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Comunidades Europeas - Medidas que afectan a la carne y los productos cárnicos (hormonas)

Informe del Organo de Apelación


  1. Introducción: Escrito de apelación

  1. Las Comunidades Europeas, los Estados Unidos y el Canadá apelan contra determinadas cuestiones de derecho e interpretaciones jurídicas formuladas en los informes de los Grupos Especiales que examinaron el asunto Comunidades Europeas - Medidas que afectan a la carne y los productos cárnicos (hormonas). 115 Estos dos informes, distribuidos a los Miembros de la Organización Mundial del Comercio ("OMC") el 18 de agosto de 1997, fueron elaborados por dos Grupos Especiales integrados por las tres mismas personas.116 Los informes son similares, pero no son idénticos en todos los aspectos. El Grupo Especial que se ocupó de la reclamación presentada por los Estados Unidos fue establecido por el Órgano de Solución de Diferencias (el "OSD") el 20 de mayo de 1996. El 16 de octubre de 1996, el OSD estableció el Grupo Especial que se ocupó de la reclamación presentada por el Canadá. Las Comunidades Europeas y el Canadá convinieron, el 4 de noviembre de 1996, en que la composición de este último Grupo Especial sería idéntica a la composición del Grupo Especial establecido a petición de los Estados Unidos.

  2. El Grupo Especial examinó la reclamación presentada contra las Comunidades Europeas en relación con una prohibición impuesta por las CE a las importaciones de carne y productos cárnicos derivados de ganado bovino al que se hubiesen administrado las hormonas naturales estradiol - 17b, progesterona o testosterona, o las hormonas sintéticas acetato de trembolona, zeranol o acetato de melengestrol ("MGA"), con el propósito de estimular el crecimiento. Esta prohibición fue establecida en una serie de directivas del Consejo de Ministros adoptadas antes del 1º de enero de 1995. Las directivas eran las siguientes:

    1. Directiva del Consejo 81/602/CEE, de 31 de julio de 1981 ("Directiva 81/602")117;

    2. Directiva del Consejo 88/146/CEE, de 7 de marzo de 1988 ("Directiva 88/146")118; y

    3. Directiva del Consejo 88/299/CEE, de 17 de mayo de 1988 ("Directiva 88/299").119

  3. La Directiva 81/602 prohibía la administración a los animales de explotación de sustancias que tuviesen efectos hormonales y sustancias que tuviesen efectos tireostáticos. También prohibía el envío al mercado europeo de carne y productos cárnicos, tanto de producción nacional como importados, procedentes de animales de explotación a los que se hubiesen administrado dichas sustancias. Establecía dos excepciones a la prohibición. Una de ellas se aplicaba a las sustancias con efectos estrógenos, andrógenos o gestágenos cuando se utilizaran con fines terapéuticos o de zootecnia y fuesen administrados por un veterinario o bajo la responsabilidad de un veterinario. La segunda excepción se relacionaba con las tres hormonas naturales (estradiol - 17b, progesterona y testosterona) y las dos hormonas sintéticas (acetato de trembolona y zeranol) utilizadas con el propósito de estimular el crecimiento en caso de que estuviesen permitidas con arreglo a los regímenes reglamentarios de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea ("CEE"), y se aplicaba en espera de que se realizase un examen detallado de los efectos de esas sustancias y la CEE pudiese adoptar una decisión sobre la utilización de las mismas para estimular el crecimiento. La sexta hormona involucrada en esta apelación, el MGA, no estaba incluida en la segunda excepción; estaba comprendida en la prohibición general aplicable a las sustancias con un efecto hormonal o tireostático.

  4. Siete años más tarde, 120 se adoptó la Directiva 88/146, que prohibía la administración a los animales de explotación de las hormonas sintéticas acetato de trembolona y zeranol, con cualquier fin, así como la administración de las hormonas naturales estradiol - 17b, progesterona y testosterona para estimular el crecimiento o con fines de engorde. Esta Directiva permitía a los Estados miembros de la CEE autorizar, en condiciones determinadas, la administración de esas tres hormonas naturales con propósitos terapéuticos y zootécnicos. La Directiva 88/146 prohibía expresamente tanto el comercio intracomunitario como la importación de terceros países de carne y productos cárnicos obtenidos de animales a los cuales se hubiesen administrado sustancias con efectos estrógenos, andrógenos y gestágenos o tireostáticos. El comercio de carne y productos cárnicos procedentes de animales tratados con las mencionadas sustancias con fines terapéuticos o zootécnicos estaba autorizado sólo en ciertas condiciones. Esas condiciones fueron establecidas en la Directiva 88/299.

