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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS60/AB/R
2 de noviembre de 1998
(98-4190)
Original: inglés

Guatemala - Investigación Antidumping sobre el Cemento Portland Procedente de México

AB-1998-6

Informe del Órgano de Apelación


Organización mundial del comercio

Órgano de apelación

Guatemala – Investigación antidumping sobre el cemento Portland procedente de México

Apelante: Guatemala

Apelado: México

Tercer participante: Estados Unidos

AB-1998-6

Actuantes:

Lacarte-Muró, Presidente de la Sección

Beeby, Miembro

El-Naggar, Miembro


I. Introducción

1. Guatemala apela contra determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial Guatemala – Investigación antidumping sobre el cemento Portland procedente de México 1 y contra determinadas interpretaciones jurídicas formuladas por el Grupo Especial en dicho informe. El Grupo Especial fue establecido por el Órgano de Solución de Diferencias ("OSD") el 20 de marzo de 1997 con el mandato uniforme2, sobre la base de la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por México. 3

2. Los elementos de hecho pertinentes se recogen en los párrafos 2.1 a 2.4 del informe del Grupo Especial.

3. El Grupo Especial examinó las reclamaciones de México acerca de la decisión de Guatemala de iniciar una investigación en relación con las alegaciones de dumping respecto del cemento Portland procedente de México, la forma en que las autoridades de Guatemala habían realizado esa investigación conducente a la determinación preliminar, y la realización por Guatemala de las etapas finales de la investigación. El informe del Grupo Especial se distribuyó a los Miembros de la Organización Mundial del Comercio ("OMC") el 19 de junio de 1998. El Grupo Especial consideró que su mandato le facultaba para examinar "las cuestiones incluidas en la solicitud de establecimiento del grupo especial presentada por México". 4 El Grupo Especial formuló las siguientes recomendaciones:

[...] recomendamos que el Órgano de Solución de Diferencias pida a Guatemala que ponga su medida en conformidad con las obligaciones que le impone el párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. 5

[...] recomendamos que el Órgano de Solución de Diferencias pida a Guatemala que ponga su acto en conformidad con las obligaciones que le impone el párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo. 6

En el informe se sugería además:

[...] que Guatemala revoque la medida antidumping adoptada con respecto a las importaciones de cemento mexicano [...].7

4. El 4 de agosto de 1998, Guatemala notificó al OSD 8 su intención de recurrir contra ciertas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial y contra ciertas interpretaciones jurídicas formuladas por éste, de conformidad con el párrafo 4 del artículo 16 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias ("ESD") y presentó un anuncio de apelación al Órgano de Apelación de conformidad con la regla 20 de los Procedimientos de trabajo para el examen en apelación ("Procedimientos de trabajo"). El 14 de agosto de 1998, Guatemala presentó una comunicación del apelante en español. 9 El 31 de agosto de 1998, México presentó una comunicación del apelado, también en español. 10 A fin de que el tercer participante pudiera preparar su comunicación después de recibir una versión en inglés de la comunicación del apelante, el Órgano de Apelación concedió a los Estados Unidos un plazo suplementario para presentar su comunicación en calidad de tercer participante. Los Estados Unidos presentaron su comunicación el 14 de septiembre de 1998. 11 En nuestra decisión de 31 de agosto de 1998, rechazamos la petición de México de que se retirara de Guatemala y los Estados Unidos su comunicación del apelado hasta el término del plazo concedido a los Estados Unidos para presentar su comunicación como tercer participante. La audiencia prevista en la regla 27 de los Procedimientos de Trabajo se celebró el 2 de octubre de 1998. En ella, los participantes y el tercer participante expusieron sus argumentos y respondieron a las preguntas de la Sección del Órgano de Apelación que entendía en la apelación.

