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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS70/R
14 de abril de 1999
(99-1398)
Original: inglés

Canadá - Medidas que Afectan a la Exportación de Aeronaves Civiles

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


C. "Supeditadas de Jure o de Facto a los Resultados de Exportación"

1. Argumentos del Canadá

a) Interpretación del apartado a) del párrafo 1 del artículo 3 por el Brasil

5.53 El Canadá alega que el Brasil no ha aclarado en ninguna parte de su primera comunicación cómo interpreta los términos "supeditadas [...] a los resultados de exportación" que figuran en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 3; el Canadá deduce que, según el Brasil, este criterio se cumple cuando se concede una subvención bajo cualquiera de las siguientes condiciones:

  • por una organización que tenga el mandato de apoyar el comercio de exportación y capacidad para
  • intervenir en ese comercio y responder a las oportunidades comerciales internacionales; (párrafo 6.49)
  • la industria está orientada a la exportación o tiene un importante potencial exportador; (párrafo 6.221)
  • una empresa orientada a la exportación está obligada a mantener sus operaciones; (párrafo 6.287)
  • uno de los objetivos del programa de subvenciones es promover las ventas internas e internacionales; (párrafo 6.308) o
  • las ventas de determinados productos del receptor han sido en su totalidad ventas de exportación. (párrafo 6.221)
5.54 En opinión del Canadá, estas interpretaciones implícitas de lo que representa "supeditadas [...] a los resultados de exportación" son incorrectas de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público, cuyo respeto exige el párrafo 2 del artículo 3 del ESD.

b) El apartado a) del párrafo 1 del artículo 3 prohíbe las subvenciones que están condicionadas o vinculadas a resultados de exportación

5.55 El Canadá sostiene que, de conformidad con las normas usuales del derecho internacional sobre la interpretación de los tratados, el apartado a) del párrafo 1 del artículo 3 debe ser interpretado de forma que sea aplicable a las subvenciones que, de jure o de facto, estén condicionadas o vinculadas a resultados de exportación.

5.56 Más en concreto, el Canadá sostiene que para determinar si una subvención está de facto supeditada a resultados de exportación es conveniente examinar los siguientes factores:

a) pruebas de que la subvención no se habría concedido de no ser por las exportaciones que genera;

b) si existen sanciones, en el sentido de reducción o suspensión de los pagos, si no se producen las exportaciones; o

c) si existen primas o pagos adicionales si se producen las exportaciones.

5.57 Para el Canadá, esta interpretación es acorde con el sentido corriente del apartado a) del párrafo 1 del artículo 3, teniendo en cuenta su contexto y el objeto y fin del Acuerdo SMC, y cuenta con el apoyo de los antecedentes de la negociación del Acuerdo SMC. El Canadá señala que, de adoptarse las interpretaciones del Brasil, se daría lugar a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable.

i) Sentido corriente de "supeditadas [...] a los resultados de exportación"

5.58 Para el Canadá, las palabras esenciales para interpretar el apartado a) del párrafo 1 del artículo 3 son "supeditadas [...] a los resultados de exportación". El Canadá alega que el sentido corriente y pertinente de "supeditadas a" es "dependientes para su existencia de algo", "condicionadas a; dependiente de"118; el sentido corriente de "los resultados", en lo pertinente, es "la ejecución o realización de una acción, operación o proceso emprendido u ordenado".119 Así pues, para el Canadá, en su sentido ordinario, el apartado a) del párrafo 1 del artículo 3 se aplica únicamente a las subvenciones condicionadas a que se ejecuten o realicen exportaciones.

5.59 El Canadá mantiene que esta interpretación se ve apoyada además por la nota 4 al apartado a) del párrafo 1 del artículo 3, que dice lo siguiente con respecto a si una subvención aparentemente interna está supeditada "de hecho" a los resultados de exportación:

"Esta norma se cumple cuando los hechos demuestran que la concesión de una subvención, aun sin haberse supeditado de jure a los resultados de exportación, está de hecho vinculada a las exportaciones o los ingresos de exportación reales o previstos. El mero hecho de que una subvención sea otorgada a empresas que exporten no será razón suficiente para considerarla subvención a la exportación en el sentido de esta disposición." [la cursiva de "vinculada" es del Canadá]

5.60 En opinión del Canadá, el sentido corriente pertinente de "está vinculada a" es "está restringida o limitada a o es consecuencia de una acción, etc.; limitada o restringida en cuanto a comportamiento, ubicación, condiciones, etc.".120 Por ello, aduce el Canadá, hay que demostrar que las exportaciones o los ingresos de exportación deben ser una condición, para que la concesión de la subvención quede prohibida con arreglo al apartado a) del párrafo 1 del artículo 3. El hecho de que se realizaran exportaciones, o de que se pretendiera un aumento de éstas (sin que la subvención se condicionara a la exportación), no hace que una subvención sea prohibida.

