4. La cuestión de la posibilidad de retrotraer a una fecha anterior los efectos de una salvaguardia de transición adoptada al amparo del párrafo 10 del artículo 6 del ATV

El Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, uno de los Acuerdos Comerciales Multilaterales del Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC, establece las disposiciones que han de aplicar los Miembros de la OMC durante un período de transición de dos años que culminará en la integración del sector de los textiles y prendas de vestir en el régimen del Acuerdo General. Los Miembros han reconocido que, durante ese período de transición, puede ser necesario "aplicar un mecanismo de salvaguardia específico de transición" a los productos del sector de los textiles y prendas de vestir no integrados aún en el Acuerdo General. Sustancialmente, un mecanismo de salvaguardia de transición es una medida por la que se establece, durante un período determinado, una restricción cuantitativa a la importación de determinadas categorías de mercancías procedentes de determinado Miembro o Miembros. El artículo 6 del ATV define, con diverso grado de detalle, numerosos aspectos jurídicos y prácticos de ese mecanismo.

En su informe, el Grupo Especial se refirió a la cuestión concreta que estamos examinando en los siguientes términos:

Costa Rica alega que los Estados Unidos aplicaron retroactivamente la restricción infringiendo lo dispuesto en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV. La restricción fue introducida el 23 de junio de 1995 por un período de 12 meses a partir del 27 de marzo de 1995, fecha de la solicitud de consultas al amparo del párrafo 7 del artículo 6 del mismo Acuerdo. A pesar de que el párrafo 10 del artículo 6 permite al país importador "aplicar la limitación ..., dentro de los 30 días siguientes al período de 60 días previstos para la celebración de consultas", nada dice acerca de la fecha a partir de la cual debe calcularse el período de la limitación. Al contrario, el párrafo 5 i) del artículo 3 del Acuerdo Multifibras (AMF) disponía que la limitación podía establecerse "para un período de 12 meses a partir de la fecha de recepción de la solicitud por el país o países exportadores participantes". En consecuencia, el Grupo Especial tiene que decidir si considerará que el silencio del ATV a este respecto debe interpretarse como prohibición de una práctica expresamente reconocida en el AMF, y en caso afirmativo, cuál sería la fecha adecuada para calcular el comienzo del período de limitación con arreglo al ATV. ²¹ (El subrayado es nuestro.)

El Grupo Especial, ateniéndose al parecer literalmente a la premisa que había establecido -según la cual el párrafo 10 del artículo 6 "nada dice acerca de la fecha a partir de la cual debe calcularse el período de la limitación - ..." y tras calificar la cuestión "de una cuestión de índole técnica, que se refiere a la fecha inicial del período de un contingente", ²² consideró agotado el campo del ATV. Seguidamente pasó a examinar las disposiciones del Acuerdo General y consideró que el precepto aplicable y regulador de la cuestión era el párrafo 2 de su artículo X. El Grupo Especial observó que la medida restrictiva de salvaguardia adoptada por los Estados Unidos era una medida "de carácter general" en el sentido del párrafo 2 del artículo X ²³ y llegó a la siguiente conclusión:

"... la práctica prevaleciente con arreglo al AMF de fijar como fecha inicial de un período de limitación la fecha de solicitud de consultas no puede mantenerse en el marco del ATV. No obstante, observamos que si el país importador publicara el período de limitación propuesto y el nivel de limitación después de la solicitud de consultas, más tarde podría fijar como fecha inicial del período de la limitación la fecha de la publicación de la limitación propuesta. En el caso que examinamos, los Estados Unidos incumplieron las obligaciones que les corresponden en virtud del párrafo 2 del artículo X del GATT y, en consecuencia, en virtud del párrafo 10 del artículo 6 del ATV, al establecer el período de limitación de 12 meses a partir del 27 de marzo de 1995. No obstante, si hubiesen establecido el período de limitación a partir del 21 de abril de 1995, que era la fecha de publicación de la información sobre la solicitud de consultas, no habrían procedido en forma incompatible con el GATT de 1994 ni con el ATV en relación con el período de limitación. Los Estados Unidos alegan que no "aplicaron" la limitación hasta el 23 de junio de 1995. Rechazamos este argumento. En la medida en que la limitación fue aplicada a las exportaciones de Costa Rica que habían tenido lugar antes de la publicación, la limitación fue puesta en vigor y, por lo tanto, aplicada en los términos del párrafo 2 de artículo X del GATT de 1994. ²⁴ (El subrayado es nuestro.)

