2. �Concede el programa de la EDC, tal como se aplica, subvenciones a la exportación prohibidas?

9.130 Recordamos que el Brasil impugna cuatro tipos de asistencia financiera que presuntamente la EDC prestaría a la rama de producción canadiense de aeronaves de transporte regional: financiación de deudas, garantías de préstamos, garantías de valor residual y aportación de capital. Abordaremos por separado cada una de estas presuntas formas de asistencia financiera de la EDC con el propósito de determinar si constituyen "subvención[es]" en el sentido del artículo 1 del Acuerdo SMC. Sólo si llegamos a determinaciones positivas a este respecto pasaremos a examinar si tales subvenciones están "supeditadas [...] a los resultados de exportación" en el sentido del párrafo 1 a) del artículo 3.

a) Financiamiento de deudas por la EDC

i) Argumentos de las partes

9.131 El Brasil alega que el Canadá otorga subvenciones consistentes en una financiación directa a tipos de favor de hasta el 90 por ciento del costo de una aeronave. Según el Brasil, la financiación que concede la EDC, de hasta el 90 por ciento (o más) del costo de las aeronaves constituye una transferencia directa de fondos mediante donaciones o préstamos, en el sentido del párrafo 1 b) del artículo 1 del Acuerdo. Además, "la oferta por la EDC de financiamiento de hasta el 90 por ciento (o más) del costo de una aeronave a un plazo de 15 años, o más, a tipos de favor otorga el beneficio evidente, según los términos del párrafo 1 del artículo 1, de disminuir el precio pagado por el comprador por una aeronave exportada [...] Ninguna institución financiera privada ni ningún inversor facilitarían el mismo grado de financiamiento en términos de favor [...]." ⁵⁴³ Por consiguiente, la reclamación del Brasil contra la financiación de deudas por parte de la EDC se basa en su opinión de que se concede un "beneficio" cuando se aporta una contribución financiera en condiciones que el receptor no podría obtener en el mercado.

9.132 El Brasil hace referencia a una declaración del Sr. Labbé, ex Presidente de la EDC, para demostrar el "beneficio" otorgado a los exportadores canadienses mediante la financiación de deudas por parte de la EDC:

9.133 A juicio del Brasil, "la ayuda que concede la EDC, del orden de unos 'pocos puntos básicos', tiene que ser mejor que la que podría obtenerse en términos comerciales porque, de no ser así, el paquete financiero de la EDC, en palabras del anterior Presidente de la EDC, no ofrecería a los exportadores canadienses un 'margen de acción'. Este 'margen de acción' es un 'beneficio' otorgado a los exportadores, según el sentido corriente de los términos del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo SMC".

9.134 El Brasil sostiene asimismo que "uno de los beneficios que supone el financiamiento ofrecido por la EDC es que los exportadores canadienses pueden 'indicar a los potenciales compradores extranjeros que puede obtenerse financiación canadiense para sus compras', por lo tanto 'mejorando la competitividad de la propuesta de venta [del exportador]'".⁵⁴⁵ El Brasil afirma que "el producto de los exportadores canadienses de aeronaves regionales es más atractivo, a su vez, para los compradores por la simple razón de que cuesta menos de lo que costaría sin la ayuda del Gobierno del Canadá".⁵⁴⁶

9.135 El Brasil sostiene que la financiación de deudas por parte de la EDC otorga un "beneficio" porque no prevé el cobro de ninguna prima de riesgo. El Brasil menciona las declaraciones de funcionarios de la EDC en el sentido de que ésta absorbe "el riesgo, en beneficio de los exportadores canadienses, más allá de lo que resulta posible para otros intermediarios financieros".⁵⁴⁷ El Brasil trae a colación el margen neto de rendimiento de la EDC (3,03 por ciento en 1996 y 2,82 por ciento en 1997) para demostrar que la EDC no recibe compensación por este riesgo adicional y, a la inversa, los receptores de financiación de la EDC pagan menos por esa financiación de lo que deberían pagar a bancos comerciales. Según el Brasil, para aceptar una cartera de préstamos con los riesgos aceptados por la EDC, los inversores privados exigirían una dispersión de 1.242 puntos de base de los bonos del Tesoro de los Estados Unidos a un vencimiento de 15 años o más, o sea del 17,73 por ciento. El Brasil sostiene que la diferencia entre estas cifras y el margen neto de rendimiento de la EDC demuestra que los préstamos de la EDC no cubren efectivamente los costos reales y cuantificables relacionados con el grado de riesgo de la cartera de préstamos de la EDC. El Brasil considera que el margen neto de rendimiento de la EDC debería ser superior al de los bancos comerciales porque la cartera de préstamos de la EDC presenta riesgos más elevados que la de los bancos comerciales. Según el Brasil, un concepto financiero difundido y aceptado señala que las inversiones que tienen riesgos más elevados exigen rendimientos más altos.