5.61 Para el Canadá, esta interpretación encuentra apoyo además en el informe del Grupo Especial en el asunto Indonesia - Automóviles, en el que se indicaba que el artículo 3 "[...] prohíbe las subvenciones supeditadas a los resultados de exportación o al cumplimiento de prescripciones en materia de contenido nacional, [...]".121 El Canadá aduce que la prohibición del artículo 3 no se activa por el efecto de una subvención122, por el objetivo de ésta. En lugar de ello, mantiene el Canadá, el artículo 3 se refiere a las subvenciones que se conceden o mantienen únicamente si se dan determinadas condiciones: el apartado a) del párrafo 1 del artículo 3 se refiere a subvenciones cuya condición sea que las exportaciones se ejecuten o realicen; de igual modo, el apartado b) del mismo párrafo se refiere a las subvenciones en que la condición sea que exista un contenido nacional.

5.62 El Canadá sostiene que, por consiguiente, sobre la base estricta de su sentido corriente, el artículo 3 no prohíbe programas o subvenciones que sólo tengan por objetivo general la expansión del comercio o un aumento de la competitividad internacional que pueda conducir al aumento de las exportaciones. Para el Canadá, una subvención puede tener como objetivo general aumentar la competitividad y, de esa forma, aumentar las exportaciones, y puede alcanzar sus objetivos de competitividad y conducir realmente al aumento de las exportaciones. Si, no obstante, los beneficiarios disponen de esa subvención, realicen o no las exportaciones, en opinión del Canadá la subvención no está supeditada a los resultados de exportación y, por tanto, no es incompatible con el apartado a) del párrafo 1 del artículo 3.

ii) Contexto del apartado a) del párrafo 1 del artículo 3

5.63 El Canadá aduce que hay tres elementos contextuales que apoyan su análisis.

5.64 En primer lugar, observa, el Acuerdo SMC hace una distinción fundamental entre subvenciones prohibidas y subvenciones no prohibidas: las subvenciones a la exportación, junto con las subvenciones para las que se establece el requisito del contenido nacional, quedan prohibidas en la parte II, mientras que otras subvenciones pueden ser recurribles con arreglo a la parte III, o no recurribles con arreglo a la parte IV. En opinión del Canadá, esa distinción es esencial para la estructura jurídica del Acuerdo SMC, en virtud del cual hay tres categorías discretas de subvenciones. El Canadá aduce que una subvención comprendida en el artículo 3 está prohibida, con independencia de sus repercusiones reales o previstas en el comercio internacional o en los intereses de otros Miembros de la OMC; y que las repercusiones que distorsionan el comercio de las subvenciones recurribles sólo se presumen si se dan determinadas condiciones (expuestas en el artículo 6), e incluso entonces, a diferencia del caso de las subvenciones prohibidas, las presunciones son refutables (párrafo 2 del artículo 6); y que las subvenciones comprendidas en la categoría de "no recurribles" sólo quedan sometidas a disciplinas si se da la circunstancia rara de que causen "un perjuicio difícilmente reparable" (párrafo 1 del artículo 9).

5.65 Para el Canadá, la argumentación del Brasil trata de oscurecer esas distinciones esenciales. El Canadá pone el ejemplo de algunas subvenciones para investigación y desarrollo que están orientadas intrínsecamente a aumentar la "competitividad internacional" y, en ese sentido amplio, posiblemente conducen a la expansión de las exportaciones. En opinión del Canadá, en la medida en que las subvenciones no se paguen únicamente a condición de que se realicen las exportaciones -es decir, de que las exportaciones no surjan como resultado del deseo de aprovechar una subvención que únicamente puede obtenerse si se realizan, sino que son consecuencia del aumento general de la competitividad derivado de las subvenciones-, esas subvenciones no deben considerarse "supeditadas [...] a los resultados de exportación" y, por consiguiente, prohibidas por el artículo 3.