Aunque, como se indica más adelante, ²⁵ coincidimos con el Grupo Especial en que es procedente considerar que la medida de limitación de los Estados Unidos a la que se refiere el presente asunto es una medida "de carácter general" a los efectos del párrafo 2 del artículo X del Acuerdo General, no podemos compartir ni ratificar la conclusión del Grupo Especial que acabamos de reproducir.

1. Interpretación del párrafo 10 del artículo 6 del ATV: Análisis de su texto y su contexto y principio de efectividad.

Debemos centrarnos en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV, cuyo texto consideramos necesario reproducir íntegramente:

Artículo 6

10. Sin embargo, si tras la expiración del período de 60 días a partir de la fecha de recepción de la solicitud de celebración de consultas los Miembros no han llegado a un acuerdo, el Miembro que se proponga adoptar medidas de salvaguardia podrá aplicar la limitación en función de la fecha de importación o de exportación, de conformidad con las disposiciones del presente artículo, dentro de los 30 días siguientes al período de 60 días previsto para la celebración de consultas y someter al mismo tiempo la cuestión al OST. Cualquiera de los Miembros podrá someter la cuestión al OST antes de la expiración del período de 60 días. Tanto en uno como en otro caso, el OST procederá con prontitud a un examen de la cuestión, incluida la determinación de la existencia de perjuicio grave o amenaza real de perjuicio grave y de sus causas, y formulará las recomendaciones apropiadas a los Miembros interesados en un plazo de 30 días. Para realizar ese examen, el OST tendrá a su disposición los datos fácticos facilitados a su Presidente, a los que se hace referencia en el párrafo 7, así como las demás informaciones pertinentes que hayan proporcionado los Miembros interesados.

Lo primero que hay que observar en relación con el párrafo 10 del artículo 6 del ATV es que en su texto no se hace referencia expresa a la posibilidad de retrotraer los efectos de una medida restrictiva de salvaguardia a una fecha anterior a la promulgación o imposición de tal medida. En ese sentido, coincidimos con el Grupo Especial en que el párrafo 10 del artículo 6 del ATV nada dice sobre la posibilidad de retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida restrictiva de salvaguardia. En cambio no consideramos que ese precepto no se ocupe sustantivamente de esa cuestión, sino que creemos que sí lo hace, y que un examen del texto y del contexto del párrafo 10 del artículo 6 a la luz del objetivo y finalidad de dicho párrafo y del ATV puede proporcionarnos la respuesta.

Conforme al tenor literal del párrafo 10 del artículo 6, el Miembro importador que se proponga adoptar medidas de salvaguardia "podrá, tras la expiración del período de 60 días" a partir de la fecha de recepción de la solicitud de celebración de consultas sin que en ellas se haya llegado a un acuerdo, "aplicar la limitación" "dentro de los 30 días siguientes al período de 60 días previsto para la celebración de consultas ...". Entendemos que el término "aplicar" cuando se utiliza, como en el texto que se examina, con respecto a una medida estatal -ya sea una norma legal o una reglamentación administrativa- significa, en su sentido ordinario, poner en vigor la medida en cuestión. Aplicar una medida es hacerla efectiva con respecto a los hechos, sucesos o actos comprendidos en su ámbito. Dicho de forma ligeramente distinta, el funcionario estatal que evalúa y caracteriza hechos, sucesos o actos en función de las prescripciones establecidas en una medida de limitación, "aplica", "ejecuta" o "pone en vigor" esa medida.

Es esencial señalar que, conforme al tenor literal del párrafo 10 del artículo 6 del ATV, la medida de limitación sólo puede ser aplicada "tras la expiración del período de 60 días" previsto para la celebración de consultas sin que en ellas se haya llegado a un acuerdo y únicamente dentro de los 30 días inmediatamente siguientes a ese período de 60 días. ²⁶ En consecuencia, consideramos, que al no haber en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV una autorización expresa para retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida restrictiva de salvaguardia, se desprende del texto de ese precepto que las medidas de esa naturaleza sólo son susceptibles de aplicación prospectiva. Esa hipótesis nos parece enteramente apropiada en el caso de las medidas que por su carácter o tenor entrañan limitaciones o restricciones y afectan tanto a los países Miembros y sus derechos o privilegios como a los particulares y sus actos.

