tenía una expectativa legítima de poder actuar, y de que sus medidas fueran evaluadas, de conformidad con el artículo VI del GATT de 1947 en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Además, el Brasil era consciente de que el Acuerdo sobre Subvenciones no sería aplicable a la investigación, en virtud de lo dispuesto en su artículo 32.3. Si el Grupo Especial determinara que el artículo VI del GATT de 1994 era aplicable independientemente a las diferencias iniciadas en el marco del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, no sólo provocaría el riesgo de que se produjeran interpretaciones divergentes del artículo VI del GATT de 1994, sino que estaría imponiendo a los Miembros de la OMC un conjunto de derechos y obligaciones que pueden serles más gravosos que aquellos que les eran aplicables en virtud del artículo VI en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio cuando iniciaron una investigación.

  7. Tomamos nota de que Filipinas parece sostener que el artículo VI del GATT de 1994 puede ser interpretado a la luz del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio y de la práctica consiguiente. Cabe aducir, que en tal caso, no habría ningún riesgo de que el artículo VI del GATT de 1994, aisladamente, impusiera obligaciones de mayor alcance que las impuestas por el artículo VI del GATT de 1947 en conjunción con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. No podemos aceptar esta tesis que, ante todo, exigiría ampliar excesivamente el sentido de la expresión "interpretación a la luz del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio". Aun en caso de que el artículo VI del GATT de 1994 pudiera ser interpretado a la luz del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, podría seguir habiendo entre el artículo VI del GATT de 1994 aisladamente considerado y el conjunto de derechos y obligaciones recogidos en el artículo VI del GATT de 1994 y el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio considerados conjuntamente diferencias que ninguna interpretación del artículo VI del GATT de 1994 podría borrar.

  8. En cualquier caso, no consideramos procedente interpretar el artículo VI del GATT de 1994 a la luz del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. El párrafo 3 a) del artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ("Convención de Viena"), que, según la opinión general, recoge los principios consuetudinarios del derecho internacional en lo que respecta a la interpretación de los tratados, estipula que a los efectos de la interpretación de un tratado podrá tenerse en cuenta "todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones". Podría entenderse que el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio es un acuerdo ulterior de esa naturaleza entre los signatarios del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio en lo que respecta a la interpretación del artículo VI del GATT de 1947, pero el párrafo 4 del artículo II del Acuerdo sobre la OMC estipula que el GATT de 1994 es "jurídicamente distinto" del GATT de 1947. Aunque el GATT de 1994 comprende, entre otras cosas, "las decisiones de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947", el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio no es una "decisión" de las PARTES CONTRATANTES. Así pues, ese Código no es un acuerdo ulterior acerca de la interpretación del artículo VI del GATT de 1994. Una conclusión en sentido contrario del Grupo Especial haría de él un "acuerdo abarcado" del apéndice 1 del ESD. De adoptarse ese enfoque, los Miembros de la OMC signatarios del Código de la Ronda de Tokio se encontrarían en una situación en la que se les podría exigir en este momento el cumplimiento de las obligaciones que les impone ese Código con arreglo al sistema de solución de diferencias de la OMC.

  9. El párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC establece que "salvo disposición en contrario en el presente Acuerdo o en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, la OMC se regirá por las decisiones, procedimientos y práctica consuetudinaria de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del mismo". Reconocemos que el Grupo Especial que examinó el asunto de la carne de cerdo indicó, incidentalmente, que el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio constituía una "práctica" en el marco del artículo VI del GATT de 1947. El párrafo 3 b) del artículo 31 de la Convención de Viena estipula que al interpretar un tratado habrá de tenerse en cuenta "toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado". El párrafo 3 del artículo 31 establece una clara distinción entre la utilización como instrumentos de interpretación de los acuerdos ulteriores y de la práctica ulteriormente seguida. A nuestro juicio, el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio pertenece al primer tipo de instrumentos y no cabe suponer razonablemente que constituya una "práctica ulteriormente seguida" por las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947. En todo caso, no cabe duda de que la práctica de los signatarios de dicho Código, aunque podría tener algún valor interpretativo para establecer los términos de su acuerdo acerca de la interpretación del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio (y cabe sostener que, en conexión con el párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC, para interpretar las disposiciones del Código que se han recogido en el Acuerdo sobre Subvenciones que ha venido a reemplazarlo) no es pertinente a la interpretación del propio artículo VI del GATT de 1994; a ese efecto, sólo es jurídicamente pertinente la práctica en el marco del artículo VI del GATT de 1947.