5.66 El Canadá se refiere al segundo elemento contextual, el apartado b) del párrafo 1 del artículo 3, que prohíbe las subvenciones "supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados, [...]". Según el Canadá, la interpretación hecha por el Brasil de "supeditación" como "propensión", si se llevara a su conclusión lógica en dicho apartado, se traduciría en la prohibición de las subvenciones hechas a las ramas de producción nacionales con "propensión" u "orientación" al empleo de productos nacionales. Para el Canadá, si el argumento del Brasil con respecto al párrafo 1 del artículo 3 es correcto, quedarían prohibidas, como mínimo, las subvenciones a los siguientes sectores o empresas:

a) instalaciones de elaboración de recursos naturales;

b) subcontratistas de empresas manufactureras importantes;

c) empresas situadas en lugares remotos; y

d) empresas de tamaño mediano y pequeño en las grandes economías.

5.67 El Canadá mantiene que esas empresas, por el carácter de sus operaciones, suelen obtener sus insumos nacionalmente y, por consiguiente, se "orientan" al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados. Para el Canadá, según la interpretación hecha por el Brasil de "supeditadas a", las subvenciones a esas empresas estarían prohibidas.

5.68 Un tercer elemento contextual mencionado por el Canadá es la lista de subvenciones a la exportación del Anexo I al Acuerdo SMC. El Canadá dice que todos los ejemplos enumerados describen situaciones en que la situación se condiciona o vincula a la exportación de una mercancía. Al propio tiempo, aduce el Canadá, el hecho de que en el apartado a) se señalen las "subvenciones directas [...] haciéndolas depender de sus resultados de exportación" no lleva a la conclusión a contrario de que las subvenciones indirectas queden excluidas del ámbito del artículo 3.

5.69 A este respecto también, el Canadá, en respuesta a una pregunta del Grupo Especial, mantiene que su argumento de que no se puede determinar la existencia de una subvención con arreglo al artículo 1 si no puede demostrarse la existencia de un costo neto para el tesoro público del país que la conceda no es una conclusión a contrario basada en el apartado k), sino una declaración que expone los elementos que deben determinarse con arreglo al artículo 1. El Canadá mantiene que existe una semejanza entre la estructura del apartado k) y el artículo 1, y dice que esa similitud es la razón de que el Canadá se remitiera al apartado k), como orientación contextual, al interpretar el artículo 1 del Acuerdo SMC en su primera comunicación por escrito.

5.70 El Canadá señala, con respecto al ejemplo de las subvenciones directas e indirectas (párrafo 5.68) que, aunque del apartado a) no pueda deducirse a contrario una conclusión en el sentido de que se permitan las subvenciones indirectas, una parte demandada podría demostrar, con arreglo al artículo 3, que una subvención impugnada no estaba supeditada "a los resultados de exportación"; o podría probar que no era una subvención, con arreglo al artículo 1. Para el Canadá, ninguno de esos argumentos supondría deducir conclusiones a contrario de ninguno de los puntos de la Lista ilustrativa.

 

iii) Objeto y fin del Acuerdo SMC

5.71 El Canadá señala que el objeto y el fin del Acuerdo SMC no se exponen en una cláusula de finalidad ni en un preámbulo, pero sin embargo pueden deducirse del texto y la estructura del propio Acuerdo SMC, así como del contexto histórico en que se desarrollaron las disciplinas de las subvenciones a la exportación.

5.72 El Canadá mantiene que el Acuerdo SMC se basa en la premisa de que algunas formas de intervención gubernamental distorsionan el comercio internacional, otras pueden distorsionarlo y otras no lo distorsionan en absoluto, y que las disciplinas impuestas por el Acuerdo SMC reflejan ese enfoque aceptado, comúnmente denominado enfoque de "semáforo"123: las subvenciones que distorsionan el comercio deben prohibirse totalmente (luz roja); las subvenciones que pueden distorsionarlo deben disciplinarse si causan distorsiones en el mercado (ámbar); y las subvenciones que no distorsionan el comercio no quedan sometidas a disciplinas (verde). De ahí la prohibición de las subvenciones a la exportación; las disciplinas sobre las subvenciones recurribles, si causan perjuicio grave; y la ausencia de disciplinas en determinados tipos de subvenciones a la investigación y desarrollo, según el Canadá.