Nos ocupamos ahora del contexto del párrafo 10 del artículo 6 del ATV. Naturalmente, de ese contexto forma parte el texto íntegro del artículo 6.

El párrafo 1 del artículo 6 del ATV aclara indirectamente en cierta forma la cuestión de la posibilidad de aplicar retroactivamente una limitación. El texto de ese precepto, en su parte pertinente, es el siguiente:

Los Miembros reconocen que durante el período de transición puede ser necesario aplicar un mecanismo de salvaguardia específico de transición (denominado en el presente Acuerdo "salvaguardia de transición"). Todo Miembro podrá aplicar la salvaguardia de transición a todos los productos comprendidos en el Anexo, con excepción de los integrados en el GATT de 1994 en virtud de las disposiciones del artículo 2 ... La salvaguardia de transición deberá aplicarse con la mayor moderación posible y de manera compatible con las disposiciones del presente artículo y con la realización efectiva del proceso de integración previsto en el presente Acuerdo. (El subrayado es nuestro.)

El párrafo 1 del artículo 6 estipula, por una parte, que las medidas de salvaguardia de transición deben aplicarse "con la mayor moderación posible" y, por otra, que esas medidas deben aplicarse "de manera compatible con las disposiciones del presente artículo y con la realización efectiva del proceso de integración previsto en el presente Acuerdo". El Órgano de Apelación considera que la inserción en el párrafo 10 del artículo 6 de una autorización para retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida de limitación alentaría el retorno a la práctica de la aplicación retroactiva de medidas de limitación que parece haber estado generalizada en el régimen del AMF, régimen que, como se expone más adelante, ha llegado a su fin con el establecimiento del ATV. Además, de ese modo se difuminaría el texto, minuciosamente negociado, del párrafo 10 del artículo 6, que responde a un equilibrio de derechos y obligaciones entre los Miembros cuyo establecimiento ha requerido a su vez un proceso minucioso por cuanto se darían a los Miembros importadores mayores posibilidades de limitar la entrada en su territorio de mercancías respecto de cuya exportación no se hubiera alegado ni probado una práctica comercial desleal, como dumping, fraude o engaño en cuanto al origen de las mercancías, dado que, la aplicación retroactiva de una medida de limitación permite de hecho al Miembro importador excluir un número mayor de mercancías, al poder aplicar antes la medida de contingentación.

Consideramos además que interpretar que, de hecho, el párrafo 10 del artículo 6 permite de algún modo retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida de limitación, o su limitación tendería a reducir la utilidad e importancia de las consultas previas con el Miembro o Miembros exportadores de que se trate. El párrafo 7 del artículo 6 del ATV regula esas consultas de forma muy detallada. Dicho párrafo exige que la solicitud de consultas vaya acompañada de información concreta, pertinente y actualizada en lo que respecta a los factores sobre los que el Miembro importador haya basado su determinación de existencia de "perjuicio grave" (enumerados en el párrafo 3 del artículo 6), así como a los factores sobre la base de los cuales ese Miembro se proponga recurrir a medidas de salvaguardia contra el Miembro o Miembros de que se trate (factores a que se hace referencia en el párrafo 4 del artículo 6). Uno de los objetivos claros del establecimiento de un período de 60 días para la celebración de las consultas es dar a dicho Miembro o Miembros una oportunidad real y equitativa, y no simplemente proforma, de rebatir o atenuar el peso de esos factores. En consecuencia, la exigencia de celebrar consultas se establece, entre otras razones, para dotar al procedimiento de las debidas garantías: es necesario evitar que, por vía interpretativa, se debilite esta prescripción o se reduzca su alcance. Merece la pena destacar, además, que el párrafo 7 del artículo 6 se refiere repetidamente a "los Miembros que se propongan adoptar medidas de salvaguardia o al Miembro "que se proponga recurrir a medidas de salvaguardia", así como al nivel "al que se proponga restringir" las importaciones de los productos en cuestión. La consecuencia práctica ordinaria de esas expresiones nos parece evidente: la limitación ha de aplicarse en el futuro, después de haberse celebrado las consultas sin que en ellas se haya llegado a un resultado satisfactorio y sin que se haya renunciado a la medida propuesta. El principio de la efectividad en la interpretación de los tratados ²⁷ avala esa conclusión.

