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Organización Mundial
del Comercio

WT/DS121/R
25 de junio de 1999
(99-2217)
Original: Inglés

Argentina - Medidas de Salvaguardia Impuestas a las Importaciones de Calzado

Informe del Grupo Especial

(Continuación)


iii) "En condiciones tales"

8.247 Pasamos a examinar ahora la alegación de las CE con respecto a la frase "en condiciones tales" que figura en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo. En opinión de las CE, la Argentina no cumplió sus obligaciones dimanantes del Acuerdo al no realizar un análisis aparte con respecto a esta referencia. Para las Comunidades Europeas, la frase "en condiciones tales" que figura en el párrafo 1 del artículo 2 se refiere concretamente (aunque no necesariamente en forma exclusiva) al análisis de precios. Las Comunidades Europeas alegan que es a través del precio que las importaciones compiten con productos nacionales similares o directamente competidores y que, en consecuencia, el Acuerdo exige un análisis de los precios (es decir, la comparación de los precios de las importaciones con los precios internos). Para las Comunidades Europeas la expresión "en condiciones tales" constituye una prescripción especial de análisis, aparte del análisis del daño y de la relación de causalidad exigido en los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4. Es decir, en opinión de las CE, debe haber constataciones positivas del aumento de las importaciones, la existencia de daño, la relación de causalidad y las importaciones "en condiciones tales" (es decir, a tales precios) para que se pueda adoptar una medida de salvaguardia.

8.248 La Argentina responde que el análisis de los precios no es un requisito legal establecido en el Acuerdo porque no está enumerado como uno de los factores en el párrafo 2 a) del artículo 4. Para la Argentina la frase "en condiciones tales" se refiere a las características de las importaciones (por ejemplo, cantidad, calidad, composición, naturaleza específica, finalidad de uso, grado de sustitución con la producción nacional, tecnología, gusto de los consumidores, influencia de la marca en la comercialización, y precio), así como a la totalidad de las circunstancias bajo las cuales se produce el incremento de las importaciones. En este contexto, la Argentina considera que cobran particular relevancia el "ritmo y cuantía" de las importaciones y la parte del mercado interno absorbida por las mismas. Si bien la Argentina admite que puede ser importante, e incluso necesario, un análisis de los precios en determinada investigación, esto no significa que sea per se jurídicamente obligatorio en cualquier investigación. De todos modos, alega la Argentina, en la presente diferencia es una cuestión abstracta pues la Argentina realizó un análisis de los precios.553

8.249 En nuestra opinión, la frase "en condiciones tales" no constituye un requisito legal específico con respecto al análisis de precios, en el sentido de un análisis separado y aparte de los análisis del aumento de las importaciones, el daño y la relación de causalidad previstos en el párrafo 2 del artículo 4. Consideramos que el párrafo 1 del artículo 2 establece las prescripciones jurídicas fundamentales (es decir, las condiciones) para la aplicación de una medida de salvaguardia, y que el párrafo 2 del artículo 4 desarrolla los aspectos operativos de estas prescripciones. No encontramos en el texto del Acuerdo sobre Salvaguardias nada que apoye el argumento de las CE en el sentido de que se requiera un análisis de precios en cuanto tal.

8.250 Estimamos que la frase "en condiciones tales" indicaría la necesidad de analizar las condiciones de competencia entre el producto importado y los productos nacionales similares o directamente competidores en el mercado del país importador. Esto es, son dichas "condiciones de competencia" en el mercado del país importador las que determinarán si el aumento de las importaciones causa o amenaza causar un daño grave a la rama de producción nacional. El texto del párrafo 1 del artículo 2 apoya esta interpretación, dado que el texto completo de la frase pertinente dice "en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional" (itálicas añadidas). Visto desde otro punto de vista, para que una medida de salvaguardia esté permitida, la investigación debe demostrar que las condiciones de competencia en el mercado del país importador son tales que el aumento de las importaciones puede causar y efectivamente causa o amenaza causar un daño grave. El párrafo 2 a) del artículo 4 confirma esta interpretación al disponer que las autoridades competentes "evaluarán todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de esa rama de producción", lo que se refuerza aún más en la prescripción del párrafo 2 b) del mismo artículo en el sentido de que el análisis del daño se realice sobre la base de "pruebas objetivas". En nuestra opinión, estas disposiciones dan sentido a la frase "en condiciones tales", y apoyan también nuestra opinión de que para que un análisis demuestre la relación de causalidad, debe examinar concretamente el carácter de la interacción entre los productos importados y los nacionales en el mercado interno del país importador. Es decir, estimamos que la frase "en condiciones tales" en realidad se refiere al fondo del análisis de la relación de causalidad que debe efectuarse en virtud de los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4.