  10. En síntesis, el análisis de las disposiciones de los textos pertinentes del Acuerdo sobre Subvenciones en su contexto y teniendo en cuenta su objeto y su fin, así como de uno de los objetos y fines fundamentales del Acuerdo sobre la OMC considerado en su conjunto avalan firmemente la conclusión de que una interpretación adecuada del Acuerdo sobre Subvenciones hace imposible aplicar independientemente el artículo VI del GATT de 1994 en supuestos en los que no sea aplicable el Acuerdo sobre Subvenciones.

    iii) Precedentes en el marco del GATT

  11. Se ha argumentado ante este Grupo Especial que el informe del Grupo Especial sobre la carne de cerdo68 constituye un precedente para resolver una de las cuestiones fundamentales relativas a la legislación aplicable (la separabilidad o no del artículo VI del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Subvenciones). En el asunto citado, el Grupo Especial se ocupó de una diferencia entre dos signatarios del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Hay que tener en cuenta, no obstante, que el Grupo Especial había sido establecido de conformidad con el artículo XXIII del GATT de 1947 y se basó, al parecer, en el artículo VI del GATT de 1947 como legislación aplicable a la diferencia. Con arreglo a esa argumentación, puede aducirse que de la práctica anterior se deduce que es posible aplicar el artículo VI del GATT de 1947 con independencia del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Dado que varias de las disposiciones pertinentes del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio son análogas a las del Acuerdo sobre Subvenciones69, cabe aducir además que en una diferencia en el marco de la OMC podría llegarse a un resultado similar de conformidad con el GATT de 1994. A este respecto hay que tener presente que el párrafo 1 del artículo XVI del Acuerdo sobre la OMC estipula que "salvo disposición en contrario en el presente Acuerdo o en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, la OMC se regirá por las decisiones, procedimientos y práctica consuetudinaria de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del mismo". Además, los informes de los grupos especiales, aunque no constituyen un precedente al que deban atenerse los grupos especiales posteriores, brindan, cuando son pertinentes orientaciones útiles y convincentes. No obstante, tras un análisis minucioso, hemos llegado a la conclusión de que las circunstancias que concurrían en el caso de la carne de cerdo son escasamente pertinentes a la cuestión de la legislación aplicable que hemos de examinar.

  12. En el asunto examinado por el Grupo Especial sobre la carne de cerdo el demandante eligió como foro para la solución de la diferencia un Grupo Especial establecido de conformidad con el artículo XXIII del GATT de 1947 y no de conformidad con el artículo 18 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Según el párrafo 1 del artículo 18 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, un grupo especial establecido de conformidad con el mismo "presentará sus conclusiones al Comité sobre los derechos y obligaciones que incumben a los signatarios que sean partes en la diferencia, en virtud de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, según se interpretan y aplican en el presente Acuerdo". La diferencia examinada en el caso de la carne de cerdo podía haberse sometido a un grupo especial establecido de conformidad con el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Sin embargo, las partes en la diferencia no plantearon la cuestión de la idoneidad del procedimiento de solución de diferencias del artículo XXIII para sustanciarla, debido tal vez a que las cuestiones debatidas se referían principalmente a conceptos del artículo VI que no habían sido desarrollados en el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Dicho de otro modo, la cuestión contenciosa principal que se nos ha sometido no se planteó ante el Grupo Especial encargado de examinar el asunto de la carne de cerdo ni se tuvo en cuenta en sus deliberaciones y conclusiones. No debe darse excesiva importancia al hecho de que el Grupo Especial no hubiera examinado la cuestión sua sponte. En cualquier caso, dada la fragmentación del mecanismo de solución de diferencias en el sistema del GATT, caben dudas de que un grupo especial establecido de conformidad con el artículo XXIII del GATT de 1947 hubiera estado facultado, con arreglo a su mandato, para determinar, a la luz de las disposiciones del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, que el artículo XXIII del GATT no constituía una base adecuada para la sustanciación de una reclamación.70