Nos ocupamos a continuación de otro elemento del contexto del párrafo 10 del artículo 6 del ATV: la anterior existencia y extinción, en su caso, del AMF. El párrafo 5 i) del artículo 3 del AMF estipula lo siguiente:

Sin embargo, si transcurridos 60 días a partir de la fecha en que el país o los países exportadores participantes han recibido la solicitud, no se ha llegado a un acuerdo sobre la solicitud de limitación de las exportaciones o sobre cualquier otra posible solución, el país participante solicitante podrá negarse a aceptar importaciones a consumo procedentes del país o países participantes citados en el párrafo 3 supra, de los textiles y productos textiles que causen una desorganización del mercado (según se define en el Anexo A), a un nivel, para un período de 12 meses a partir de la fecha de recepción de la solicitud por el país o países exportadores participantes, que no será inferior al nivel fijado en el Anexo B. Dicho nivel podrá ser reajustado en sentido ascendente, en la medida de lo posible y compatible con los objetivos del presente artículo, a fin de evitar dificultades indebidas a las empresas comerciales que participen en los intercambios de que se trate. Al mismo tiempo, se someterá el asunto a la inmediata atención del Órgano de Vigilancia de los Textiles. (El subrayado es nuestro.)

Tanto el apelante como el apelado y el tercer participante, al igual que el Grupo Especial, reconocen que el párrafo 5 i) del artículo 3 del AMF permitía expresamente retrotraer los efectos de una medida de limitación a la fecha de la solicitud de celebración de consultas hecha por el Miembro importador. ²⁸ No obstante, la cláusula del párrafo 5 i) del artículo 3 del AMF a que nos acabamos de remitir desapareció al ser sustituido el AMF por el nuevo ATV; en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV no se ha recogido una cláusula análoga. ²⁹ El Grupo Especial no extrajo ninguna consecuencia práctica de la desaparición de la cláusula del AMF. ³⁰ El apelante, Costa Rica, sostiene que, debido a la ausencia de una cláusula semejante en el párrafo 10 del artículo 6 del ATV, ha dejado de ser posible retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida de limitación en el marco de dicho precepto, en tanto que, el apelado, los Estados Unidos, insiste en que, no obstante, sigue existiendo esa posibilidad dentro del régimen del ATV.

A nuestro juicio, la desaparición en el ATV de la anterior disposición expresa del AMF que preveía la posibilidad de retrotraer a una fecha anterior los efectos prácticos de una medida de limitación, refuerza firmemente la hipótesis de que esa aplicación retroactiva ya no es admisible. Tal es la conclusión lógica que hay que inferir de esa desaparición. No podemos suponer que ésta haya sido meramente accidental o sea imputable a la inadvertencia de ocupados negociadores o redactores poco atentos. Naturalmente, no es posible basar esa suposición en el hecho de que no haya constancia oficial de las deliberaciones ni de las declaraciones de las delegaciones sobre este punto concreto. En la audiencia, los Estados Unidos afirmaron que desde 1924, durante más de 20 años, todos los países importadores habían "computado" las importaciones efectuadas en el sector de los textiles a partir de la fecha de la solicitud de las consultas dentro de los contingentes impuestos en virtud de limitaciones. Aun cuando ésta pueda haber sido la práctica de muchos países importadores, en todo caso, se trata lógicamente de una práctica en el marco del AMF a este respecto son pertinentes dos observaciones. En primer lugar, suponiendo, únicamente a efectos de argumentación, que los Miembros de la OMC hubieran deseado mantener esa práctica, resulta muy difícil entender la razón por la que no se ha mantenido la base de tal práctica en el texto del Acuerdo en lugar de eliminarla. En segundo lugar, no se ha indicado que esa práctica generalmente seguida se haya producido en el marco del párrafo 10 del artículo 6 del ATV a pesar de no recogerse en dicho Acuerdo la cláusula de aplicación retroactiva del AMF. En cualquier caso, es demasiado pronto para que se haya producido una práctica en el marco del régimen del ATV, que no comenzó a aplicarse hasta el 1� de enero de 1995.