8.251 Observamos a este respecto que hay diferentes formas en que los productos pueden competir. Evidentemente el precio de venta es una de estas formas, pero por cierto no es la única, y de hecho en algunos casos puede carecer de importancia o tener sólo una importancia marginal. Otras bases sobre las que los productos pueden competir son, por ejemplo, las características físicas (por ejemplo, normas técnicas u otros aspectos relacionados con las propiedades de uso y empleo, la apariencia, el estilo o la moda), la calidad, el servicio, la entrega, los adelantos tecnológicos, los gustos del consumidor y otros factores relacionados con la oferta y la demanda en el mercado. En algún caso concreto, es posible que también tengan importancia otros factores que afectan a las condiciones de competencia entre los productos importados y los nacionales. Son estos tipos de factores los que deben ser analizados, sobre la base de pruebas objetivas, para demostrar el efecto de las importaciones sobre la rama de producción nacional, en el análisis de la relación de causalidad.

8.252 Por lo tanto, en la presente diferencia, si bien la frase "en condiciones tales" no exige per se un análisis de precios, tiene sin embargo una repercusión con respecto al carácter y al contenido del análisis de la relación de causalidad, el que lógicamente puede en determinados casos requerir el análisis de precios. Por otra parte, la ausencia en el expediente de la investigación de un análisis de las condiciones de competencia del producto en cuestión en el mercado interno, que explique la interacción del producto importado con el producto nacional (incluidos, entre otras cosas, un análisis de los precios, cuando procede) hace que el análisis de la relación de causalidad resulte incompleto.

8.253 Señalamos a este respecto los pasajes citados en los párrafos 8.231 y 8.232 supra, que, según indican ambas partes, constituyen las explicaciones pertinentes en los informes publicados del análisis de la relación de causalidad, y que la Argentina indica que también constituye el análisis de la "pertinencia" de cada factor tal como lo exige el Acuerdo. Observamos también la sugerencia implícita de la Argentina de que corresponde al Grupo Especial inspeccionar el entero expediente de 10.000 páginas de la investigación -donde se "articula" la relación de causalidad- para constatar por sí mismo las bases concretas en las que efectivamente se apoya la conclusión de la Argentina de que esa relación existe. Como se señaló supra, no obstante, si el Grupo Especial se abocara a esa tarea, ésta constituiría el examen realmente de novo que ninguna de las partes (ni nosotros mismos) considera incluido en nuestro mandato. El texto del Acuerdo es claro: corresponde a la autoridad investigadora realizar este análisis y publicar un informe explicándolo detalladamente.

8.254 Coincidimos con las Comunidades Europeas en que los pasajes citados en los párrafos 8.231 y 8.232 constituyen esencialmente una yuxtaposición de estadísticas sobre importaciones y factores de daño. Tal yuxtaposición no constituye un análisis de las condiciones de competencia entre las importaciones y el producto nacional. Por otra parte, observamos que las únicas referencias en esos pasajes que parecen vincular las importaciones al daño son las declaraciones relativas a los precios de las importaciones (es decir, las referencias a "importaciones ingresadas a bajos valores"). Como se indicó supra, en nuestra opinión el Acuerdo sobre Salvaguardias no exige un análisis de precios per se. No obstante, debido a que las declaraciones sobre los precios de las importaciones en relación con los productos nacionales fueron decisivas para la constatación de la existencia de relación de causalidad por parte de la Argentina, la cuestión de los precios reviste en este análisis particular importancia. Es decir, los precios presuntamente bajos de las importaciones, y los efectos que se afirma que han tenido sobre la rama de producción nacional, parecen haber sido la única "condición de competencia" entre las importaciones y los productos nacionales sobre los que se ha basado la constatación de la relación de causalidad por parte de la Argentina. Por consiguiente, en nuestra evaluación de este análisis nos ocuparemos principalmente de determinar si existe algún apoyo en el expediente que sustente las conclusiones de la Argentina con respecto a los precios de las importaciones y su efecto sobre la rama de producción nacional.