  13. Aun en caso de que se hubiera planteado la cuestión de la elección del procedimiento de solución de diferencias del artículo XXIII del GATT y de que un grupo especial establecido de conformidad con el artículo XXIII hubiera estimado y decidido que el artículo VI del GATT de 1947 podía ser invocado independientemente del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, tal decisión tendría un valor limitado como precedente para un Grupo Especial establecido en el marco de la OMC. Es evidente que, en el sistema del GATT, el artículo VI del GATT de 1947 habría de aplicarse forzosamente en sus propios términos en lo relativo a las relaciones, y eventuales diferencias, entre partes contratantes cuando una de ellas o ambas no fueran signatarias del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Al fin y al cabo, el sistema anterior a la OMC se caracterizaba por una fragmentación tanto de las normas aplicables como de los órganos y procedimientos de solución de diferencias. Como se ha indicado antes, hemos considerado que uno de los objetos y fines principales del Acuerdo sobre la OMC es eliminar, en la medida de lo posible, esa fragmentación mediante el establecimiento de un sistema integrado de la OMC. Así pues, las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre Subvenciones examinadas por este Grupo Especial han de interpretarse en un contexto enteramente nuevo y distinto que el de las disposiciones comparables del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio.

  14. En consecuencia, la decisión del Grupo Especial sobre la carne de cerdo, adoptada en circunstancias diferentes y con arreglo a un régimen de obligaciones distinto, no nos hace pensar que debamos llegar a una interpretación de las disposiciones de los textos pertinentes del Acuerdo sobre la OMC distinta a la que hemos dado.

    iv) La transición al sistema de la OMC y las consecuencias de la constatación de inseparabilidad

  15. Tenemos intención de examinar a continuación algunas de las supuestas consecuencias de una interpretación del Acuerdo sobre la OMC conforme a la cual se constatara que el artículo VI del GATT de 1994 no es la legislación aplicable en las circunstancias de la presente diferencia, así como la alegación de que tales consecuencias ponen en tela de juicio esa interpretación. Se aduce que una de esas consecuencias sería la negación del acceso al mecanismo de solución de diferencias de la OMC con respecto a un derecho impuesto como consecuencia de una determinación formulada después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC en los casos en que esa determinación fuera fruto de una investigación iniciada como consecuencia de una solicitud presentada antes de la entrada en vigor de dicho Acuerdo. Se afirma que no cabe duda de que si la determinación se formuló después de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, ese acto debe estar sujeto al régimen de la OMC. La otra consecuencia, según se alega, es que algunos Miembros de la OMC podrían verse privados de un foro para hacer valer sus derechos en el marco de los sistemas del GATT o de la OMC con respecto a las medidas compensatorias impuestas como fruto de investigaciones iniciadas como consecuencia de solicitudes presentadas antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC.

  16. Al examinar esas supuestas consecuencias y su posible importancia hay que tener presente que la cuestión de la legislación aplicable se plantea debido a los aspectos temporales concretos de la presente diferencia. El Acuerdo sobre la OMC entró en vigor para el Brasil el 1º de enero de 1995. La investigación que abocó a la imposición del derecho se inició el 21 de junio de 1994, como consecuencia de una solicitud presentada el 17 de enero de 1994, fecha anterior a la de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC para el Brasil. No obstante, el derecho compensatorio definitivo sobre el coco desecado procedente de Filipinas fue impuesto el 18 de agosto de 1995, después de haber entrado en vigor el Acuerdo para el Brasil.

  17. La transición a un nuevo régimen legal, especialmente en relación con diferencias que, como la presente, se desarrollan antes y después de la fecha de entrada en vigor, suele plantear difíciles problemas jurídicos. Generalmente con las disposiciones transitorias se pretende establecer un equilibrio entre el objetivo de conseguir una pronta entrada en vigor del nuevo acuerdo y el de preservar anteriores expectativas legítimas creadas por el acuerdo precedente. Al elegir un régimen transitorio, los Estados establecen un equilibrio entre esos objetivos que a menudo resultan contradictorios. Una solución extrema consiste en aplicar plenamente el nuevo régimen a todas las medidas existentes en la fecha de entrada en vigor del nuevo acuerdo. La otra solución extrema estriba en amparar mediante una "cláusula de anterioridad" todas las medidas existentes en esa fecha. Los Estados pueden optar también por algún sistema "intermedio". La práctica de los Estados varía de un acuerdo a otro y, con frecuencia, aun dentro del mismo acuerdo, las partes pueden adoptar varios regímenes transitorios aplicables respectivamente a diversas materias. Por delicados y difíciles que sean esos problemas jurídicos, su importancia decrece en el curso del tiempo, ya que al entrar plenamente en vigor el nuevo Acuerdo los problemas transitorios desaparecen.