2. El problema de la "corriente de importaciones" especulativa a raíz de la publicación de la solicitud de consultas

Los Estados Unidos sostienen que el Grupo Especial hizo "la importante constatación fáctica" de que siempre había o solía haber una "corriente de importaciones" a raíz del anuncio de la solicitud de consultas entre el Miembro importador que se propone imponer una medida de limitación de salvaguardia y el Miembro o Miembros exportadores identificados. Se ha hecho hincapié en que el anuncio de una posible medida de limitación constituya un poderoso incentivo para aumentar al máximo las exportaciones antes de que pueda entrar en vigor la limitación. El eje principal de la argumentación de los Estados Unidos es que la facultad de retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida de limitación es imprescindible para que el Miembro importador pueda protegerse de ese aumento especulativo de las importaciones. A juicio de los Estados Unidos, para que el párrafo 10 del artículo 6 del ATV sea un "componente efectivo" del mecanismo de salvaguardia de transición del ATV, es necesario considerar que dicho párrafo otorga tácitamente esa facultad.

No hemos podido encontrar en el informe del Grupo Especial esa "conclusión fáctica" de amplio alcance.

Al mismo tiempo, hemos de reconocer que, hasta donde alcanza nuestro conocimiento, en el mundo del comercio internacional y del comercio podría producirse de hecho, en un caso concreto, una "corriente de importaciones" especulativa tras el anuncio público de las consultas. No podemos excluir a priori la posibilidad de que surja esa situación. El hecho de que, en un caso determinado, se produzca o no de hecho una "corriente de importaciones" a raíz de la publicación de la solicitud de consultas en relación con una medida de limitación prevista depende, a nuestro juicio, de una serie de factores diversos, entre los que pueden citarse, por ejemplo, el tipo concreto de productos textiles o prendas de vestir de que se trate, el hecho de que las mercancías sujetas a contingentación sean productos de "alto costura", o de gran valor o, por el contrario, productos sustituibles de escaso valor, la estacionalidad de la demanda de ese tipo de artículos, la duración del proceso de producción, la existencia o inexistencia de gran cantidad de productos de esa clase en el país exportador, y otros. Otros factores que pueden influir en la posibilidad de una "corriente de importaciones" son el nivel del contingente mínimo o del contingente máximo garantizado al Miembro o los Miembros exportadores por los párrafos 7 y 8 del artículo 6 del ATV, y el conocimiento público de esos niveles dentro del país importador y del país exportador.

A nuestro parecer, la exposición precedente recoge el contenido esencial de la breve declaración del Grupo Especial sobre la cuestión:

Por último, tomamos nota del argumento de los Estados Unidos en el sentido de que si la salvaguardia pudiera aplicarse únicamente a partir de determinada fecha posterior a la fecha de la solicitud de consultas, habría una corriente de importaciones en previsión de la eventual restricción, y ello podría frustrar íntegramente la finalidad de la salvaguardia de transición. Consideramos que este argumento es convincente desde un punto de vista práctico. Para evitar la consecuencia señalada, en nuestra opinión, bastaría que el país importador publicara el contenido de la solicitud de consultas en forma inmediata. ³¹ (El subrayado es nuestro.)

En cuanto al argumento jurídico de los Estados Unidos sobre la necesidad de la facultad de retrotraer la aplicación de una medida de limitación para evitar una "corriente de importaciones" o hacer frente a ella, dicho argumento parece basarse en la hipótesis de que no cabe al país importador ningún otro recurso en caso de que, en una situación determinada, haya una amenaza clara e inminente de que se produzca un "aluvión" especulativo de importaciones o esa amenaza se materialice.

A nuestro juicio, no hay por qué aceptar necesariamente esa hipótesis.