9.136 El Brasil hace referencia a la cartera de préstamos de la EDC para concluir que la financiación de deudas realizada por la EDC presenta más riesgos que la realizada por los bancos comerciales. El Brasil hace notar que los préstamos fallidos o los préstamos improductivos comprenden el 14,4 por ciento de los préstamos por cobrar brutos. El Brasil alega que, basándose en un análisis de Standard and Poor's, una proporción equivalente al 3 por ciento "puede ser motivo de preocupación" e incluso una proporción del 7 por ciento indicaría que la institución pertinente "puede tener un futuro dudoso".⁵⁴⁸ El Brasil aduce que la proporción entre los préstamos fallidos brutos y los préstamos por cobrar brutos de la EDC es del 14,4 por ciento, mientras que esa proporción es de aproximadamente el 1 por ciento en el caso del Royal Bank of Canada, el Bank of Montreal, el Canadian Imperial Bank of Commerce y el promedio de todos los bancos comerciales de los Estados Unidos asegurados por la Corporación Federal de Garantías de Depósitos (FDIC). El Brasil hace notar asimismo que aproximadamente el 57,6 por ciento de la cartera de préstamos productivos de la EDC ha sido clasificado por la propia EDC como "de calidad inferior a la primera" o de "calidad especulativa". El Brasil hace también referencia a la proporción entre la consignación (o reserva) para pérdidas por concepto de préstamos y los préstamos por cobrar brutos. Señala que para cubrir posibles pérdidas futuras por concepto de préstamos, se exige a los bancos que mantengan una reserva para pérdidas por dicho concepto. El Brasil señala que, por consiguiente, el nivel de reserva mantenido por un banco refleja el criterio de la administración con respecto a la calidad de su cartera de préstamos. El Brasil hace notar a este respecto que las consignaciones de la EDC para pérdidas por concepto de préstamos, en porcentaje de los préstamos totales, son del 13,2 por ciento, en comparación con cifras comprendidas entre el 1 y el 2 por ciento en el caso de los tres bancos canadienses principales y del promedio del sector bancario de los Estados Unidos. El Brasil también hace referencia a las amortizaciones hechas por la EDC de préstamos por cobrar en bruto. Señala que la proporción de la EDC, del 0,15 por ciento, es "absurdamente baja", y plantea la pregunta de qué criterios aplica la EDC para determinar cuándo cancelar los préstamos, y si sus criterios son o no similares a los que emplean los bancos comerciales.

9.137 Además, el Brasil se basa en la siguiente declaración de un funcionario de la EDC ante el Parlamento del Canadá, para demostrar que la EDC no percibe una prima por riesgo:

El Brasil sostiene que la EDC no puede estar cobrando la prima de riesgo necesaria y que meramente obtiene la tasa de inflación.

9.138 El Brasil sostiene que, aun en caso de que todos los préstamos de la EDC fueran seguros, los prestamistas privados pedirían todavía un margen de 150 puntos básicos por encima de los bonos del Tesoro, sin riesgo, del mismo tenor. El Brasil basa su cálculo en el hecho de que la EDC concede financiación de deudas para aeronaves CRJ por un plazo de 15 años o más. El Brasil alega que la diferencia entre el rendimiento de los bonos a 15 años del Gobierno de los Estados Unidos, sin riesgo (5,31 por ciento), y el rendimiento de las inversiones en títulos clasificados como inseguros de medios de transporte distintos del ferrocarril (6,88 por ciento) es de aproximadamente 150 puntos básicos.