  18. La transición al sistema de la OMC se caracteriza claramente por un enfoque múltiple del problema. En algunas esferas del Acuerdo, las prescripciones sustantivas del Acuerdo sobre la OMC son aplicables y puede recurrirse al correspondiente procedimiento de solución de diferencias desde la misma fecha de su entrada en vigor, incluso en relación con medidas preexistentes. Véase por ejemplo, Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional, WT/DS2/R (29 de enero de 1996), WT/DS2/AB/R (22 de abril de 1996) (informes adoptados ambos el 20 de mayo de 1996). Con respecto a las medidas compensatorias, la aplicabilidad inmediata y plena del Acuerdo sobre la OMC implicaría que todas las medidas existentes, incluso las basadas en investigaciones y determinaciones que se hubieran llevado a cabo antes de entrar en vigor el Acuerdo sobre la OMC, serían inmediatamente susceptibles de impugnación en el procedimiento de solución de diferencias de la OMC, sin que el Miembro importador hubiera tenido siquiera oportunidad de evaluar la compatibilidad de esas medidas existentes con el nuevo régimen. En el otro extremo del espectro, la protección plena mediante una cláusula de anterioridad eximiría de forma permanente a las medidas existentes de cualquier fiscalización con arreglo al nuevo régimen, incluso en el caso de los exámenes de esas medidas. Es un hecho suficientemente claro que en lo que respecta a las medidas compensatorias no se ha adoptado ninguna de esas dos soluciones extremas. Los Miembros de la OMC han configurado un régimen transitorio más matizado y gradual para la entrada en vigor del Acuerdo, debido quizá a que, a diferencia a lo que ocurre con las medidas cuya compatibilidad con el nuevo régimen puede ser evaluada sin tener en cuenta el proceso que ha llevado a su adopción, en el caso de los derechos compensatorios, las prescripciones sustantivas y de procedimiento están indisolublemente unidas, y, al evaluar la compatibilidad de un derecho compensatorio con el nuevo régimen, es necesario también tener en cuenta el proceso que ha llevado a su imposición. Los perfiles de ese régimen son el resultado de las disposiciones temporales del Acuerdo sobre Subvenciones y de diversos instrumentos relativos a la terminación del GATT de 1947 y del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio.

  19. Nos ocupamos a continuación de las dos supuestas consecuencias de la conclusión de que el artículo VI del GATT de 1994 no es la legislación aplicable a este tipo de diferencias. Se sostiene que una de ellas sería la negación del acceso al mecanismo de solución de diferencias de la OMC con respecto a un derecho impuesto como consecuencia de una determinación formulada después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC en los casos en que esa determinación constituya la etapa final de una investigación realizada como consecuencia de una solicitud presentada antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo. Se afirma que no cabe duda de que si la determinación se formuló después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, ese acto debe estar sujeto a su régimen. La otra consecuencia, según se alega, es que algunos Miembros de la OMC podrían verse privados de un foro para hacer valer sus derechos en el marco de los sistemas del GATT o de la OMC con respecto a las medidas compensatorias impuestas a raíz de investigaciones iniciadas como consecuencia de solicitudes presentadas antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Cabe aducir que esas consecuencias son tan patentemente absurdas e ilógicas que hacen que no sea plausible una interpretación conforme a la cual se determine que el artículo VI del GATT de 1994 no es la legislación aplicable a una diferencia de la índole de la que se nos ha sometido.

  20. Tras un análisis minucioso, este Grupo Especial ha descartado esa tesis por las siguientes razones principales que se exponen a continuación.