II. Argumentos de los participantes y del tercer participante

A. Apelante: Guatemala

1. Si la presente diferencia ha sido debidamente sometida al Grupo Especial

5. Guatemala aduce que el Grupo Especial incurrió en error al concluir que podía examinar las reclamaciones formuladas por México acerca de la iniciación de la investigación antidumping. A este respecto, Guatemala afirma que el Grupo Especial no interpretó correctamente la relación entre los procedimientos de solución de diferencias del Acuerdo Antidumping y del ESD. Del texto del párrafo 2 del artículo 1 del ESD y de la cláusula inicial del párrafo 1 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping se desprende claramente que las disposiciones de estos dos acuerdos abarcados deben aplicarse conjuntamente salvo que exista una discrepancia entre las normas y procedimientos especiales o adicionales que figuran en los párrafos 4, 5, 6 y 7 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping y las disposiciones del ESD; sólo en ese supuesto prevalecen las disposiciones especiales o adicionales. Según Guatemala, como el párrafo 3 del artículo 17 no está identificado en el apéndice 2 del ESD como norma o procedimiento especial o adicional, no puede prevalecer sobre las disposiciones del ESD y debe interpretarse y aplicarse siempre en forma compatible con el ESD, y en especial con el párrafo 4 de su artículo 4. En consecuencia, el Grupo Especial incurrió en error al prescindir de las prescripciones de esta disposición. El párrafo 4 del artículo 4 obliga al Miembro reclamante a indicar las "medidas" en litigio.

6. Guatemala sostiene que la palabra "discrepancia" del párrafo 2 del artículo 1 del ESD significa "contradicción" o "incompatibilidad". Sólo en caso de que las normas especiales o adicionales estén en contradicción o sean incompatibles con las disposiciones del ESD esas normas especiales o adicionales deben "prevalecer" sobre las disposiciones del ESD. Si lo que ocurre es simplemente que la norma especial o adicional no incluye una de las prescripciones específicas de las disposiciones del ESD no hay conflicto, puesto que es posible cumplir al mismo tiempo ambas normas.

7. Según Guatemala, de ello se deduce que el Grupo Especial incurrió en error al considerar que los párrafos 4 y 5 del artículo 17 sustituyen 12 a las normas correspondientes al ESD, y en particular al párrafo 2 del artículo 6, dado que no hay ninguna contradicción o incompatibilidad entre unas y otras normas. El Grupo Especial no aclaró en qué forma discrepan las disposiciones del Acuerdo Antidumping del párrafo 2 del artículo 6 del ESD. A juicio de Guatemala, aunque el párrafo 5 del artículo 17 guarda silencio acerca de la necesidad de indicar la medida en litigio, este párrafo no está en contradicción con el párrafo 2 del artículo 6 del ESD. Conforme a una interpretación más exacta, el párrafo 5 del artículo 17 es una norma adicional que exige que las solicitudes de establecimiento de un grupo especial incluyan una declaración, que el párrafo 2 del artículo 6 del ESD no exige, acerca de la anulación o menoscabo de ventajas. Dado que no hay conflicto entre las dos disposiciones, la solicitud de establecimiento del Grupo Especial debía cumplir además los requisitos del párrafo 2 del artículo 6 del ESD y, por consiguiente, indicar la medida en litigio y hacer una breve exposición de los fundamentos de derecho de las reclamaciones formuladas.

8. En lo que respecta a las medidas susceptibles de impugnación en una diferencia antidumping, Guatemala sostiene que el párrafo 4 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping es más que una simple "disposición de oportunidad". Esa disposición reduce los tipos de medidas que pueden ser impugnadas al amparo del Acuerdo Antidumping a las tres medidas indicadas expresamente en dicho párrafo: el derecho antidumping provisional, el derecho antidumping definitivo y la aceptación de un compromiso en materia de precios. Además, sólo es posible impugnar una medida provisional si se cumple el requisito de que la medida tenga una "repercusión significativa". Según Guatemala esta interpretación del párrafo 4 del artículo 17 viene confirmada no sólo por su texto, sino también por su contexto, objeto y finalidad, así como por los antecedentes de la redacción del Acuerdo Antidumping.

9. El artículo 1 y el párrafo 3 del artículo 18 del Acuerdo Antidumping, que forman parte del contexto del párrafo 4 del artículo 17, establecen una distinción entre una "medida antidumping" y una "investigación". Así pues, una investigación no es una medida. Además, el párrafo 8 del artículo 3 y el párrafo 6 ii) del artículo 17 del Acuerdo Antidumping se refieren a "medidas" como algo distinto de los actos realizados o las decisiones de procedimiento adoptadas durante una investigación. El artículo 13 limita asimismo a la revisión de las determinaciones definitivas y de los actos administrativos relacionados con ella la obligación de mantener un sistema nacional de revisión judicial. Guatemala considera que la importancia del término "medida" se pone además de relieve por las referencias que se encuentran al mismo en los párrafos 3 y 7 del artículo 3, 2 y 4 del artículo 4, 2 del artículo 6, 4 del artículo 10, 10 del artículo 12, 1 del artículo 19, 2 y 8 del artículo 21, y 1, 2 y 8 del artículo 22 del ESD.