8.255 Recordamos la afirmación de las CE de que estas declaraciones sobre los precios no están apoyadas por ninguna prueba fáctica en el expediente de la investigación. Las Comunidades Europeas afirman, en primer lugar, que la Argentina, alegando una presunta falta de cooperación por parte de los importadores, se basó en la mejor información disponible con respecto a los precios de las importaciones para inferir que los precios de éstas eran más bajos que los de los productos nacionales. Las Comunidades Europeas afirman que la "falta de cooperación" en cuestión se debió a la incapacidad de los importadores de proporcionar en sus respuestas a los cuestionarios los datos solicitados sobre la base de las cinco categorías de productos utilizadas en la investigación, e indica que en cambio se proporcionaron datos sobre la base de las clasificaciones arancelarias. Las Comunidades Europeas aducen que en ninguna parte la Argentina indica que los importadores se negaran a proporcionar datos, y que dada la definición a que se llega de la rama de producción nacional como la que es productora de calzado como un todo, la falta de datos sobre los precios de las importaciones desglosados como se solicitó inicialmente perdió importancia y, por lo tanto, deberían haberse utilizado los datos presentados. Las Comunidades Europeas también alegan que no hay pruebas de que en la investigación la Argentina haya realizado la comparación de los valores unitarios de calzado nacional e importado que proporcionó en la respuesta a la pregunta concreta del Grupo Especial. Por último, las Comunidades Europeas hacen notar la declaración de la Argentina554 de que las referencias a "importaciones ingresadas a bajos valores" tenían más que ver con la subfacturación que con el precio en el mercado de las importaciones. Para las Comunidades Europeas, una medida de salvaguardia no es un remedio apropiado para la subfacturación.

8.256 La Argentina, si bien sostiene que se realizó un análisis de los precios, también afirma que resulta imposible elaborar índices de precios o cualquier tipo de series de precios del calzado, o que no son fiables, debido a los efectos de los cambios en los estilos y el mix de la producción. En respuesta a preguntas del Grupo Especial, la Argentina también confirma que el mix de productos de la industria nacional se reorientó a productos de mayor valor unitario durante el período de la investigación, como lo hizo el mix de productos de las importaciones.555

8.257 La reorientación de las importaciones a productos de mayor valor añadido es evidente si se observan las diferentes tendencias de los datos relativos a la cuota de mercado de las importaciones basados en el volumen y los basados en el valor.556 En particular, el hecho de que las cuotas de mercado en valor sean superiores en términos absolutos e indiquen disminuciones más reducidas durante la última parte del período que las calculadas en términos de volumen, implica que el valor medio del calzado importado estaba aumentando, lo que significaría que el mix de productos de las importaciones se estaba desplazando hacia productos de mayor valor añadido o que el precio del calzado importado estaba en alza, o bien que estaban ocurriendo ambas cosas.