  5. En vigor a partir del 1º de julio de 1997, las Directivas 81/602, 88/146 y 88/299 fueron derogadas y reemplazadas por la Directiva del Consejo 96/22/CE, de 29 de abril de 1996, ("Directiva 96/22"). 121 Esa Directiva mantiene la prohibición de administrar a los animales de explotación sustancias con efecto hormonal o tireostático. Como las Directivas aplicadas anteriormente, esta Directiva prohibía la puesta en el mercado, o la importación de terceros países, de carne y productos cárnicos de animales a los que se hubiesen administrado esas sustancias, con inclusión de las seis hormonas involucradas en esta diferencia. La Directiva también continúa permitiendo a los Estados miembros que autoricen la administración, con fines terapéuticos o zootécnicos, de ciertas sustancias de efecto hormonal o tireostático. En determinadas condiciones, la Directiva 96/22 autoriza la puesta en el mercado, y la importación de terceros países, de carne y productos cárnicos de animales a los que se hubiesen administrado esas sustancias con fines terapéuticos y zootécnicos.

  6. El Grupo Especial distribuyó sus informes a los Miembros de la OMC el 18 de agosto de 1997. El informe del Grupo Especial - Estados Unidos y el informe del Grupo Especial - Canadá contienen las mismas conclusiones en el párrafo 9.1, a saber:

    1. Las Comunidades Europeas, al mantener medidas sanitarias que no se basan en una evaluación del riesgo, han actuado de forma incompatible con las prescripciones del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.

    2. Las Comunidades Europeas, al adoptar distinciones arbitrarias o injustificables en los niveles de protección sanitaria que consideran adecuados en diferentes situaciones, que tienen por resultado una discriminación o una restricción encubierta del comercio internacional, han actuado de forma incompatible con las prescripciones del párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.

    3. Las Comunidades Europeas, al mantener medidas sanitarias que no están basadas en normas internacionales existentes sin que ello esté justificado al amparo del párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, han actuado de forma incompatible con las prescripciones del párrafo 1 del artículo 3 de dicho Acuerdo.

      En ambos informes, el Grupo Especial recomendó, en el párrafo 9.2, lo siguiente:

      "... que el Órgano de Solución de Diferencias pida a las Comunidades Europeas que pongan sus medidas en conformidad con las obligaciones que les impone el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias."

  7. El 24 de septiembre de 1997, las Comunidades Europeas notificaron al OSD su decisión de apelar con respecto a ciertas cuestiones de derecho abordadas en los informes de los Grupos Especiales y determinadas interpretaciones jurídicas hechas por esos Grupos Especiales, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 16 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (el "ESD"), y presentó dos anuncios de apelación al Órgano de Apelación de conformidad con la regla 20 de los Procedimientos de trabajo para el examen en Apelación (los "Procedimientos de trabajo"). 122 Con arreglo a la regla 21 de los Procedimientos de trabajo, las Comunidades Europeas presentaron una comunicación del apelante el 6 de octubre de 1997. El 9 de octubre del mismo año, los Estados Unidos y el Canadá presentaron comunicaciones de apelantes de conformidad con el párrafo 1 de la regla 23 de los Procedimientos de trabajo. El 20 de octubre de 1997, los Estados Unidos y el Canadá presentaron sus respectivas comunicaciones del apelado, de conformidad con la regla 22 de los Procedimientos de trabajo, y las Comunidades Europeas presentaron su propia comunicación del apelado, de conformidad con el párrafo 3 de la regla 23 de dichos Procedimientos. El mismo día, Australia, Noruega y Nueva Zelandia presentaron sus respectivas comunicaciones de terceros participantes, de conformidad con la regla 24 de los Procedimientos de trabajo.

  8. Los días 4 y 5 de noviembre de 1997 se celebró la audiencia. Los participantes y los terceros participantes presentaron oralmente sus argumentos y respondieron a las preguntas que les formularon los Miembros de la Sección que conocía de esta apelación. Los participantes y los terceros participantes también hicieron declaraciones orales a modo de conclusión.

  1. Argumentos de los participantes y de los terceros participantes

  1.  Alegaciones de error presentadas por las Comunidades Europeas - Apelante

  1. Carga de la prueba

  1. Las Comunidades Europeas alegan que el Grupo Especial incurrió en error en tres aspectos al asignar la carga de la prueba en esta diferencia. A juicio de las Comunidades Europeas, el Grupo Especial incurrió en error con respecto a la cuestión de la carga de prueba en el marco del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (el "Acuerdo MSF") en general; al asignar la carga de la prueba en el marco del párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo MSF; y al asignar la carga de la prueba en el marco del párrafo 1 del artículo 5 del mismo Acuerdo.