10. Según Guatemala, una interpretación amplia del párrafo 4 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping y de la palabra "medida" en este contexto permitiría a un Miembro solicitar la celebración de consultas y el establecimiento de un grupo especial por supuestas violaciones cometidas en conexión con cada uno de los cientos de actos o de decisiones de una investigación antidumping, lo que llevaría aparejado un número enorme de procedimientos en relación con una sola investigación, con el consiguiente derroche de recursos y las consiguientes tensiones en el sistema de solución de diferencias de la OMC, y daría además a los Miembros la posibilidad de utilizar ese sistema para influir en las investigaciones antidumping internas. Guatemala aduce que el objeto y la finalidad reales del artículo 17 consisten en ofrecer un marco coherente de normas para la solución de las diferencias antidumping, que establece un equilibrio apropiado entre los derechos de los Miembros a establecer medidas antidumping y los derechos de los demás Miembros a impugnar esas medidas.

11. En opinión de Guatemala, la historia de la redacción del Acuerdo Antidumping avala también esa interpretación del párrafo 4 del artículo 17. Durante las negociaciones que llevaron a la conclusión del Acuerdo, varios países propusieron que la decisión de iniciar una investigación, en sí misma, pudiera ser impugnada, pero esas propuestas fueron rechazadas.

12. Además, Guatemala considera que varios informes del Órgano de Apelación justifican su argumento de que las diferencias antidumping deben limitarse a una de las tres medidas indicadas en el párrafo 4 del artículo 17. En Brasil – Medidas que afectan al coco desecado ("Brasil – Coco")13, el Órgano de Apelación parece interpretar que la medida compensatoria es la impuesta a raíz de una investigación de esa naturaleza. En Estados Unidos – Medida que afecta a las importaciones de camisas y blusas de tejidos de lana procedentes de la India ("Estados Unidos – Camisas y blusas")14, el Órgano de Apelación resolvió que las acciones de procedimiento que resultan de una medida no constituyen en sí mismas "medidas". Así pues, los pasos de una investigación que resultan de una "medida" o conducen a ella no son en sí mismos "medidas".

13. Según Guatemala, de una lectura apropiada del párrafo 4 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping se desprende también que la interpretación amplia dada por el Grupo Especial al término "medida" 15 es errónea, porque, en el contexto del Acuerdo Antidumping, el párrafo 4 del artículo 17 delimita los tipos de medidas que pueden ser impugnadas y no deja margen para esa interpretación.

14. Guatemala añade que aunque el párrafo 4 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping limita los tipos de "medidas" que pueden ser impugnadas, no hay ninguna restricción en relación con las "reclamaciones" que pueden formularse con respecto a esas medidas. Las reclamaciones pueden referirse, por ejemplo, a la iniciación y realización de la investigación. Guatemala estima que el caso de las diferencias planteadas de conformidad con el párrafo 4 del artículo 18 del Acuerdo Antidumping es distinto, ya que esas diferencias se refieren a las leyes, reglamentos o procedimientos administrativos antidumping y no a "medidas antidumping" del tipo de las comprendidas en el ámbito de aplicación del párrafo 4 del artículo 17 de ese Acuerdo.

15. En conclusión, Guatemala sostiene que la interpretación de las disposiciones del ESD en materia de solución de diferencias y del Acuerdo Antidumping formulada por el Grupo Especial es errónea en dos aspectos: 1) el Grupo Especial incurrió en error al considerar que no es necesario que un Miembro identifique una medida antidumping específica en su solicitud de consultas y en su solicitud de establecimiento de un grupo especial; y 2) el Grupo Especial incurrió en error al concluir que tal medida puede incluir cualquiera de los cientos de decisiones sustantivas y acciones procesales durante el curso de una investigación antidumping.

16. En relación con el mandato del Grupo Especial, Guatemala aduce que el Grupo Especial no podía sostener que tenía competencia para examinar las reclamaciones relativas al derecho antidumping definitivo. En primer lugar, como constató el Grupo Especial, la "cuestión" sometida al OSD había de ser la misma "cuestión" que era el objeto de las consultas. 16 En el presente caso, México no podía haber identificado la medida definitiva en su solicitud de celebración de consultas, puesto que esa medida no había sido aún impuesta. En consecuencia la "cuestión" sometida al OSD no podía incluir esa medida definitiva. Además, según Guatemala, en todo caso la solicitud de establecimiento del Grupo Especial no identifica como medida impugnada el derecho antidumping definitivo.