5.73 El Canadá mantiene que es esencial que, al interpretar el alcance del párrafo 1 del artículo 3, el Grupo Especial no borre esa distinción. Para el Canadá, ese artículo no incluye las subvenciones nacionales simplemente porque el objetivo y efecto de un programa sea aumentar la competitividad de las exportaciones.

iv) Historia de la negociación del Acuerdo SMC

5.74 El Canadá aduce que su interpretación se apoya en la historia de la negociación del Acuerdo SMC, como dispone el artículo 32 de la Convención de Viena. Mantiene que la cuestión de cómo determinar si una subvención a la exportación es "de hecho o de derecho" fue un problema que puso de relieve fisuras esenciales en las negociaciones del Acuerdo SMC, entre los Estados Unidos y casi todos los demás países, entre ellos el Brasil. Según el Canadá, los Estados Unidos, al basar su posición en su propia prueba de "falta de proporción" en la imposición de derechos compensatorios de las subvenciones a la exportación, se mostraron partidarios de un enfoque cuantitativo y de una prueba de "propensión a la exportación" para determinar si una medida concreta era una subvención prohibida.124 El Canadá dice que esa posición fue rechazada por otras delegaciones125, porque sería injusta para las pequeñas economías, que dependían más de los mercados de exportación, y citó un "informe sobre la situación de los trabajos" del Presidente del Grupo de Negociación:

"Varios participantes estimaban inaceptable la propuesta de prohibir las subvenciones a empresas dedicadas de manera predominante a la exportación. Consideraban que ello sería desfavorable para los países de mercado interno pequeño, cuyas empresas están obligadas a exportar la mayor parte de su producción para ser económicamente viables. Consideraban además que debían aplicarse las mismas disciplinas a todas las empresas independientemente de que sus ventas se efectuaran en el mercado interno o en un mercado externo."126

5.75 De igual modo, afirma el Canadá, la evolución de la nota a pie de página del apartado a) del párrafo 1 del artículo 3 demuestra el rechazo por los negociadores de una prueba basada en el objeto o la intención y la evolución hacia una prueba basada en las condiciones. En consecuencia, para el Canadá, en el proyecto más temprano, dicha nota estaba redactada como una prueba de intención:

"Esta norma se cumple siempre que la autoridad que concede la subvención sepa o deba saber que ésta, aun sin haber sido expresamente supeditada a los resultados de exportación, tiene por objeto aumentar las exportaciones."127

que fue modificada para que dijera:

"Esta norma se cumple siempre que los hechos que conocía o debía haber conocido el Gobierno al otorgar la subvención demuestren que ésta, aun sin haber sido expresamente supeditada a los resultados de exportación tendría los efectos de una subvención a la exportación."128

y ulteriormente para que dijera:

"Esta norma se cumple siempre que los hechos demuestren que la concesión de una subvención, aun sin haberse supeditado de jure a los resultados de exportación, está en la práctica vinculada a las exportaciones o los ingresos de exportación reales o previstos."129

y más tarde para que dijera:

"Esta norma se cumple siempre que los hechos demuestren que la concesión de una subvención, aun sin haberse supeditado de jure a los resultados de exportación, está en la práctica vinculada a las exportaciones o a los ingresos de exportación reales o previstos."130

y, por último, para que dijera:

"Esta norma se cumple siempre que los hechos demuestren que la concesión de una subvención, aun sin haberse supeditado de jure a los resultados de exportación, está de hecho vinculada a las exportaciones o los ingresos de exportación reales o previstos. El mero hecho de que se otorgue una subvención a empresas que exporten no será razón suficiente para que se la considere una subvención a la exportación en el sentido de esta disposición."131

5.76 Para el Canadá, el rechazo de la prueba de "propensión a la exportación", junto con el paso de una nota a pie de página basada en la "intención" a otra basada en las condiciones que acompañan a la subvención (es decir, si la subvención está "de hecho vinculada a" las exportaciones) debe dar lugar a la "conclusión lógica"132 de que ni la propensión a la exportación ni la "intención" de aumentar las exportaciones son una medida correcta para determinar si una subvención está supeditada "de hecho" a las exportaciones. En lugar de ello, afirma el Canadá, la prueba correcta consiste en determinar si la subvención de que se trate está disponible únicamente para las exportaciones, o únicamente a condición de que las mercancías se exporten.

Para continuar con Consecuencias de la interpretación del Brasil


118 The New Shorter Oxford English Dictionary on Historical Principles, volumen 1 (Oxford: Clarendon Press, 1993), página 494 (Prueba documental CDN-8).

La versión francesa utiliza la palabra "subordonné", que se traduce al inglés por "subordinate to"; Robert & Collins French - English Dictionary (París y Londres: Dictionnaires Le Robert y Collins Publishers, 1987), página 680 (Prueba documental CDN-9).