8.258 A la luz de los datos indicados supra, el Grupo Especial preguntó a la Argentina cómo conciliaba la aparente tendencia alcista en el valor unitario de las importaciones con las conclusiones que figuran en el Acta 338 de que "las importaciones baratas" habían hecho bajar el precio del producto nacional, causando de esa forma daño. En su respuesta, la Argentina señaló en primer lugar que la imposibilidad de competir con los productos importados debido a sus bajos precios constituye un factor negativo para los productores nacionales. La Argentina continuó reconociendo, sin embargo, un "cambio en el comportamiento de las importaciones", que atribuye a la aplicación de los DIEM; concretamente afirma que "los DIEM provocan un mayor crecimiento del valor que del volumen de las importaciones y, al mismo tiempo, cambian la composición de dichas importaciones ingresando calzados de mayor valor unitario que no están afectados por los DIEM. Además, no existe más la posibilidad de subfacturar". Cuando el Grupo Especial preguntó en qué forma estas tendencias demostraban la existencia de daño y relación de causalidad, y cómo la reorientación de las importaciones hacia productos de mayor valor añadido podía conciliarse con las declaraciones relativas a las "importaciones baratas", la Argentina se remitió al Informe Técnico y al Informe Preliminar del Subsecretario de Comercio Exterior, e indicó que la reorientación en la composición de las importaciones se explicaba como resultado de la aplicación de los DIEM.

8.259 No podemos encontrar ninguna prueba en el expediente que apoye las declaraciones según las cuales las importaciones tenían un precio más bajo que los productos nacionales. En particular, no hay prueba de que en la investigación se haya realizado una comparación entre los precios del calzado importado y los del calzado nacional, incluso sobre la base de los valores unitarios promedios de todas las importaciones y todos los productos nacionales. En efecto, la respuesta de la Argentina a la pregunta del Grupo Especial sobre este punto lo confirma, dado que la fuente a la que se remite con respecto a la comparación indicaba en esa respuesta son las páginas del Informe Técnico que contienen los datos en los que se basa dicha comparación (pero no la comparación misma). Sin esas comparaciones de precios, no existe ninguna base fáctica para las declaraciones relativas a importaciones de precios más bajos.

8.260 Observamos además a este respecto las declaraciones de la Argentina de que las referencias a "importaciones de bajo valor" tenían principalmente que ver con el problema de la valoración en aduana (subfacturación), y que la composición de las importaciones se reorientó hacia productos de mayor valor añadido tras la imposición de los DIEM en 1993. En nuestra opinión, estas declaraciones son incompatibles con lo que implica la constatación de la relación de causalidad de que en 1995 las importaciones estaban valoradas por debajo de los precios internos de tal modo que causaban el alegado daño grave a la rama de producción nacional.

8.261 Por otra parte, no encontramos ningún fundamento, ni en la investigación ni en los argumentos de la Argentina, que indique que tales importaciones de precios más bajos tuvieron un efecto perjudicial en la rama de producción nacional. En particular, el informe sobre la investigación no contiene ninguna prueba que indique que fue específicamente analizado el efecto de los precios del calzado importado sobre los precios de los productores nacionales, la producción, etc., a pesar del hecho de que la constatación de la relación de causalidad estaba fundamentalmente basada en consideraciones relativas a los precios. En cambio, se compararon tendencias globales de los indicadores estadísticos generales y se hicieron declaraciones concluyentes (por ejemplo, que "la declinación de la producción fue ocupada por las importaciones, fundamentalmente por productos que ingresaron a bajos valores"). Éste no es el análisis de las condiciones de competencia exigido por el artículo 2 y el párrafo 2 del artículo 4.557 (En efecto, como se indicó supra, la información sobre la reorientación del mix de productos de las importaciones hacia productos con mayor valor añadido, por lo menos aparentemente, parecería incompatible con una constatación de la relación de causalidad basada en "importaciones que ingresaron a bajos valores".)

8.262 Por lo tanto, en nuestra opinión, la Argentina, en su investigación, no demostró que i) las importaciones tenían un precio inferior al de los productos nacionales comparables, ni que ii) tales importaciones de menor precio, en su caso, habían tenido un efecto perjudicial sobre la rama de producción nacional.