9.139 El Brasil sostiene también que, incluso si se aceptara generalmente el enfoque, propuesto por el Canadá, del costo neto para el gobierno, ese enfoque no sería adecuado en el contexto específico de la financiación de deudas por parte de la EDC porque, a fin de dar la apariencia de cubrir sus costos, la EDC recibe ayuda del Gobierno del Canadá. El Brasil menciona el Informe de abril de 1996 del Comité Permanente de Banca, Intercambio y Comercio del Senado, en el que se observa que el Gobierno del Canadá había proporcionado 151 millones de dólares de ayuda para dos de sus cuentas "problemáticas". El Brasil recuerda que en el Informe del Senado se llega a la conclusión de que "mirar sólo el renglón final puede dar una impresión equivocada de cuál es la situación de la EDC en lo que se refiere a su cartera de préstamos".⁵⁴⁹

9.140 El Brasil hace notar que, respondiendo a una pregunta del Grupo Especial, el Canadá presentó, a título de información comercial de dominio privado, una Resolución de 17 de junio de 1992 de la Junta Directiva de la EDC, que es aplicable a todas las operaciones llevadas a cabo por la EDC en el marco de su cuenta de operaciones mercantiles, con inclusión del sector de las aeronaves de transporte regional. El Brasil pone de manifiesto la afirmación del Canadá de que, de conformidad con esa Resolución, la EDC ha otorgado préstamos a precios superiores al costo de los fondos de que dispone en su cuenta de operaciones mercantiles desde el 1� de enero de 1995, en lo que respecta al sector de las aeronaves de transporte regional. Sin embargo, el Brasil señala que una cláusula de la Resolución autoriza expresamente a la EDC a apartarse de la Resolución en determinadas circunstancias. El Brasil sostiene que cabe preguntarse si esta excepción se ha aplicado a los préstamos concedidos por la EDC en el sector de las aeronaves de transporte regional.

9.141 El Brasil aduce asimismo que, incluso si se considerara que las operaciones de la EDC son rentables globalmente, este hecho no indica en absoluto al Grupo Especial que la EDC cubre sus costos en los préstamos que concede a la industria de aeronaves de transporte regional. El Brasil ha presentado pruebas con respecto a un supuesto caso de financiación de deudas, por parte de la EDC, en el sector de aeronaves de transporte regional. El Brasil afirma que la EDC proporcionó financiación de deudas para 30 Bombardier CRJ comprados por ASA Holdings, Inc. y su filial, Atlantic Southeast Airlines (en adelante denominadas colectivamente "ASA"), en abril de 1997.

9.142 El Canadá niega que la financiación de deudas por parte de la EDC en el sector de aeronaves de transporte regional sean "subvención[es]" en el sentido del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo SMC. El Canadá sostiene que las alegaciones del Brasil relativas a la EDC no están respaldadas por las pruebas presentadas.

9.143 El Canadá aduce que la EDC es una corporación constituida con arreglo a la legislación del Canadá y que su único propietario es el Gobierno del Canadá. El Canadá alega que la EDC opera con arreglo a principios comerciales y tiene los siguientes objetivos: a) apoyar y desarrollar, directa o indirectamente, el comercio de exportación del Canadá; y b) apoyar y desarrollar, directa o indirectamente, la capacidad del Canadá para dedicarse a ese comercio y aprovechar las oportunidades comerciales internacionales.⁵⁵⁰ El Canadá afirma que la EDC es autosuficiente y que obtiene un margen neto de rendimiento considerable, igual o mejor que el de la mayor parte de las instituciones financieras comerciales de rango similar. El Canadá sostiene que la viabilidad de las actividades de la EDC se debe considerar teniendo en cuenta el hecho de que las operaciones básicas de crédito de muchos bancos comerciales son "cada vez menos remuneradoras".⁵⁵¹ Según el Canadá, el margen neto de rendimiento de la EDC, que es un índice mejor de los resultados que los "beneficios obtenidos de la participación en el capital social", del 3,03 por ciento, es mejor que el de la mayoría de los bancos comerciales que tienen una calificación crediticia similar o mejor.