Consideramos que en el supuesto y en la medida en que, en una situación determinada, una "corriente de importaciones" especulativa se convierta en un problema real y grave que afecte a los intereses legítimos del Miembro que se propone adoptar una medida de salvaguardia, cabe recurrir al párrafo 11 del artículo 6 del ATV. Dicho precepto autoriza al Miembro importador "en circunstancias muy excepcionales y críticas, en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable" a adoptar y aplicar inmediatamente, aunque con carácter provisional, la medida de limitación autorizada por el párrafo 10 del artículo 6. No obstante, la solicitud de consultas y la notificación al Órgano de Supervisión de los Textiles han de presentarse dentro de los cinco días hábiles siguientes a la adopción de la medida provisional. Dicho de otro modo, es necesario cumplir las prescripciones del párrafo 10 del artículo 6. Las medidas adoptadas al amparo del párrafo 11 del artículo 6 del ATV no reemplazan a las adoptadas o iniciadas al amparo del párrafo 10 de ese mismo artículo ni las dejan sin efecto. La posibilidad de adoptar medidas provisionales al amparo del párrafo 11 del artículo 6 forma parte de la vía prevista en el párrafo 10 del artículo 6. Habida cuenta de que el párrafo 11 del artículo 6 permite la aplicación provisional de una medida de limitación antes incluso de la celebración de las consultas, se infiere a fortiori que dicho precepto permite esa aplicación después de haber comenzado de hecho las consultas, siempre que se cumplan o sigan cumpliéndose los requisitos de los párrafos 10 y 11 del artículo 6.

Es evidente que el criterio establecido en el párrafo 11 del artículo 6 -la concurrencia de "circunstancias muy excepcionales y críticas, en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable"- no es susceptible de una descripción cuantitativa específica. Sólo es posible evaluar si cabe considerar razonablemente que concurren tales circunstancias, atendiendo a la situación concreta y caso por caso. En esa evaluación habría que tener presente que es necesario interpretar las normas y requisitos de los párrafos 10 y 11 del artículo 6 teniendo en cuenta que el ATV constituye un régimen temporal y transitorio cuyo objetivo último es la integración completa del sector de los textiles y el vestido en el Acuerdo General. ³²

La conclusión a la que hemos llegado, en relación con la cuestión de la admisibilidad de la retroacción de los efectos de una medida a una fecha anterior, es que la aplicación con efectos retroactivos de una medida de limitación de salvaguardia no sólo ya no es admisible en el régimen del artículo 6 del ATV, sino que está de hecho prohibida por el párrafo 10 de dicho artículo. Nada anula la hipótesis de que los efectos de las medidas han de ser exclusivamente prospectivos: esa hipótesis no sólo es correcta como presunción, sino que nos vemos forzados a adherirnos a ella. En consecuencia consideramos, y así lo declaramos, que el Grupo Especial incurrió en error al declarar que el párrafo 10 del artículo 6 del ATV no dice nada acerca de la cuestión de la aplicación retroactiva y que, al amparo del párrafo 2 del artículo X del Acuerdo General, era admisible retrotraer los efectos de la medida al 21 de abril de 1995, fecha de publicación de la solicitud de consultas. No obstante, los Miembros importadores no están inermes ante una "corriente de importaciones" especulativa cuando se enfrentan con las circunstancias previstas en el párrafo 11 del artículo 6. Dicho de otro modo, la vía procedente a su alcance consiste en adoptar medidas al amparo del párrafo 11 del artículo 6 del ATV, ajustándose a las prescripciones de los párrafos 19 y 11 de dicho artículo.

5. La cuestión de la aplicabilidad del párrafo 3 b) del artículo XIII del Acuerdo General a una medida de salvaguardia de transición adoptada al amparo del párrafo 10 del artículo 6 del ATV

El apelante, Costa Rica, se ha ocupado extensamente en sus comunicaciones escritas y verbales al Órgano de Apelación de la cuestión de la aplicabilidad del párrafo 3 b) del artículo XIII del Acuerdo General a la medida de limitación que estamos examinando. El apelado, los Estados Unidos, también se ocupó de la cuestión, aunque hizo menor hincapié en ese aspecto.

Teniendo presente la conclusión a la que hemos llegado acerca de la cuestión anterior, no parece necesario que nos detengamos en esta otra cuestión. Si hubiéramos llegado a la conclusión de que sigue siendo admisible, al amparo del párrafo 10 del artículo 6 del ATV, retrotraer los efectos de una medida de limitación, habría sido necesario determinar si el párrafo 3 b) del artículo XIII del Acuerdo General, y, especialmente, el significado y la aplicabilidad de la frase "la Parte Contratante que las aplique [las restricciones] publicará el volumen o valor total del producto o de los productos cuya importación sea autorizada durante un período ulterior dado ..." imponen una conclusión diferente. En cualquier caso, no hay nada en esta disposición que se oponga a nuestra conclusión de que la aplicación retroactiva está prohibida por el párrafo 10 del artículo 6 del ATV.