8.263 Además, en lo que respecta a la prescripción del párrafo 2 del artículo 4 de que se considere la "pertinencia" de cada factor que ha de ser examinado, observamos la referencia que hace la Argentina, en la respuesta a una pregunta del Grupo Especial sobre este punto, a las mismas páginas del Acta 338 y del Informe Técnico que contienen, según indica, el análisis de la relación de causalidad. Consideramos que estas declaraciones constituyen yuxtaposiciones de datos sobre importaciones y datos sobre factores de daño, y no un análisis de la relación de causalidad. En ese sentido, no consideramos que constituyan una demostración de la "pertinencia" de los factores examinados tal como lo requiere el párrafo 2 del artículo 4.

iv) Otros factores

8.264 El tercer elemento del análisis de la relación de causalidad consiste en examinar si otros factores, distintos del aumento de las importaciones, están causando o amenazando causar un daño grave a la rama de producción nacional. En caso afirmativo, el párrafo 2 b) del artículo 4 exige que tal daño no sea atribuido al aumento de las importaciones.

8.265 Las Comunidades Europeas alegan, en este sentido, que el Acta 338 hace referencia a varios elementos que las Comunidades Europeas consideran "otros factores" que en realidad fueron responsables del daño, que pudiera haber sufrido la industria del calzado argentina. Estos factores son i) el "efecto tequila", es decir, la recesión que tuvo lugar en la Argentina a raíz del colapso del peso mexicano; ii) las importaciones realizadas en el marco del Régimen de Especialización Industrial558; y iii) las importaciones procedentes de los países del MERCOSUR. Las Comunidades Europeas alegan que la Argentina no examinó lo suficiente estos factores y que, en consecuencia, atribuyó erróneamente el daño causado por ellos a las importaciones.

8.266 La Argentina aduce que examinó el único otro factor que consideró pertinente al daño, el "efecto tequila", y que se aseguró de que el daño causado por ese factor no se atribuyera al aumento de las importaciones. La Argentina no especifica expresamente en qué forma se hizo esto en su investigación. En los argumentos que expuso el Grupo Especial, la Argentina hace comparaciones entre los indicadores macroeconómicos (PIB) correspondientes al sector calzado y los correspondientes a la economía en general, y llega a la conclusión de que en 1995 la disminución en el sector del calzado fue más severa que en la economía en general, lo que implicaba que eran responsables las importaciones, más allá de los efectos de la recesión.

8.267 Recordamos que el párrafo 2 b) del artículo 4 exige que "[c]uando haya otros factores, distintos del aumento de las importaciones, que al mismo tiempo causen daño a la rama de producción nacional, este daño no se atribuirá al aumento de las importaciones". Por lo tanto, como parte del análisis de la relación de causalidad, debe procederse a un examen suficiente de los "otros factores" que operan en el mercado al mismo tiempo, de modo que pueda identificarse y atribuirse correctamente el daño causado por esos otros factores.

a. El "efecto tequila"

8.268 En relación con el denominado "efecto tequila", observamos que el Acta 338 y el Informe Técnico hacen varias referencias a dicho efecto así como a la recesión interna en 1995. Por ejemplo, en su examen de la producción, el Acta 338559 indica la disminución de la producción en 1995, y señala que en ese año "el consumo interno estuvo muy influenciado por la recesión económica ("efecto tequila")". También hace una referencia análoga a que el consumo "cayó fuertemente" en 1995 cuando examina los efectos de las importaciones sobre la producción nacional. Asimismo, al examinar las tendencias de las importaciones, la Argentina reconoce que las importaciones se redujeron en 1995, cuando "independientemente de lo que ocurría con la política comercial [es decir, los DIEM], la economía argentina sufrió una fuerte recesión que afectó negativamente a todas las importaciones". Observamos además que la Argentina, en respuesta a una pregunta del Grupo Especial, declara que durante la investigación la CNCE consideró el posible impacto del "efecto tequila" como causa de daño a la industria del calzado, y que este análisis "verificó que aun en el contexto de condiciones macroeconómicas depresivas, las importaciones siguieron causando daño a la producción nacional por sí mismas". La Argentina hace una declaración similar en su primera comunicación escrita.