9.144 El Canadá se muestra en desacuerdo con la alegación del Brasil, en el sentido de que la EDC financia deudas a tipos "de favor". El Canadá sostiene que las actividades de financiación de la EDC se basan en los precios comerciales. Los tipos aplicados por la EDC en sus actividades de financiamiento reflejan criterios comerciales y márgenes que son acordes con la calificación comercial de los créditos, y cuando no se dispone de calificaciones de este tipo, están en conformidad con una calificación interna de los créditos de acuerdo con prácticas comerciales prudentes. El Canadá sostiene asimismo que los términos y las estructuras de financiamiento que ofrece la EDC son compatibles con las tendencias y prácticas del mercado.

9.145 El Canadá alega que la EDC presta siempre a precios superiores al costo de los fondos y, por consiguiente, no incurre en un costo neto por sus actividades financieras. Alega asimismo que la EDC opera de acuerdo con principios comerciales y, por tanto, no ofrece ninguna ventaja por encima y más allá del mercado. Por estas razones, la financiación ofrecida por la EDC no constituye una subvención.

9.146 El Canadá, refiriéndose al argumento general del Brasil, de que la EDC trata de satisfacer "el apetito aparentemente insaciable de los exportadores canadienses de apoyo financiero", afirma que el Brasil ha citado selectivamente los documentos pertinentes. El Canadá sostiene que el Brasil omite una frase de enlace que modifica sustancialmente el pasaje, y expresa que el párrafo completo del cual el Brasil extrajo la cita dice lo siguiente:

9.147 El Canadá alega que, al expresar que la EDC no puede sustituir a los bancos y otras instituciones financieras, el Presidente de la EDC reconoció que la EDC no debía tratar de satisfacer el "apetito [...] insaciable de los exportadores canadienses". El Canadá dice que, contrariamente a la conclusión del Brasil basada en esos pasajes mal citados, la EDC evidentemente no trata de satisfacer el "apetito [...] de los exportadores canadienses".

9.148 El Canadá hace también referencia al argumento del Canadá basado en la declaración contenida en el Mensaje del Presidente, en el sentido de que "el objetivo [de la EDC] es ayudar a absorber el riesgo, en beneficio de los exportadores canadienses, más allá de lo que resulta posible para otros intermediarios financieros". El Canadá observa que el Brasil se basa en esta declaración para respaldar su argumento de que "ninguna institución financiera privada ni ningún inversor facilitarían el mismo grado de financiamiento en términos de favor". El Canadá sostiene que el texto completo del que se ha extraído esa declaración es el siguiente:

9.149 El Canadá dice que, en contra de la afirmación del Brasil, ese pasaje, si se cita completo, no apoya la tesis de que la EDC concede financiación en condiciones de favor. Según el Canadá, la oración citada por el Brasil trata de la diversificación de la cartera de la EDC, actividad comercial elemental y prudente, y no tiene nada que ver con que la financiación de la EDC otorgue un beneficio.

9.150 El Canadá sostiene que la declaración del Sr. Labbé, ex Presidente de la EDC, en el sentido de que "el apoyo financiero de la EDC ofrece a los exportadores canadienses un margen de acción cuando licitan en el exterior" no prueba que la EDC financia operaciones a un precio inferior al del mercado. Según el Canadá, en una parte anterior del mismo artículo el Sr. Labbé declaró que:

9.151 El Canadá aduce que, teniendo en cuenta el contexto, el "margen de acción" que el apoyo financiero de la EDC da a los exportadores canadienses deriva de su conocimiento de los diversos mercados de exportación, de la experiencia de la EDC en "acuerdos financieros complejos y negociados meticulosamente" y de su conocimiento del hecho de que "unos pocos puntos básicos en los tipos de interés pueden hacer que se apruebe o rechace la operación". El Canadá presenta pruebas para demostrar que este tipo de conocimiento y de experiencia es algo que casi todas las instituciones financieras anuncian en sus documentos de promoción.