  21. En primer lugar, esa tesis se apoya en una interpretación errónea de los efectos reales de la conclusión de que el artículo VI del GATT de 1994, considerado aisladamente, no es la legislación aplicable a una diferencia del tipo de la que se nos ha sometido. En realidad, en ninguna de las situaciones a que se ha hecho referencia se niega completamente el recurso a las disposiciones sustantivas y al procedimiento de solución de diferencias de la OMC, sino que las disposiciones transitorias de la OMC abren gradualmente el acceso a ellos. En el régimen de la OMC aplicable a los derechos compensatorios (artículo VI del GATT de 1994 y Acuerdo sobre Subvenciones) los Miembros pueden solicitar un examen de los derechos impuestos en virtud de una determinación formulada después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Ese examen, cuando se realice, debe ajustarse al régimen de la OMC, aun cuando los derechos sean el resultado de una investigación iniciada como consecuencia de una solicitud presentada antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Además, en virtud de una cláusula "de extinción", todas las medidas han de ponerse en conformidad con el régimen de la OMC automáticamente a más tardar cinco años después de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC o de la fecha de imposición de la medida, si esta última fuera posterior.71 De forma análoga, ningún Miembro de la OMC se ve privado completamente de un foro para hacer valer sus derechos con respecto a las medidas compensatorias impuestas a raíz de investigaciones iniciadas como consecuencia de solicitudes presentadas antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Esos Miembros tendrían también derechos similares en el marco de la OMC, que podrían hacer valer en esos exámenes.

  22. Estamos dispuestos a reconocer que los derechos y recursos de ese régimen gradual son, en algunos aspectos, menos amplios y eficaces que los que existirían si el Acuerdo hubiera establecido un régimen de transición más acelerado (por ejemplo en un período de dos años en vez de cinco) o no hubiera establecido ningún régimen transitorio en la esfera de las medidas compensatorias. Pero es evidente que no nos corresponde formular observaciones sobre las opciones elegidas por los fundadores de la OMC a este respecto, salvo en la medida en que esas observaciones sean pertinentes a nuestra interpretación del Acuerdo sobre la OMC en lo concerniente a la inaplicabilidad del artículo VI y del Acuerdo sobre Subvenciones a diferencias del tipo de la que se nos ha sometido. A nuestro parecer, aun en el supuesto de que una interpretación que excluya la aplicación del artículo VI lleve aparejada, y no hay ninguna razón para que ello no sea así, la consecuencia de que algunas medidas queden totalmente exentas de la aplicación del nuevo régimen, este hecho, dada la gran diversidad de la práctica de los Estados en lo que respecta a los regímenes transitorios, no es hasta tal punto absurda o ilógica que pueda poner en tela de juicio esa interpretación, si dicha interpretación está firmemente avalada, como ocurre en el caso que se examina, por las propias disposiciones consideradas en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y fin del Acuerdo. El hecho de que en realidad no haya ninguna medida que se sustraiga completamente a los derechos y recursos en el marco de la OMC ni ningún Miembro privado absolutamente de ellos disipa enteramente cualquier duda a ese respecto.

  23. Un examen de las supuestas consecuencias en el contexto del régimen general de transición a la OMC, el cual abarca también los recursos establecidos en los acuerdos especiales concertados en relación con el régimen anterior, corrobora las conclusiones anteriores. Aunque ello no afecta directamente la cuestión interpretativa que se nos plantea, la secuencia de la negociación y conclusión de esos acuerdos especiales apoya indirectamente nuestras conclusiones. Se pone también de manifiesto que en algunos aspectos ciertas deficiencias que pueden afectar a los Miembros en relación con las medidas resultantes de investigaciones iniciadas como consecuencia de solicitudes presentadas en el marco del GATT de 1947 y del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio no tienen su origen en las normas transitorias que regulan la aplicación de las normas de la OMC a las medidas compensatorias como tales, sino que el posible menoscabo de los derechos existentes se deriva de la terminación del GATT de 1947 y del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio. En el momento en que se firmó el Acuerdo sobre la OMC no se había llegado a ningún entendimiento acerca de si el GATT de 1947 y el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio terminarían ni en qué fecha. Por consiguiente, al interpretar el Acuerdo sobre la OMC, no hemos querido dar demasiado peso al efecto de decisiones que aún no se habían adoptado en el momento en que se firmó el Acuerdo sobre la OMC.