17. Guatemala observa que el Grupo Especial se abstuvo de examinar si el derecho antidumping provisional había sido adecuadamente sometido a su competencia. 17 En consecuencia, el Órgano de Apelación debe constatar que el Grupo Especial carecía de competencia para examinar cualquiera de las reclamaciones referentes a la iniciación de la investigación o a la notificación de dicha iniciación. De manera alternativa, Guatemala señala a la atención del Órgano de Apelación los argumentos que ha formulado ante el Grupo Especial acerca de la "repercusión significativa". Según Guatemala, el párrafo 4 del artículo 17 del Acuerdo Antidumping exige que la medida provisional tenga una "repercusión significativa" y ese requisito debe cumplirse antes de que el Miembro reclamante tenga derecho a someter una medida provisional al OSD. Guatemala sostiene que México no alega, ni mucho menos prueba, que la medida provisional tuviera una repercusión significativa en sus intereses comerciales o en su posición competitiva. En consecuencia, el Grupo Especial carecía de competencia para examinar la medida provisional y las reclamaciones contra tal medida.

2. Interpretación del párrafo 1 del artículo 19 del ESD

18. Guatemala aduce que el Grupo Especial incurrió en error al interpretar que el párrafo 1 del artículo 19 del ESD le permitía recomendar que Guatemala pusiera su "acto" en conformidad con las obligaciones que le imponen los párrafos 3 y 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping. El Grupo Especial ha ampliado el alcance de las facultades de los grupos especiales a la formulación de recomendaciones relativas no sólo a las "medidas" sino también a cualquier "acción" realizada en el curso de una investigación antidumping, por lo que ha actuado de forma incompatible con las reglas de interpretación establecidas en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ("Convención de Viena") 18 al insertar en el párrafo 1 del artículo 19 un concepto del ESD que no forma parte de esa disposición. A juicio de Guatemala, esta interpretación vulnera además el párrafo 2 del artículo 19 del ESD, puesto que, conforme a ella, los grupos especiales podrían formular recomendaciones sobre una gama de actos de procedimiento que no son "medidas", limitando de esa forma el derecho de los Miembros a realizar investigaciones.

19. Guatemala alega además que la sugerencia del Grupo Especial acerca de la aplicación de su recomendación relativa a la violación del párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping vulnera el párrafo 1 del artículo 19 del ESD. Según Guatemala las "sugerencias" deben referirse a la misma medida que es el objeto de las "recomendaciones". Toda vez que la medida antidumping definitiva estaba fuera del mandato del Grupo Especial, éste no podía, según Guatemala, hacer ningún tipo de "recomendaciones" o "sugerencias" al respecto. Guatemala aduce que la interpretación que hace el Grupo Especial del párrafo 1 del artículo 19 daría absoluta discreción a los grupos especiales para referirse a medidas que no tienen relación con la diferencia, que no han sido impugnadas y que están fuera del mandato del grupo especial.

3. Presunción de anulación o menoscabo

20. Guatemala considera que el razonamiento del Grupo Especial a este respecto parte de una premisa equivocada. El Grupo Especial estima que no es necesario que el Miembro reclamante pruebe que el incumplimiento de una obligación tiene efectos concretos desfavorables en el comercio, con lo que cierra de hecho la puerta a la posibilidad de que Guatemala presente pruebas en contrario y transforma la presunción refutable de anulación o menoscabo del párrafo 8 del artículo 3 del ESD en una presunción absoluta.

21. Guatemala considera que, dado que había aportado pruebas de que el derecho de defensa de México fue debidamente salvaguardado, a pesar de la demora en la notificación presentada por el párrafo 5 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping, correspondía a México la carga de probar la existencia de efectos desfavorables concretos o de exponer en qué forma resultó realmente perjudicado su derecho de defensa. Guatemala afirma que las presunciones refutables no invierten la carga de la prueba, sino que relevan al reclamante de la carga de establecer una presunción prima facie en su favor. Si la otra parte aporta pruebas que pongan en duda el valor de la presunción, la parte reclamante debe aportar nuevas pruebas para satisfacer la carga de la prueba. Según Guatemala, ésta es la interpretación adecuada del párrafo 8 del artículo 3 del ESD. La parte demandada puede refutar la presunción demostrando que la violación no ha tenido ninguna repercusión desfavorable. Guatemala aduce que eso es precisamente lo que ha hecho en este caso.