9.152 En cuanto a la declaración formulada por el Sr. Labbé ante el Parlamento del Canadá, en el sentido de que el objetivo de la EDC es evitar perder dinero, para lo cual debería "obtener al menos la tasa de inflación", y su reconocimiento de que la tasa de inflación sería inferior al rendimiento "que se necesitaría para sobrevivir en el sector privado", el Canadá sostiene que el margen neto de rendimiento es un índice mejor de los resultados que los beneficios obtenidos de la participación en el capital social, en el contexto de la financiación de deudas por parte de la EDC. El Canadá define ese margen neto de rendimiento como la diferencia entre los ingresos netos por concepto de intereses y los gastos brutos por tal concepto de todos los activos que rinden intereses, dividida por el valor de esos activos. Por tanto, a juicio del Canadá el margen neto de rendimiento es una medida útil de los resultados de una institución financiera. El Canadá afirma que el margen neto de rendimiento de la EDC es mejor que el de la mayor parte de los bancos comerciales que tienen una clasificación crediticia similar o mejor. Aunque el Canadá reconoce que la EDC no paga el impuesto sobre la renta de las sociedades, y normalmente no paga dividendos, sostiene que estos datos no son pertinentes para comparar el margen neto de rendimiento porque este margen se calcula antes de deducir impuestos y de pagar dividendos. Es decir, pague o no una institución financiera impuestos sobre la renta de las sociedades, o dividendos, ello no afecta a sus costos de financiación ni al margen de riesgo que cobra. El Canadá hace referencia al argumento del Brasil, de que, aun en caso de que todos los préstamos de la EDC fueran seguros, los prestamistas privados pedirían todavía un margen de al menos 150 puntos básicos por encima de los bonos del Tesoro, sin riesgo, del mismo tenor. El Canadá observa que, no obstante, el argumento del Brasil se basa en la diferencia entre el rendimiento de los bonos del Gobierno de los Estados Unidos, sin riesgo (5,31 por ciento) y el de las inversiones en títulos clasificados como inseguros de medios de transporte distintos del ferrocarril (6,88 por ciento). El Canadá sostiene que el rendimiento de los bonos inseguros no respalda el argumento relativo a los préstamos seguros.

9.153 Por otra parte, el Canadá rechaza el argumento del Brasil, de que el margen neto de rendimiento de la EDC es insuficiente para cubrir la proporción de préstamos improductivos que tiene la EDC en su cartera porque ese margen tiene ya en cuenta los préstamos improductivos.⁵⁵² Por lo tanto, toda nueva deducción del margen neto de rendimiento para cubrir el costo de financiar esos préstamos improductivos significaría contabilizarlos doblemente.

9.154 Con respecto a la proporción de préstamos improductivos concedidos por la EDC, el Canadá reconoce que globalmente esos préstamos representan el 14,4 por ciento de los préstamos brutos por cobrar. También reconoce que, globalmente, el 57,6 por ciento de los préstamos productivos concedidos por la EDC han sido clasificados como de calidad inferior a la primera. El Canadá sostiene que, no obstante ello, los préstamos concedidos por la EDC en el sector aeronáutico están asegurados con la garantía del activo, lo que mejora la clasificación del crédito. El Canadá afirma que el hecho de que el préstamo esté o no asegurado tiene repercusiones en el riesgo crediticio. Agrega que, después de examinar el valor de dicha garantía, el 91 por ciento de la cartera de aeronaves de la EDC se compone de inversiones de primera calidad o superiores. Por lo tanto, el Canadá niega que la EDC no realice préstamos de alto riesgo en el sector de la aviación de transporte regional, como alega el Brasil.