  24. Las cuestiones transitorias, incluidas la forma y la fecha de terminación del GATT de 1947 y de los Códigos de la Ronda de Tokio, fueron objeto de decisiones adoptadas por el Comité Preparatorio de la Organización Mundial del Comercio ("el Comité Preparatorio"), las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Ronda de Tokio después de haberse firmado el Acuerdo sobre la OMC pero antes de la fecha de su entrada en vigor. En una de esas decisiones, adoptada por el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Ronda de Tokio a invitación del Comité Preparatorio, se reconoce que en caso de que los signatarios denunciaran el Código de la Ronda de Tokio o el Código dejara de surtir efectos inmediatamente, cabría la posibilidad de que determinadas medidas compensatorias no estuvieran sujetas ni al Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio ni al Acuerdo sobre Subvenciones. Para solucionar esta situación, la Decisión estipula que, en caso de denuncia o terminación del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, el Código continuará aplicándose con respecto a toda investigación o todo examen en materia de derechos compensatorios que no estén sujetos a la aplicación del Acuerdo sobre Subvenciones con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 32 de ese Acuerdo. La Decisión, que permanecerá vigente por un período de dos años contados a partir de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, estipula además que el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Ronda de Tokio continuará actuando con el fin de ocuparse de las diferencias que surjan de cualquier investigación o examen de esa naturaleza. Por último, los signatarios se comprometen a hacer cuanto esté a su alcance para agilizar en la medida que sea posible las investigaciones y exámenes a que se ha hecho referencia y para agilizar los procedimientos de solución de diferencias a fin de permitir la consideración de esas diferencias por el Comité dentro del período de validez de la Decisión.72 El párrafo 14 del artículo 2 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio estipula que, salvo en circunstancias excepcionales, las investigaciones deberán haber concluido al año de su iniciación. Por consiguiente, aun en caso de que la iniciación de una investigación haya tenido lugar después de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC como consecuencia de una solicitud presentada antes de esa fecha, la Decisión citada ofrece en términos generales a los signatarios oportunidad suficiente de recurrir al procedimiento de solución de diferencias en el marco del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio con respecto a cualquier investigación o examen no abarcados por el Acuerdo sobre Subvenciones.

  25. Tanto Filipinas como el Brasil son signatarios del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio, por lo que Filipinas podría haber recurrido a las disposiciones de ese Código en materia de solución de diferencias. Con esta observación no pretendemos sugerir que la Decisión citada impida por sí misma a Filipinas presentar una reclamación en el marco del artículo VI del GATT de 1994. La posibilidad de recurrir al artículo VI del GATT de 1994 como legislación aplicable en la presente diferencia es una cuestión que ha de resolverse sobre la base del Acuerdo sobre la OMC y no de una Decisión posterior de los signatarios del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio adoptada a invitación del Comité Preparatorio. No obstante, la invitación del Comité Preparatorio al Comité de Subvenciones de la Ronda de Tokio a adoptar esa Decisión parece constituir un reconocimiento de que el artículo 32.3 podría privar a los Miembros de la OMC de cualquier recurso con respecto a determinadas medidas compensatorias, y solucionar, al menos parcialmente, esa situación.

  26. Filipinas aduce, y este Grupo Especial reconoce, que la Decisión precedente no es aplicable a todas las medidas compensatorias que no estén sujetas al Acuerdo sobre Subvenciones con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 32 del Acuerdo. Concretamente, en caso de que una de las partes en una diferencia que afecte a medidas compensatorias no sea signataria del Código de Subvenciones en la Ronda de Tokio, las relaciones entre las partes se regirán únicamente por el GATT de 1947. Lógicamente, esas partes no pueden recurrir al mecanismo de transición establecido por el Comité de Subvenciones de la Ronda de Tokio. Sin embargo, hay que señalar que una Decisión transitoria de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 resolvió en parte el dilema con el que se enfrentan esas partes. Con arreglo a la Decisión sobre coexistencia transitoria del GATT de 1947 y el Acuerdo sobre la OMC, documento L/7583 (adoptada el 8 de diciembre de 1994), el GATT de 1947 continuó en vigor por un período de un año contado a partir de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. La Decisión estipulaba además que, las PARTES CONTRATANTES, a la luz de circunstancias imprevistas, podrían decidir que la fecha de terminación del GATT de 1947 se retrasara, sin que ese retraso pudiera exceder de un año. A consecuencia de ello, las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 que desearan recurrir al procedimiento de solución de diferencias con respecto a una medida compensatoria a la que no fueran aplicables ni el Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio ni el artículo VI del GATT de 1994 en conjunción con el Acuerdo sobre Subvenciones, disponían de un año más para recurrir al mecanismo de solución de diferencias del GATT de 1947.