119 The New Shorter Oxford English Dictionary on Historical Principles, ibid., volumen 2, página 2.160 (Prueba documental CDN-10).

120 Ibid., página 3.307 (Prueba documental CDN-11).

121 Indonesia - Determinadas medidas que afectan a la industria del automóvil ("Indonesia - Automóviles"), informe del Grupo Especial adoptado el 23 de julio de 1998, párrafo 14.33.

122 En cambio, las subvenciones recurribles son activadas por el efecto: artículos 5 y 6 del Acuerdo SMC.

123 Véase Comunicación de Suiza, 1� de febrero de 1988, MTN.GNG/NG10/W/17, páginas 1 y 2 (Prueba documental CDN-12); Nota de la Secretaría, Grupo de Negociación sobre las Subvenciones y las Medidas Compensatorias, reunión celebrada los días 1� y 2 de junio de 1988, MTN.GNG/NG10/7 (Prueba documental CDN-13); y Reunión del Comité de Negociaciones Comerciales en Montreal, MTN.TNC/7(MIN), 9 de diciembre de 1988, páginas 19 a 21 (Prueba documental CDN-14).

124 Véase: Comunicación de los Estados Unidos, 15 de junio de 1988, MTN.GNG/NG10/W/20, página 5 (Prueba documental CDN-15); Elementos del marco para las negociaciones - Comunicación de los Estados Unidos, 22 de noviembre de 1989, MTN.GNG/NG10/W/29 (Prueba documental CDN-16); Elementos del marco de las negociaciones - Comunicación de los Estados Unidos, 27 de septiembre de 1990, MTN.GNG/NG10/W/39, página 11 (Prueba documental CDN-17).

125 Véase, por ejemplo: Elementos del marco para las negociaciones - Comunicación del Japón, 6 de octubre de 1989, MTN.GNG/NG10/W/27, página 1 (Prueba documental CDN-18); Elementos del marco para las negociaciones - Comunicación de la India, 30 de noviembre de 1989, MTN.GNG/NG10/W/33, página 1 (Prueba documental CDN-19).

126 Nota de la Secretaría, Grupo de Negociación sobre las Subvenciones y las Medidas Compensatorias, reunión de los días 27 y 28 de marzo de 1990, MTN.GNG/NG10/17, párrafo 3 (Prueba documental CDN-20), que recoge la respuesta de algunas delegaciones a la propuesta de los Estados Unidos con respecto a la propensión de las exportaciones.

127 Informe del Presidente sobre la situación de los trabajos, 18 de julio de 1990, MTN.GNG/NG10/W/38, que contiene un texto distribuido por el Presidente el 18 de mayo de 1990, página 2 ("Cartland I") (Prueba documental CDN-21).

128 Proyecto de texto del Presidente, 4 de septiembre de 1990, MTN.GNG/NG10/W/38/Rev.1, página 2 ("Cartland II") (Prueba documental CDN-22).

129 Proyecto de texto del Presidente, 2 de noviembre de 1990, MTN.GNG/NG10/W/38/Rev.2, página 5 ("Cartland III") (Prueba documental CDN-23).

130 Proyecto de texto del Presidente, 6 de noviembre de 1990, MTN.GNG/NG10/W/38/Rev.3 ("Cartland IV") (Prueba documental CDN-24).

131 Acta final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, 20 de diciembre de 1991, MTN.TNC/W/FA ("Proyecto Dunkel"), I.3 (Prueba documental CDN-25).

132 Estados Unidos - Restricciones aplicadas a las importaciones de ropa interior de algodón y fibras sintéticas o artificiales (Ropa interior de algodón), WT/DS24/AB/R, informe del Órgano de Apelación adoptado el 25 de febrero de 1997, página 19:

"A nuestro juicio, la desaparición en el ATV de la anterior disposición expresa del AMF que preveía la posibilidad de retroceder a una fecha anterior los efectos prácticos de una medida de limitación, refuerza firmemente la hipótesis de que esa aplicación retroactiva ya no es admisible. Tal es la conclusión lógica que hay que inferir de esa desaparición. No podemos suponer que ésta haya sido meramente accidental o sea imputable a la inadvertencia de ocupados negociadores o redactores poco atentos. Naturalmente, no es posible basar esa suposición en el hecho de que no haya constancia oficial de las deliberaciones ni de las declaraciones de las delegaciones sobre este punto concreto." [la cursiva es añadida]