22. En primer lugar, el Acuerdo Antidumping, a diferencia del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias ("Acuerdo sobre Subvenciones"), no impone la obligación de tratar de mantener o de celebrar consultas antes de iniciar una investigación, por lo que el hecho de que la notificación no se efectuara en el momento oportuno no ha privado a México del derecho de celebrar consultas. En segundo lugar, no hay pruebas que apoyen el argumento de que una notificación oportuna habría dado a México la posibilidad de llegar a una transacción antes de la iniciación de la investigación, puesto que Guatemala podría haber iniciado la investigación inmediatamente después de notificarla a México. En tercer lugar, Guatemala no realizó ningún acto concreto en la investigación hasta que se notificó a México y en ese momento Guatemala concedió a Cruz Azul19 una prórroga de dos meses para responder a los cuestionarios. En cuarto lugar, aun cuando México hubiera querido llegar a una transacción antes de la iniciación, no tenía facultades ni derecho a hacerlo, ni disponía del procedimiento adecuado, ya que los casos antidumping no pueden ser objeto de transacción entre gobiernos. En quinto lugar la "aquiescencia" de México, por un plazo de seis meses, sobre la iniciación de la investigación, demuestra que nunca tuvo interés en llegar a una transacción.

23. Guatemala afirma además que los asuntos citados por el Grupo Especial, Estados Unidos – Impuestos sobre el petróleo y sobre ciertas sustancias importadas 20 y Japón – Impuestos sobre las bebidas alcohólicas 21 no son pertinentes en este contexto. Se trata en ellos de transgresiones sustantivas que pudieron incidir en los niveles de comercio de los Miembros, en tanto que en el presente caso se trata de una infracción de una obligación de procedimiento que no tiene nada que ver con los niveles de comercio. Guatemala sostiene que el Grupo Especial también incurrió en error al invocar el asunto Brasil – Imposición de derechos compensatorios provisionales y definitivos a las importaciones de leche en polvo y de algunos tipos de leche procedentes de la Comunidad Económica Europea 22 porque ese caso no se refería a anulación o menoscabo, sino más bien a la aplicación del concepto de "error inocuo" lo cual es consistente, en todo caso con la regla normal sobre la carga de la prueba.

24. En consecuencia, Guatemala alega que el Grupo Especial incurrió en error en su interpretación del párrafo 8 del artículo 3 del ESD.

Para continuar con Párrafo 3 del artículo 5 del Acuerdo Antidumping


1 WT/DS60/R.

2 WT/DS60/3, G/ADP/D3/3, 5 de mayo de 1997.

3 WT/DS60/2, G/ADP/D3/2, 13 de febrero de 1997.

4 Informe del Grupo Especial, párrafo 7.27.

5 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.4.

6 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.5.

7 Informe del Grupo Especial, párrafo 8.6.

8 WT/DS60/9, 4 de agosto de 1998.

9 De conformidad con la regla 21 1) de los Procedimientos de Trabajo.

10 De conformidad con la regla 22 de los Procedimientos de Trabajo.

11 De conformidad con la regla 24 de los Procedimientos de Trabajo.

12 Informe del Grupo Especial, párrafo 7.16.

13 Informe adoptado el 20 de marzo de 1997, WT/DS22/AB/R.

14 Informe adoptado el 23 de mayo de 1997, WT/DS33/AB/R.

15 Véase el informe del Grupo Especial, párrafo 7.24.

16 Informe del Grupo Especial, párrafo 7.15.

17 Informe del Grupo Especial, nota 219 a pie de página.

18 Hecha en Viena, 23 de mayo de 1969, 1155 U.N.T.S. 331; (1969), 8 International Legal Materials, 679.

19 La empresa mexicana que se alega que ha hecho dumping en sus exportaciones de cemento Portland a Guatemala.

20 Informe adoptado el 17 de junio de 1987, IBDD 34S/157.

21 Informe adoptado el 1º de noviembre de 1996, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R.

22 Informe adoptado el 28 de abril de 1994, IBDD 41S/510, párrafos 270 y 271.