6. La cuestión de la aplicabilidad del párrafo 2 del artículo X del Acuerdo General a una medida de salvaguardia de transición adoptada al amparo del párrafo 10 del artículo 6 del ATV

El artículo X del Acuerdo General establece en uno de sus párrafos lo siguiente:

Artículo X

Publicación y aplicación de los reglamentos comerciales

2. No podrá ser aplicada antes de su publicación oficial ninguna medida de carácter general adoptada por una parte contratante que tenga por efecto aumentar el tipo de un derecho de aduana u otra carga sobre la importación en virtud del uso establecido y uniforme, o que imponga una nueva o más gravosa prescripción, restricción o prohibición para las importaciones o para las transferencias de fondos relativas a ellas. (El subrayado es nuestro.)

El Grupo Especial constató que la medida de limitación de salvaguardia impuesta por los Estados Unidos era una "medida de carácter general" en el sentido del párrafo 2 del artículo X. Hacemos nuestra esa constatación. Observamos que, aunque la medida de limitación se dirigía a determinados Miembros exportadores designados, entre ellos el apelante, Costa Rica, de conformidad con lo previsto en el párrafo 4 del artículo 6 del ATV, no se trataba de una medida concebida de forma específica, por cuanto se dirigía contra los particulares o entidades dedicadas a la exportación al Miembro importador de los productos textiles o prendas de vestir especificados, particulares o entidades que por ese hecho resultaban afectados por la limitación propuesta.

Cabe considerar que el párrafo 2 del artículo X del Acuerdo General recoge un principio de fundamental importancia, destinado a fomentar la publicidad total de los actos estatales que afectan a los Miembros y a los particulares y empresas nacionales o extranjeras. Se trata del principio de política general conocido generalmente como principio de transparencia, que evidentemente abarca una dimensión relacionada con las debidas garantías del procedimiento. La consecuencia esencial de ello es que debe darse a los Miembros y a las personas afectadas o que puedan verse afectadas por medidas estatales que impongan restricciones, prescripciones u otras cargas, una oportunidad razonable de recibir información auténtica acerca de esas medidas y, por ende, de proteger y adaptar sus actividades o, en caso contrario de tratar de que se modifiquen tales medidas, de acuerdo con la información recibida. Consideramos que en este punto el Grupo Especial dio al párrafo 2 del artículo X del Acuerdo General una interpretación que protege adecuadamente el principio básico recogido en ese precepto.

Al mismo tiempo, es obligado señalar que el párrafo 2 del artículo X del Acuerdo General no se refiere a la cuestión de la admisibilidad de la aplicación con efectos retroactivos de una medida restrictiva de salvaguardia, y por lo tanto no resuelve esa cuestión. Naturalmente, la presunción de efectos retrospectivos se refiere únicamente a los principios básicos de transparencia y de respeto de las debidas garantías de procedimiento, basadas entre otras cosas en esos principios, pero se exige la publicación previa, no sólo de las medidas de limitación de salvaguardia en el marco del ATV que se pretenda aplicar retroactivamente, sino de todas las medidas comprendidas en el ámbito del párrafo 2 del artículo X. La publicación previa puede ser un requisito autónomo para que una medida de limitación surta efectos de cualquier tipo. En caso de no existir una autorización para aplicar una medida estatal restrictiva con efectos retroactivos, la publicación de la medida con alguna antelación a su aplicación efectiva no subsana esa deficiencia. El párrafo 2 del artículo X del Acuerdo General no otorga la autorización necesaria.

Así pues, nuestra constatación de que es procedente considerar que la medida de limitación de salvaguardia que se examina es "una medida de carácter general" en el sentido del párrafo 2 del artículo X no está en contradicción con nuestra conclusión acerca de la primera cuestión antes planteada en relación con la prohibición por el párrafo 10 del artículo 6 del ATV de retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida de limitación, ni afecta a dicha conclusión.

Por las razones expuestas en los apartados precedentes del presente informe, el Órgano de Apelación ha llegado a la siguiente conclusión:

el Grupo Especial incurrió en error de derecho al llegar a la conclusión de que "si el país importador publicara el período de limitación propuesto y el nivel de la limitación después de la solicitud de consultas, más tarde podría fijar como fecha inicial del período de la limitación la fecha de la publicación de la limitación propuesta" y de que "si [los Estados Unidos] hubiesen establecido el período de limitación a partir del 21 de abril de 1995, que era la fecha de publicación de la información sobre la solicitud de consultas, no habrían procedido de forma incompatible con el GATT de 1994 ni con el ATV en relación con el período de limitación".