  2. Con respecto a la cuestión de la carga de la prueba en el marco del Acuerdo MSF en general, las Comunidades Europeas alegan que el Grupo Especial incurrió en error al constatar que la carga de la prueba en virtud del Acuerdo MSF incumbe al Miembro que impone una medida. 123 Según las Comunidades Europeas, ninguna de las consideraciones generales invocadas por el Grupo Especial apoya la opinión de que deberían aplicarse normas especiales sobre la carga de la prueba en los procedimientos relativos al Acuerdo MSF.

  3. En lo referente a la asignación de la carga de la prueba en el marco del párrafo 3 del artículo 3 del Acuerdo MSF, las Comunidades Europeas discrepan con la constatación del Grupo Especial en el sentido de que el párrafo 3 del artículo 3 establece una excepción a la obligación de carácter general, contenida en el párrafo 1 de dicho artículo, de basar las medidas en normas internacionales, y que, por consiguiente, la carga de la prueba en virtud del párrafo 3 del artículo 3 corresponde al demandado. 124 Las Comunidades Europeas alegan que el Acuerdo MSF reconoce expresamente que un Miembro tiene el derecho de elegir un nivel apropiado de protección sanitaria y fitosanitaria, y que el párrafo 3 del artículo 3 establece condiciones específicas que rigen el ejercicio de ese derecho en los casos en que existe una norma internacional. Según las Comunidades Europeas, el párrafo 1 del artículo 3 no establece una "obligación de carácter general" que deba leerse aisladamente, sino que ofrece una de tres opciones entre las que puede elegir un Miembro cuando existe una norma internacional.

  4. Con respecto a la carga de la prueba en virtud del párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo MSF, las Comunidades Europeas se oponen a la constatación del Grupo Especial en el sentido de que el Canadá y los Estados Unidos habían satisfecho la carga de probar prima facie la existencia de una incompatibilidad con el párrafo 1 del artículo 5, en lo que respecta a la importación de carne tratada con la hormona MGA. 125 Las Comunidades Europeas señalan que el Canadá y los Estados Unidos declararon que habían realizado evaluaciones de los riesgos y habían autorizado la utilización de la hormona MGA como agente estimulador del crecimiento, pero se habían negado a proporcionar testimonios e información científicos alegando que sus estudios eran información de dominio privado y de carácter confidencial. Las Comunidades Europeas estiman que el Grupo Especial ha incurrido fundamentalmente en error de derecho al admitir la negativa del Canadá y de los Estados Unidos de presentar todos los estudios disponibles.

  1. Norma de examen

  1. Las Comunidades Europea aducen que el Grupo Especial incurrió en error de derecho 126 al no otorgar deferencia a los siguientes aspectos de las medidas de las CE: en primer lugar, la decisión de las Comunidades Europeas de establecer y aplicar un nivel de protección sanitaria superior al recomendado por el Codex Alimentarius (el "Codex") para los riesgos resultantes del uso de hormonas utilizadas con el propósito de estimular el crecimiento; en segundo lugar, la evaluación científica y la gestión del riesgo por parte de las CE con respecto a las hormonas en cuestión, en tercer lugar, la adherencia de las CE al principio de cautela y su renuencia a aceptar cualquier aumento del riesgo carcinogénico.

  2. Las Comunidades Europeas afirman que los grupos especiales de la OMC deberían adoptar una norma de "razonabilidad" deferente al examinar la decisión de un Miembro de adoptar determinada política en materia científica o la determinación de un Miembro en el sentido de que determinada inferencia de los datos disponibles es científicamente plausible. Para las Comunidades Europeas, en este caso, el Grupo Especial impuso su propia evaluación de los testimonios científicos.

  3. Las Comunidades Europeas afirman que varios informes de grupos especiales establecidos en el marco del GATT de 1947 rechazaron una norma de examen de novo en relación con la constatación de los hechos, 127 y que este enfoque ha sido mantenido por grupos especiales establecidos en el marco del ESD. 128 La "norma de examen de una deferencia razonable" había encontrado expresión en el Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio 129 (el "Acuerdo sobre la OMC") en el párrafo 6 del artículo 17 del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (el "Acuerdo Antidumping"). Las Comunidades Europeas consideran que el principio de deferencia razonable es aplicable en todas las situaciones fácticas sumamente complejas, incluida la evaluación de los riesgos para la salud humana resultante de toxinas y contaminantes y que, en consecuencia, el Grupo Especial aplicó una norma de examen inadecuada en el caso que se examina.