  27. El Grupo Especial es consciente de que el artículo 32.3 del Acuerdo sobre Subvenciones, en conjunción con las Decisiones transitorias que se han examinado, no implica una transición sin solución de continuidad del sistema del GATT de 1947 al de la OMC. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32.3 del Acuerdo sobre Subvenciones, las investigaciones en materia de derechos compensatorios en curso o respecto de cuya iniciación no se haya aún adoptado una decisión en la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC no están sujetas al artículo VI del GATT de 1994 en conjunción con el Acuerdo sobre Subvenciones. Somos conscientes de que esta circunstancia afecta a varias investigaciones en materia de derechos compensatorios, así como a varias investigaciones antidumping cuya situación es análoga a consecuencia del artículo 18.3 del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del GATT de 1994 (Acuerdo Antidumping) de la OMC, que refleja disposiciones paralelas a las del artículo 32.3 del Acuerdo sobre Subvenciones. No obstante, el Subcomité de Cuestiones Institucionales, Jurídicas y de Procedimiento del Comité Preparatorio de la Organización Mundial del Comercio estudió la posibilidad de establecer un período de coexistencia de dos años del GATT de 1947 y el Acuerdo sobre la OMC. Si finalmente el Comité Preparatorio hubiera recomendado una decisión de esa naturaleza a las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947, no existiría esa laguna potencial en cuanto al ámbito de aplicación. Así pues, la laguna a que ha hecho referencia Filipinas no tiene su origen en el artículo 32.3 del Acuerdo sobre Subvenciones, sino en la forma en que se dio por terminado el GATT de 1947, por lo que, al interpretar el Acuerdo sobre la OMC, no debe darse excesivo peso a efectos interpretativos a la existencia de esa laguna.

  28. En todo caso, conforme a sus propios términos el Acuerdo sobre Subvenciones entra en vigor gradualmente con respecto a las medidas existentes. A este respecto, hay que señalar que los exámenes de medidas existentes iniciados como consecuencia de solicitudes presentadas después de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC están sujetos al Acuerdo sobre Subvenciones. El artículo 21.2 de dicho Acuerdo estipula lo siguiente:

    "Cuando ello esté justificado, las autoridades examinarán la necesidad de mantener el derecho, por propia iniciativa o, siempre que haya transcurrido un período prudencial desde el establecimiento del derecho compensatorio definitivo, a petición de cualquier parte interesada que presente informaciones positivas probatorias de la necesidad del examen. Las partes interesadas tendrán derecho a pedir a las autoridades que examinen si es necesario mantener el derecho para neutralizar la subvención, si sería probable que el daño siguiera produciéndose o volviera a producirse en caso de que el derecho fuera suprimido o modificado, o ambos aspectos. En caso de que, a consecuencia de un examen realizado de conformidad con el presente párrafo, las autoridades determinen que el derecho compensatorio no está ya justificado, deberá suprimirse inmediatamente."

  29. Hay que señalar además que hay un límite externo a la inaplicabilidad del artículo VI del GATT de 1994 en conjunción con el Acuerdo sobre Subvenciones, que adopta la forma de una cláusula de extinción. Según el artículo 21.3 del Acuerdo sobre Subvenciones:

    "todo derecho compensatorio definitivo será suprimido, a más tardar, en un plazo de cinco años contados desde la fecha de su imposición (o desde la fecha del último examen, realizado de conformidad con el párrafo 2, si ese examen hubiera abarcado tanto la subvención como el año, o del último realizado en virtud del presente párrafo), salvo que las autoridades, en un examen iniciado antes de esa fecha por propia iniciativa o a raíz de una petición debidamente fundamentada hecha por o en nombre de la rama de producción nacional con una antelación prudencial a dicha fecha, determinen que la supresión del derecho daría lugar a la continuación o la repetición de la subvención y del daño.52" (No se reproduce el texto de la nota 52).

    El artículo 32.4 del Acuerdo sobre Subvenciones especifica la forma en que esa disposición entrará en vigor en el régimen transitorio del Acuerdo:

    "A los efectos del párrafo 3 del artículo 21, se considerará que las medidas compensatorias existentes se han establecido en una fecha no posterior a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC para el Miembro de que se trate, salvo en caso de que la legislación nacional de ese Miembro en vigor en esa fecha ya contuviese una cláusula del tipo previsto en el párrafo mencionado."