La conclusión precedente rectifica las conclusiones del Grupo Especial expuestas en el párrafo 7.69 de su informe. La conclusión del Órgano de Apelación no afecta a las conclusiones del Grupo Especial que no han sido objeto de apelación.

El Órgano de Apelación recomienda que el Órgano de Solución de Diferencias pida a los Estados Unidos que pongan la medida por la que limitan las exportaciones costarricenses de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales, categoría 352/652, 60 Federal Register 32653, en conformidad con las obligaciones que les corresponden en virtud del ATV.

Firmado en el original en Ginebra el 5 de febrero de 1997 por:

²¹ Informe del Grupo Especial, párrafo 7.62.

²² Id., párrafo 7.63.

²³ Id., párrafo 7.65

²⁴ Id., párrafo 7.69.

²⁵ Infra, página 24

²⁶ De conformidad con el párrafo 5 del artículo 6 del ATV, el período de validez de toda determinación de "existencia de perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave" a efectos de la aplicación de una medida de limitación compatible con el ATV, no será superior a 90 días contados a partir de la fecha de la notificación inicial de dicho perjuicio. Transcurrido ese período de 90 días, si no se hubiera impuesto una medida de limitación, habrá de formularse una nueva determinación de la existencia de "perjuicio grave o de amenaza real de perjuicio grave".

²⁷ Véanse los informes del Órgano de Apelación, "Estados Unidos - Pautas para la gasolina reformulada y convencional", AB-1996-1 (adoptado el 20 de mayo de 1996), página 27 y "Japón - Impuestos sobre las bebidas alcohólicas", AB-1996-2 (adoptado el 1� de noviembre de 1996), página 16.

²⁸ A efectos simplemente de la comparación de textos, cabe señalar que al igual que el párrafo 10 del artículo 6 del ATV, el artículo XIX del Acuerdo General y el Acuerdo sobre Salvaguardias no contienen ninguna disposición que permita expresamente retrotraer a una fecha anterior los efectos de una medida restrictiva de salvaguardia adoptada de conformidad con el Acuerdo correspondiente con respecto a las categorías de productos ya integrados en el Acuerdo General. Por el contrario, cabe señalar también que tanto el párrafo 2 del artículo 10 del Acuerdo Antidumping como el párrafo 2 del artículo 20 del Acuerdo sobre Subvenciones autorizan expresamente, en ciertas condiciones, la percepción retroactiva de derechos antidumping y compensatorios por el período en que se hayan aplicado medidas provisionales.

²⁹ A la terminación del AMF su lugar ha sido ocupado, entre los Miembros de la OMC, en primer término, en lo concerniente a los textiles y prendas de vestir no integrados aún en el Acuerdo General por el ATV, y en segundo término, en lo concerniente a productos ya integrados en el Acuerdo General, la medida de salvaguardia del AMF ha sido sustituida por el artículo XIX del Acuerdo General y por el Acuerdo sobre Salvaguardias.

³⁰ En la página 3 hemos señalado que el Grupo Especial llegó a la conclusión de que "la práctica prevaleciente con arreglo al AMF de fijar como fecha inicial de un período de limitación la fecha de la solicitud de consultas no puede mantenerse en el marco del ATV". Sin embargo, a continuación sostuvo que cabía recurrir a esa práctica (1995 en el marco del ATV) siempre que la fecha de aplicación inicial no fuera anterior a la fecha de la publicación de la solicitud de consultas (informe del Grupo Especial, párrafo 7.69). Esa conclusión parece estar en contradicción con la conclusión inmediatamente anterior del propio Grupo Especial.

³¹ Informe del Grupo Especial, párrafo 7.68.

³² El criterio establecido en el párrafo 11 del artículo 6 del ATV coincide literalmente con el que recoge el texto del párrafo 2) del artículo XIX del Acuerdo General y del artículo 6 del Acuerdo sobre Salvaguardias: "en circunstancias críticas, en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable ...". En la actualidad, ese precepto es aplicable a todos los productos ya integrados en el Acuerdo General y al término del período de transición se aplicará a los productos que actualmente aún no están integrados.

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