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115 Reclamación de los Estados Unidos, WT/DS26/R/USA, ("Informe del Grupo Especial - Estados Unidos") y reclamación del Canadá, WT/DS48/R/CAN, ("Informe del Grupo Especial - Canadá").

116 Habida cuenta de que la composición de ambos Grupos Especiales fue idéntica, cuando hagamos referencia a los Grupos Especiales diremos "el Grupo Especial".

117 Diario Oficial, Nº L 222, 7 de agosto de 1981, página 32.

118 Diario Oficial, Nº L 70, 16 de marzo de 1988, página 16.

119 Diario Oficial, Nº L 128, 21 de mayo de 1988, página 36.

120 Cabe señalar que el 31 de diciembre de 1985 el Consejo de Ministros adoptó la Directiva 85/649/CEE por la que prohibía la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal, Diario Oficial, Nº L 382, 31 de diciembre de 1985, página 228. Esta Directiva prohibía la utilización de todas las hormonas (excepto el MGA, cuyo uso había sido prohibido anteriormente) con el propósito de estimular el crecimiento establecía disposiciones más detalladas con respecto a los usos terapéuticos autorizados. La Directiva fue impugnada ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que la declaró inválida por razones de procedimiento en su sentencia de 23 de febrero de 1988, [1988] E.C.R. 855. Poco después, la Comisión Europea presentó al Consejo una propuesta de una Directiva sustancialmente idéntica que el Consejo adoptó el 7 de marzo de 1988 como Directiva 88/146/CEE.

121 Diario Oficial, Nº L 125, 23 de mayo de 1996, página 3.

122 WT/DS26/9, 25 de septiembre de 1997, y WT/DS48/7, 25 de septiembre de 1997.

123 Informe del Grupo Especial - Estados Unidos, párrafos 8.52-8.54; Informe del Grupo Especial - Canadá, párrafos 8.55-8.57.

124 Informe del Grupo Especial - Estados Unidos, párrafo 8.86; Informe del Grupo Especial - Canadá, párrafo 8.89.

125 Informe del Grupo Especial - Estados Unidos, párrafo 8.253; Informe del Grupo Especial - Canadá, párrafo 8.256.

126 Informe del Grupo Especial - Estados Unidos, párrafos 8.124, 8.127, 8.133, 8.134, 8.145, 8.146, 8.194, 8.199, 8.213 y 8.255; Informe del Grupo Especial - Canadá, párrafos 8.127, 8.130, 8.136, 8.137, 8.148, 8.149, 8.197, 8.202, 8.216 y 8.258.

127 Las Comunidades Europeas se refieren a los informes de los Grupos Especiales siguientes: Estados Unidos - Imposición de derechos antidumping a las importaciones de salmón del Atlántico, fresco y refrigerado, procedente de Noruega, adoptado el 27 de abril de 1994, ADP/87; Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios a las importaciones de salmón del Atlántico, fresco y refrigerado, procedentes de Noruega, adoptado el 28 de abril de 1994, SCM/153; Derechos antidumping aplicados por Corea a las importaciones de resinas poliacetálicas procedentes de los Estados Unidos, adoptado el 27 de abril de 1993, IBDD 40S/238; Estados Unidos - Medidas que afectan a las importaciones de madera blanda procedentes del Canadá, adoptado los días 27 y 28 de octubre de 1993, IBDD 40S/417; Estados Unidos - Derechos antidumping sobre las importaciones de chapas de acero inoxidable procedentes de Suecia, ADP/117, 24 de febrero de 1994, no adoptado; CE - Imposición de derechos antidumping a las casetes de audio procedentes del Japón, ADP/136, 28 de abril de 1995, no adoptado; y Estados Unidos - Imposición de derechos compensatorios sobre las importaciones de ciertos productos de acero al carbono aleados con plomo y bismuto laminados en caliente originarios de Francia, Alemania y el Reino Unido, SCM/185, 15 de noviembre de 1994, no adoptado.

128 Las Comunidades Europeas se refieren a los informes de los Grupos Especiales siguientes: Estados Unidos - Restricciones aplicadas a las importaciones de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales ("Estados Unidos - Ropa interior"), adoptado el 25 de febrero de 1997, WT/DS/24/R; Estados Unidos - Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India ("Estados Unidos - Camisas y Blusas"), adoptado el 23 de mayo de 1997, WT/DS/33/R.

129 Hecho en Marrakech, Marruecos, el 15 de abril de 1994.