  30. Reconocemos que los efectos de esas disposiciones relativas a los exámenes no son comparables a los de la aplicación inmediata del Acuerdo sobre la OMC a todas las medidas compensatorias. Seguramente, los efectos de los exámenes relativos a la persistencia de la necesidad de la imposición de medidas compensatorias tendrán carácter prospectivo y, según la fecha de imposición de la medida y las circunstancias posteriores a esa imposición, el país exportador Miembro tendrá o no derecho a un examen inmediato. No obstante, de la disposición citada se desprende claramente que las medidas a las que no sea inmediatamente aplicable el Acuerdo sobre la OMC quedarán sujetas con el transcurso del tiempo a las disciplinas de la OMC como consecuencia de los exámenes realizados de conformidad con el artículo 21.2 del Acuerdo sobre Subvenciones. Además, incluso las medidas mantenidas e impuestas en el régimen anterior a la OMC y no sujetas a examen en virtud del artículo 21.2 del Acuerdo sobre Subvenciones quedarán finalmente sujetas a las disciplinas de la OMC en virtud de esta cláusula de extinción.73


Continuar con iv) La transición al sistema de la OMC


67L/1141 (adoptado el 27 de mayo de 1960), IBDD 9S/208.

68Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a la carne de cerdo fresca, refrigerada y congelada procedente del Canadá (adoptado el 11 de julio de 1991), IBDD 38S/32.

69El texto del artículo 1 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio es prácticamente idéntico al de la primera frase del artículo 10 del Acuerdo sobre Subvenciones (citado en el párrafo 237 supra), y estipula lo siguiente:

    "Aplicación del artículo VI del Acuerdo General3

    Los signatarios tomarán todas las medidas necesarias para que la imposición de un derecho compensatorio4 sobre cualquier producto del territorio de cualquier signatario importado en el territorio de otro signatario esté en conformidad con lo dispuesto en el artículo VI del Acuerdo General y en el presente Acuerdo.

    _________________

    4Se entiende por "derecho compensatorio" un derecho especial percibido para contrarrestar cualquier prima o subvención concedida directa o indirectamente a la fabricación, producción o exportación de un producto, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo VI del Acuerdo General." (No se reproduce el texto de la nota 3.)

    De forma análoga, el párrafo 1 del artículo 19 del Código de Subvenciones de la Ronda de Tokio es prácticamente idéntico al párrafo 1 del artículo 32 del Acuerdo sobre Subvenciones (citado en el párrafo 238 supra), y su texto estipula lo siguiente:

    "No podrá adoptarse ninguna medida específica contra una subvención de otro signatario si no es de conformidad con las disposiciones del Acuerdo General, según se interpretan en el presente Acuerdo.38 (Se ha omitido el texto de la nota 38.)

70Con arreglo a lo dispuesto en la Decisión de Montreal sobre mejoras de las normas y procedimientos de solución de diferencias del GATT (documento L/6489, de fecha 13 de abril de 1989) el mandato del Grupo Especial sobre la carne de cerdo consistía en examinar el asunto "a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General".

71 En muchos casos, el régimen de la OMC se aplicará a medidas existentes en virtud de un examen de extinción antes de que hayan transcurrido cinco años desde la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Concretamente, en el caso de los Miembros que tuvieran en vigor una cláusula de extinción antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, a tenor del artículo 32.4 del Acuerdo sobre Subvenciones, debe realizarse un examen de extinción de conformidad con las normas de la OMC a más tardar cinco años después de la fecha de imposición de la medida, aun cuando la medida se hubiera impuesto antes de la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC.

72Véase la Decisión sobre consecuencias de la denuncia o terminación del Acuerdo relativo a la interpretación y aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, SCM/187 (adoptada el 8 de diciembre de 1994).

73Hay que eñalar que el Acuerdo Antidumping contiene disposiciones prácticamente idénticas que regulan los exámenes de la necesidad de mantener los derechos y su extinción. Conviene señalar también que el artículo 9 del Acuerdo Antidumping exige que los Miembros cuenten con un sistema de evaluación de los derechos prospectivo o retrospectivo. Al menos un Miembro que cuenta con un sistema retrospectivo de evaluación de los derechos aplica las normas de la OMC a esas evaluaciones retrospectivas. En tales casos, las disposiciones del Acuerdo Antidumping serían aplicables a la percepción de todos los derechos durante el período al que se refiriera la evaluación retrospectiva del derecho, lo que podría incluir los derechos correspondientes a períodos anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC. Dado que esta cuestión no se nos ha planteado, este Grupo Especial no se pronuncia acerca de si esa prescripción viene impuesta por el Acuerdo Antidumping ni de si el Acuerdo sobre Subvenciones exige un sistema de evaluación de los derechos.