9.155 El Canadá hace referencia al argumento del Brasil, de que las consignaciones de la EDC para pérdidas por concepto de préstamos, en porcentaje de los préstamos totales, son del 13,2 por ciento, en comparación con cifras comprendidas entre el 1 y el 2 por ciento en el caso de los principales bancos canadienses y el promedio del sector bancario de los Estados Unidos. El Canadá sostiene que las consignaciones de la EDC para pérdidas por concepto de préstamos se encuentran a ese nivel para garantizar que la cartera total de la EDC mantenga una clasificación de crédito equivalente a, por lo menos, AA. En opinión del Canadá, es más importante considerar cuánto se pierde en una cartera y si hay consignaciones suficientes para esas pérdidas. El Canadá aduce a este respecto que las amortizaciones de la EDC con cargo a dichas consignaciones nunca han excedido del 0,15 por ciento de los préstamos brutos por cobrar en los últimos ocho años. En el mismo período, ninguno de los bancos comerciales canadienses hizo amortizaciones inferiores al 0,21 por ciento, y en un caso, la amortización llegó al 1,52 por ciento. El Canadá también menciona la prueba presentada por el Brasil, en la que se indica que, según la Corporación Federal de Garantía de Depósitos de los Estados Unidos, las amortizaciones netas del sector bancario de los Estados Unidos ascendieron al 0,63 por ciento del promedio de los préstamos en 1997, y llegaron a un máximo del 1,59 por ciento en 1991. El Canadá estima que, en consecuencia, las amortizaciones hechas por la EDC con cargo a esas consignaciones son más conservadoras que las de ninguna de esas otras instituciones. Además, el Canadá menciona una carta del Auditor General del Canadá reproducida en el Informe anual de la EDC para 1997, que confirma que los estados financieros de la EDC se presentan de conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados. Según el Canadá, los criterios que se aplican son los elementos esenciales de los principios de contabilidad generalmente aceptados, y la EDC aplica coherentemente esos criterios al valorar y amortizar los préstamos.

9.156 El Canadá toma nota de las referencias del Brasil a "151 millones de dólares canadienses de ayuda oficial directa a la EDC para dos de sus cuentas 'problemáticas'".⁵⁵³ El Canadá sostiene que esta suma se pagó a la EDC como indemnización por la condonación de las deudas soberanas de Polonia y Egipto, de acuerdo con las instrucciones del Gobierno del Canadá resultantes de los compromisos internacionales del Canadá en el marco del Club de París. El Canadá aduce que las deudas soberanas pertinentes no tienen ninguna relación con el sector de las aeronaves de transporte regional.

9.157 Respondiendo a una pregunta formulada por el Grupo Especial, el Canadá presentó, a título de información comercial confidencial, una Resolución de la Junta Directiva de la EDC, de 17 de junio de 1992, que se aplica a todas las actividades comerciales de la EDC en el marco de su cuenta mercantil, con inclusión del sector de aeronaves de transporte regional. El Canadá sostiene que, con arreglo a esta Resolución, la EDC ha concedido préstamos a precios superiores al costo de los fondos de que dispone en su cuenta de operaciones mercantiles desde el 1� de enero de 1995, en lo que respecta al sector de las aeronaves de transporte regional.

Para Continuar con Evaluación del Grupo Especial

⁵⁴³ Véase el párrafo 6.60 supra.

⁵⁴⁴ CanadExport On-Line, Focus on EDC, página 2.

⁵⁴⁵ Internet, página de presentación de Infoentrepreneurs, página 13.

⁵⁴⁶ Véase el párrafo 6.59 supra.

⁵⁴⁷ Export Development Corporation, 1995, Chairman and President's Message, página 2.

⁵⁴⁸ Véase el párrafo 6.13 supra.

⁵⁴⁹ Véase el párrafo 6.7 supra.

⁵⁵⁰ Ley de Fomento de las Exportaciones, artículo 10.

⁵⁵¹ "The trials of megabanks", The Economist, 31 de octubre de 1998, página 23.

⁵⁵² El Canadá sostiene que "cuando un préstamo se convierte en improductivo, todas las instituciones financieras, incluida la EDC, dejan de reconocer los ingresos por concepto de intereses de ese préstamo, pero siguen soportando los gastos de intereses del préstamo improductivo. Es decir, los ingresos brutos por concepto de intereses son los ingresos por ese concepto de los préstamos productivos, pero los gastos por concepto de intereses son los costos de financiación de todos los préstamos de la cartera, tanto productivos como improductivos" (véase el párrafo 6.34 supra).

⁵⁵³ Véase el párrafo 6.7 supra.