8.269 En nuestra opinión, la comparación de los indicadores macroeconómicos correspondientes al calzado y a la economía en conjunto no constituye una consideración suficiente del posible daño causado por el "efecto tequila" a la rama de producción nacional. En particular, habida cuenta de las repetidas ocasiones en que la Argentina admite que la recesión interna deprimió considerablemente tanto las importaciones como el consumo interno (y ciertamente a raíz de ello la producción y otros indicadores del desempeño de la industria nacional), hubiera sido necesario un análisis que separara los efectos de la recesión de los efectos de las importaciones.

b. El Régimen de Especialización Industrial

8.270 Con respecto al Régimen de Especialización Industrial, la Argentina alega que, como las importaciones en el marco de este programa nunca superaron el 10 por ciento de las importaciones totales en ningún año, se constató que eran insignificantes como causa posible de daño.

8.271 Aunque observamos que la consideración que figura en el Acta 338 del Régimen de Especialización Industrial es relativamente superficial, el bajo volumen de las importaciones en el marco de este programa apoya la conclusión de la Argentina con respecto a su insignificancia como causa potencial de daño.

c. Importaciones procedentes de otros países miembros del MERCOSUR

8.272 Con respecto a las importaciones procedentes de otros países miembros del MERCOSUR, las Comunidades Europeas alegan que, incluso si fuese correcto incluir el volumen de las importaciones procedentes de países miembros del MERCOSUR en las importaciones totales, e incluso si la Argentina hubiese podido demostrar una relación de causalidad entre el aumento de estas importaciones totales y el daño grave, habría seguido siendo necesario examinar si y en qué medida las importaciones procedentes del MERCOSUR habían estado causando daño a fin de no atribuir este daño a las importaciones procedentes de terceros países, dado que ninguna medida de salvaguardia se aplicaría a las importaciones procedentes del MERCOSUR. En opinión de las CE, las importaciones procedentes del MERCOSUR, que aumentaron durante todo el período de la investigación y estaban exentas de la aplicación de la medida de salvaguardia, eran responsables de cualquier daño a la industria del calzado argentina que se relacionara con las importaciones.

8.273 La Argentina, si bien objeta que las importaciones procedentes del MERCOSUR hayan causado daño, declara, sin embargo, que las condiciones de las importaciones de calzado tenían un importante componente del MERCOSUR que no podía pasarse por alto. El Acta 338 indica que era razonable considerar las importaciones procedentes de países del MERCOSUR en igualdad de condiciones con otras importaciones, pues en ausencia de los DIEM o de medidas protectivas, se generaría al menos un flujo de importaciones igual desde el resto del mundo hacia la República Argentina.

Volúmenes de las importaciones560:

(en millones de pares) 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Total de importaciones 8,86 16,63 21,78 19,84 15,07 13,47
MERCOSUR 1,90 3,97 5,08 5,83 4,99 7,50
Terceros países 6,96 12,66 16,70 14,01 10,07 5,97

Valores de las importaciones561:

(en millones de$EE.UU. c.i.f.) 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Total de importaciones 44,41 110,87 128,76 141,48 114,22 116,61
MERCOSUR 4,66 18,30 16,87 25,59 24,84 47,48
Terceros países 39,75 92,58 111,89 115,89 89,39 69,09

8.274 Observamos que las estadísticas sobre importaciones que contienen el Acta 338 y el Informe Técnico indican que después de 1993 las importaciones procedentes de países miembros del MERCOSUR eran la única fuente de crecimiento de las importaciones de calzado en la Argentina. Si bien las importaciones procedentes de países del MERCOSUR aumentaron constante y significativamente en cada año entre 1991 y 1996, salvo 1995, las importaciones procedentes de todos los demás países disminuyeron constantemente a partir de 1993. En consecuencia, en 1996 correspondía a los países miembros del MERCOSUR la mitad de las importaciones totales de calzado, tras haber representado sólo un quinto en 1991.

Para continuar con Resumen de las alegaciones formuladas al amparo


558 El Régimen de Especialización Industrial, que terminó en 1996, permitió a los productores de calzado importar libre de derechos determinado volumen de calzado para completar sus líneas de producción, sobre la base del volumen de sus exportaciones de calzado.

559 Prueba documental CE-16, página 18.

560 Véase el documento G/SG/N/8/ARG/1, presentado como prueba documental CE-16, página 28.

561 Ibid.